中國(guó)古代行政制度

緒論一、中國(guó)古代行政制度的研究范疇二、中國(guó)古代行政制度的歷史分期1．封建貴族體制2．春秋戰(zhàn)國(guó)的轉(zhuǎn)型時(shí)期3．秦漢時(shí)期的三公體制和中朝體制4．魏晉到唐朝的三省體制5．兩宋時(shí)期的二府三司體制6．金元時(shí)期的一省體制7．明清時(shí)期的內(nèi)閣體制第一講皇帝制度一、皇權(quán)制度確實(shí)立明代崇禎年間的圣旨清乾隆玉璽皇帝行寶二、皇權(quán)的強(qiáng)化與運(yùn)行皇權(quán)分為兩個(gè)系統(tǒng)：一是宮廷，一是朝廷。宮廷是皇帝管理妻妾和皇族的機(jī)構(gòu)，擁有后宮權(quán)和傳位權(quán)。朝廷是皇帝決斷處理軍政國(guó)務(wù)的機(jī)構(gòu)，擁有王朝最高決策權(quán)，統(tǒng)轄王朝最高行政權(quán)、軍事權(quán)、司法權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)和文化控制權(quán)。〔一〕獨(dú)斷的皇權(quán)〔二〕廷議制廷議又稱朝議，源于先秦時(shí)期的貴族議事制度。這種議事制度歷殷周不衰，秦王朝建立后仍然保存。歷代王朝凡遇國(guó)家有重大軍政國(guó)事，如政策法規(guī)的制定，帝后的廢立，皇儲(chǔ)確實(shí)定，重要人事的任免、調(diào)動(dòng)，戰(zhàn)爭(zhēng)與對(duì)外活動(dòng)，以及宗廟、郊祀、典禮、功賞、大臣罪獄等，均由君主或由君主責(zé)成丞相等召集中央主要官員，在朝議上加以討論并作出決定。三、皇位繼承制度周初，周公在推行宗法分封制的同時(shí)，提出了王位由嫡長(zhǎng)子繼承的原那么?！傲⒌找蚤L(zhǎng)不以賢，立子以貴不以長(zhǎng)。〞自漢代以來(lái)，就確立了嫡長(zhǎng)子繼承皇位的制度。嫡長(zhǎng)子繼承原那么在實(shí)施中存在許多變數(shù)，在中國(guó)古代社會(huì)，還出現(xiàn)了其他皇位繼承方式〔1〕虛位制?！?〕兄終弟及制。〔3〕少數(shù)民族政權(quán)中的貴族會(huì)議推舉法。〔4〕秘密建儲(chǔ)制。四、后宮制度〔一〕后妃與外戚〔二〕宦官中國(guó)歷史上宦官專權(quán)主要在三個(gè)時(shí)期：東漢、唐中后期和明中葉后。第二講中央中樞機(jī)構(gòu)一、秦漢時(shí)期的宰相制度

秦漢時(shí)期的宰相制度經(jīng)歷了從丞相制到三公宰相制，再到尚書(shū)臺(tái)的演變過(guò)程，這一演變過(guò)程是皇權(quán)與相權(quán)之間矛盾斗爭(zhēng)的產(chǎn)物?！惨弧硻?quán)力與機(jī)構(gòu)

秦統(tǒng)一后，丞相地位尊崇，有人把丞相與御史大夫、太尉合稱三公，共同組成中央政府的軍政中樞。漢初丞相權(quán)限大致包括以下方面：1．參與政務(wù)決策，制定方針大概2．立法、司法權(quán)3．官吏任用、封賞與考課4．行政執(zhí)行權(quán)5．軍權(quán)、財(cái)政權(quán)6．監(jiān)督官吏權(quán)〔二〕中外朝制的建立漢武帝時(shí)，對(duì)宰相制度進(jìn)行改革，實(shí)行中外朝制，以架空相權(quán)。漢武帝通過(guò)提拔一批中下層官吏，讓他們充任自己的高級(jí)侍從，擔(dān)任侍中、給事中、尚書(shū)等官職，組成皇帝的私人秘書(shū)班子，形成中朝決策的格局。這樣，由宮廷侍從組成的中朝掌握國(guó)家政務(wù)的決策權(quán)，而以丞相為首的外朝官那么退居執(zhí)行政務(wù)的地位，國(guó)家的行政管理中心由朝廷向?qū)m廷轉(zhuǎn)移，中朝官對(duì)外朝官處于壓倒優(yōu)勢(shì)的地位?！踩橙紫嘀?/p>

漢成帝時(shí)，用三公宰相制代替丞相制，即以大司徒、大司馬、大司空為三公官，三公共同擔(dān)任相職，分別直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，從而進(jìn)一步分散了相權(quán)。〔四〕尚書(shū)與尚書(shū)臺(tái)

秦及西漢初年，尚書(shū)是少府官員，并沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)，職掌僅限于皇帝的收發(fā)事務(wù)，沒(méi)有特殊權(quán)力。到東漢初年，劉秀建立起龐大的尚書(shū)機(jī)構(gòu)，并正式稱尚書(shū)臺(tái)，成為中央政府行政中樞。尚書(shū)臺(tái)長(zhǎng)官總典紀(jì)綱，無(wú)所不統(tǒng)。從制度上取代了三公宰相的行政決策參與權(quán)，尚書(shū)臺(tái)成為事實(shí)上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。二、魏晉南北朝時(shí)的尚書(shū)、中書(shū)和門下省從曹魏起尚書(shū)臺(tái)作為法定行政管理機(jī)關(guān)，不再隸屬少府。尚書(shū)臺(tái)長(zhǎng)官尚書(shū)令、左右仆射及以太傅“錄尚書(shū)事〞的“錄公〞，為最高行政長(zhǎng)官，成為事實(shí)上的宰相。隨著尚書(shū)臺(tái)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，南朝梁時(shí)改稱尚書(shū)省，其下分曹理政，設(shè)六曹尚書(shū)。北朝尚書(shū)正式稱省，始于北齊。南北朝時(shí)的尚書(shū)省，是中央政府的最高行政管理機(jī)構(gòu)，尚書(shū)令是事實(shí)上的宰相。魏晉南北朝時(shí)的尚書(shū)省所屬各部的組織體系和分工，比之東漢尚書(shū)臺(tái)更為嚴(yán)密?！惨弧成袝?shū)省〔二〕中書(shū)省隨著尚書(shū)令職權(quán)的提高，曹魏時(shí)又以提高內(nèi)臣機(jī)構(gòu)職權(quán)以牽制尚書(shū)省權(quán)力。漢武帝時(shí)由宦官擔(dān)任中書(shū)令，尚書(shū)令和中書(shū)令在西漢中期實(shí)為同職異名。漢末廢中書(shū)令。曹丕稱帝后正式置中書(shū)省，其長(zhǎng)官為中書(shū)監(jiān)、令，負(fù)責(zé)審理奏章、草擬詔旨，參與機(jī)要，成為政府出令機(jī)構(gòu)。而尚書(shū)省逐漸由內(nèi)朝走向外朝，成為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。至東晉南朝，中書(shū)監(jiān)令權(quán)任益重。北魏、北齊亦置中書(shū)省，其監(jiān)、令同具宰相之職?！踩抽T下省秦即置侍中，為皇帝侍從和被皇帝參謀有關(guān)天象、文學(xué)、禮儀的小吏。侍中在西漢屬少府，具加官性質(zhì)。東漢時(shí)外戚常以侍中身份出入殿中，參與朝政。曹魏時(shí)侍中常與尚書(shū)共參機(jī)要，西晉時(shí)侍中獨(dú)立開(kāi)展為門下省，作為皇帝的侍從，參謀應(yīng)對(duì)，其長(zhǎng)官稱侍中。到南北朝，凡屬重要政令，皇帝常征求侍中意見(jiàn)，成為參與國(guó)政的樞密之臣。北魏、北齊尤重門下省，多以侍中輔政。魏晉南北朝時(shí)尚書(shū)、中書(shū)和門下三省制的初步形成對(duì)古代國(guó)家的政治體制有深遠(yuǎn)影響，它不僅是皇權(quán)不斷削弱相權(quán)、制約相權(quán)的結(jié)果，同時(shí)也是古代政府機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整、完善的過(guò)程。中書(shū)制令，門下審議應(yīng)對(duì)，尚書(shū)行政執(zhí)行的中央政府機(jī)構(gòu)的分工和制約，是隋唐以后中央政府的主要行政機(jī)制。這種群相制比之秦漢的獨(dú)相制，從政治體制上來(lái)說(shuō)是一大進(jìn)步。三、隋唐的中樞政務(wù)機(jī)關(guān)隋初隋文帝采取一系列措施，從體制上鏟除了三公九卿的舊體制剩余，確定了三省分權(quán)體制，即中書(shū)省掌詔令、門下省掌封駁、尚書(shū)省掌行政的決策執(zhí)行程序，三省長(zhǎng)官均為丞相，從而奠定了隋唐中央行政體制的根本框架?！惨弧橙》謾?quán)制確實(shí)立由于隋代三省制度中，尚書(shū)省權(quán)力依然過(guò)大，不利于皇權(quán)的穩(wěn)固。自唐太宗時(shí)起，便采取措施對(duì)三省制進(jìn)行調(diào)整。一方面壓抑尚書(shū)省的地位，使之變成奉行機(jī)構(gòu)。另一方面，提高中書(shū)、門下兩省地位。一是將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷住中書(shū)??；其次是擴(kuò)大中書(shū)、門下兩省的職權(quán)。通過(guò)上述措施，唐朝統(tǒng)治者完成了對(duì)隋代定型的三省體制的內(nèi)部調(diào)整，演化為二省執(zhí)要、尚書(shū)奉行的體制。〔二〕二省執(zhí)要、尚書(shū)奉行體制

議政決策之所。唐太宗為壓抑尚書(shū)省地位，將宰相議事場(chǎng)所遷往門下省，并改為此名，后又遷往中書(shū)省。唐玄宗時(shí)政事堂改稱為中書(shū)門下。中書(shū)門下政事堂在正廳之后設(shè)吏、樞機(jī)、兵、戶、刑五房，對(duì)口指揮尚書(shū)六部，政事堂由此從議政之所變?yōu)樵紫鄼C(jī)關(guān)。唐中晚期后，隨著樞密院權(quán)力上升，政事堂又逐漸成為奉行機(jī)構(gòu)?！踩痴绿谩菜摹硟?nèi)相、使相與樞相內(nèi)相即翰林學(xué)士。唐高宗之時(shí)，為分宰相之權(quán)，出現(xiàn)了北門學(xué)士的設(shè)置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事。武那么天時(shí)，新的秘書(shū)人員移至宮中，直接承命奏復(fù)。到唐玄宗時(shí)，設(shè)置“翰林待詔〞，后正式設(shè)置翰林學(xué)士院，翰林學(xué)士開(kāi)始具有草詔權(quán)，侵奪了中書(shū)省之權(quán)，雖無(wú)宰相之名，但儼有宰相之實(shí)，時(shí)稱“內(nèi)相〞。翰林學(xué)士具有皇帝機(jī)要秘書(shū)的身份，憲宗后宰相大都有翰林學(xué)士的出身，地位日漸重要。1．內(nèi)相唐代在外有中央臨時(shí)派遣的專門官員，即使職。使職范圍極廣，涉及軍政、財(cái)政、民政、監(jiān)察、司法、造作、文教、禮儀、內(nèi)務(wù)等。使職本為臨時(shí)派遣，但中唐后有些使職成為固定的職事官，進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)編制，有的甚至起到宰相的作用。節(jié)度使、度支使、戶部即鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使就被稱為“使相〞或“計(jì)相〞。2．使相樞相即樞密使，是宦官以使職身份干政分割相權(quán)的一個(gè)職務(wù)。唐初設(shè)內(nèi)侍省，省內(nèi)諸職均由宦官擔(dān)任，最初僅負(fù)內(nèi)廷陳奏之責(zé)，在皇帝和中書(shū)、門下間上傳下達(dá)。唐代宗時(shí)開(kāi)始以宦官充任“內(nèi)樞密使〞，參預(yù)國(guó)家政務(wù)的決策，從此宦官在制度上被賦予了參政的權(quán)力。3．樞密院四、宋元中樞體制宋代的中樞行政機(jī)構(gòu)體制根本沿襲唐制，但又夾雜五代的制度，其根本特征是：〔1〕權(quán)力過(guò)分集中?！?〕官職別離，名實(shí)不符。〔3〕官制變化無(wú)常，前后不一。二府三司制兩宋時(shí)期的中樞制度由隋唐三省制演變而來(lái)。二府指樞密院、中書(shū)門下政事堂，分掌軍政軍令事務(wù)，是名義上的宰相。另設(shè)三司使掌管財(cái)政，地位僅次于中書(shū)門下和樞密院，三司使又稱“計(jì)相〞。二府三司互不隸屬，是一種分類管理的格局，皇帝掌握各類事務(wù)的最后決策權(quán)。二府三司制起到了加強(qiáng)中央集權(quán)的作用，但過(guò)分集權(quán)于皇帝又影響了國(guó)家機(jī)關(guān)整體職能的發(fā)揮。1271年忽必烈建元朝后，設(shè)中書(shū)省為最高行政機(jī)關(guān)，總理全國(guó)政務(wù)。中書(shū)省設(shè)中書(shū)令一人，由太子兼領(lǐng)，實(shí)為虛銜。下設(shè)右、左丞相，平章政事，右、左丞和參知政事等。參知政事以上均為宰相。元中央最高軍事機(jī)關(guān)，沿襲宋制，設(shè)樞密院掌管軍事，長(zhǎng)官為樞密使，由太子兼任，為虛銜，實(shí)任長(zhǎng)官為樞密副使1291年后那么以知樞密院事為實(shí)任長(zhǎng)官，下設(shè)同知、副使、簽院、同簽等職。中書(shū)省和樞密院分別是行政中樞和軍政中樞，為協(xié)調(diào)二者關(guān)系，常由中書(shū)平章政事兼任商議樞密院事，以此溝通軍政要?jiǎng)?wù)。元代的一省制和樞密院五、明清的內(nèi)閣與軍機(jī)處〔一〕宰相的廢除和內(nèi)閣制確實(shí)立洪武十三年，朱元璋廢中書(shū)省和宰相制度，之后仿宋制設(shè)殿閣大學(xué)士，備皇帝參謀，從組織上標(biāo)志明朝內(nèi)閣制度的萌芽。永樂(lè)年間閣臣開(kāi)始參與機(jī)務(wù)，批答奏章，在內(nèi)廷辦事，內(nèi)閣制度由以確立，但權(quán)力極為有限。洪熙、宣德年間，內(nèi)閣權(quán)力迅速增長(zhǎng)，以侍郎、尚書(shū)入閣兼大學(xué)士，品位尊崇。這時(shí)大學(xué)士權(quán)勢(shì)之重已有宰相之實(shí)。隨后，內(nèi)閣體制逐步完善，有官署，有首輔、次輔和群輔之分。隆慶、萬(wàn)歷年間是內(nèi)閣制度開(kāi)展的鼎盛時(shí)期。后因權(quán)宦專權(quán)，其作用衰落。明代內(nèi)閣制的出現(xiàn)反映了我國(guó)封建社會(huì)晚期專制皇權(quán)勢(shì)力的高度開(kāi)展?！捕乘径Y監(jiān)宦官在明代政治舞臺(tái)上扮演十分重要的角色，其特點(diǎn)是官僚化程度高，在宮中自成系統(tǒng)，計(jì)有四司、八局、十二監(jiān)，其中司禮監(jiān)最為重要。司禮監(jiān)是宮中掌內(nèi)外章奏及批紅大權(quán)的機(jī)構(gòu)，設(shè)提督太監(jiān)、掌印太監(jiān)各一員，秉筆、隨堂太監(jiān)假設(shè)干名。它因掌握對(duì)內(nèi)閣票擬的批紅權(quán)而成為皇帝的代言人。并且司禮監(jiān)宦官參加內(nèi)閣議事，享有決策權(quán)，其實(shí)權(quán)大局部時(shí)間在內(nèi)閣之上，成為中樞決策機(jī)構(gòu)的一局部?！踩城宄醯淖h政王大臣會(huì)議

清王朝宗室貴族中的王與八旗旗主、議政大臣共同議政的形式，即稱為議政王大臣會(huì)議。清初議政王大臣權(quán)力極大，甚至皇位繼承這樣的重大決策都由議政王大臣會(huì)議決定。統(tǒng)一全國(guó)后，議政王大臣會(huì)議成員有所增加。蒙古八旗的旗主及六部滿、蒙尚書(shū)也列為議政大臣。凡軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，不由內(nèi)閣票擬者，皆由議政王大臣會(huì)議議決。雍正年間，鑒于議政王大臣會(huì)議權(quán)力太大，于是設(shè)立軍機(jī)處，作為贊襄皇帝決策的機(jī)構(gòu)，以牽制議政王大臣會(huì)議，其決策功能逐漸喪失。乾隆五十六年，議政王大臣職名取消，議政王大臣會(huì)議也隨之消失?！菜摹澄酿^、內(nèi)三院、內(nèi)閣1629年皇太極命儒臣翻譯漢文典籍，記錄本朝歷史，設(shè)“文館〞，為清代內(nèi)閣最早的組織形式。此后皇太極改文館為內(nèi)三院，內(nèi)三院大學(xué)士、學(xué)士可參與機(jī)務(wù)，充當(dāng)皇帝處理政務(wù)的助手與參謀，初具后來(lái)內(nèi)閣的規(guī)模與職能。順治十五年，清王朝參照明制改內(nèi)三院為內(nèi)閣，大學(xué)士均加殿閣銜，已初具最高政權(quán)中樞機(jī)關(guān)雛形，但權(quán)限仍不大?？滴跤H政后，將大學(xué)士品秩升為正二品，內(nèi)閣根底根本奠立。清朝內(nèi)閣制的真正成型是在雍正、乾隆時(shí)期。清內(nèi)閣職掌和工作程序根本沿襲明代，但實(shí)權(quán)較明代要小，主要負(fù)責(zé)向皇帝上呈奏章，代擬批旨，及宣布皇帝下達(dá)的政令等。〔五〕軍機(jī)處

軍機(jī)處設(shè)于雍正年間，最初是因用兵西北的軍事目的而設(shè)立，并非國(guó)家正式機(jī)關(guān)。乾隆年間非但沒(méi)有裁撤反而成為常設(shè)機(jī)關(guān)，但直到嘉慶朝修會(huì)典時(shí)才列入正式機(jī)關(guān)之列。軍機(jī)處職官包括軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京。軍機(jī)大臣秉承皇帝旨意辦事，軍機(jī)章京協(xié)助處理軍機(jī)處日常工作。政務(wù)的裁決、官吏的任免、用兵的方略悉由軍機(jī)處掌握，其實(shí)權(quán)遠(yuǎn)在內(nèi)閣之上，成為清中后期最重要的國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)。第三講中央行政管理體制一、秦漢的三公九卿制秦統(tǒng)一六國(guó)后，采取一系列重大措施來(lái)建立一套適應(yīng)中央集權(quán)的中央官制，即以丞相為首的三公九卿制的中央政府行政體制。這個(gè)體制在皇帝的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，以丞相為首，太尉和御史大夫分掌軍事和監(jiān)察，建立全國(guó)最高行政中樞。丞相之下有九卿，分掌皇室事務(wù)及全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事及文化教育等事務(wù)，三公九卿負(fù)責(zé)維持全國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。秦漢時(shí)期，初步形成了古代社會(huì)中央政府行政機(jī)構(gòu)的根本框架，其主要特點(diǎn)是：第一，皇權(quán)至高無(wú)上，皇帝獨(dú)攬全國(guó)軍政大權(quán)。第二，形成了以丞相為首、諸卿為輔的中央行政管理體系。第三，諸卿中位皇帝效勞的職責(zé)比較明顯，帶有家族血緣影響，即國(guó)家政務(wù)和皇室家務(wù)官職合一。第四，在中央政府機(jī)構(gòu)中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的分職比較完備，而有關(guān)官吏選任、管理機(jī)構(gòu)相對(duì)薄弱。二、魏晉隋唐的三省六部制魏晉南北朝時(shí)期，中央政府機(jī)構(gòu)及官職發(fā)生較大變化，主要表現(xiàn)是：第一，完成了三省制的過(guò)渡，尚書(shū)省逐漸由東漢時(shí)參與政務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w掌管行政，而政務(wù)決策轉(zhuǎn)向中書(shū)和門下兩省，為隋唐三省制建立奠定了根底。第二，尚書(shū)省機(jī)構(gòu)繁密，職能擴(kuò)大。第三，諸卿置廢無(wú)常，地位下降，職權(quán)逐漸被侵奪。三省六部制是隋唐的中央行政管理體制和工作制度。尚書(shū)、中書(shū)〔內(nèi)史〕、門下、秘書(shū)、內(nèi)侍五省，以前三省為主，為中央輔政機(jī)構(gòu)。尚書(shū)省下設(shè)六部、九寺、五監(jiān)，是國(guó)家人事管理、經(jīng)濟(jì)、文教、軍事、法律、制造修建等各項(xiàng)行政事務(wù)的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在整個(gè)中央行政管理體系中處于核心位置。

隋唐中央職能機(jī)構(gòu)以尚書(shū)六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工，又有制衡的行政職能部門體系。從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分掌具體事務(wù)，兩者之間形成總領(lǐng)和具體分管的關(guān)系。從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約關(guān)系。

尚書(shū)省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分掌人事、財(cái)經(jīng)、文教禮儀、軍事、司法監(jiān)察和建設(shè)等事務(wù)，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門。六部每部之下各轄四司，共二十四司。六部二十四司九寺分別是太?！仓骷漓攵Y儀〕、光祿〔主膳食供設(shè)〕、衛(wèi)尉〔主軍器儲(chǔ)藏〕、宗正〔主皇族事務(wù)〕、太仆〔主馬政〕、大理〔主司法審判〕、鴻臚〔主外交事務(wù)〕、司農(nóng)〔主倉(cāng)儲(chǔ)委積〕、太府〔主錢幣收支和保管〕；五監(jiān)是國(guó)子〔主文教〕、少府〔主手工業(yè)〕、將作〔主建筑工程〕、都水〔主水利〕、軍器〔主軍器制作〕。九寺長(zhǎng)官稱“卿〞，五監(jiān)職官設(shè)置那么比較復(fù)雜。九寺、五監(jiān)三、宋元的派遣制宋時(shí)沿用隋唐五代以來(lái)的三省六部九寺五監(jiān)的體制，但由于宋朝推行“官與職殊〞、“名與實(shí)異〞的制度，只設(shè)官授祿而不管本職事務(wù)，而由其他官員加“判本司〞的頭銜，負(fù)責(zé)管理。因此，官與職的別離是宋代行政管理體制的一大特色，其目的在于防止官吏擅權(quán)。此外，還有派遣制，即官職并不一定有職務(wù)，派遣才是職務(wù)。四、明清：以六部為主體明初，沿用元制，尚書(shū)六部隸屬中書(shū)省，洪武十三年朱元璋廢中書(shū)省后，六部地位發(fā)生了很大變化：第一，六部地位提高，權(quán)力擴(kuò)大，直接向皇帝負(fù)責(zé)，成為中央最高一級(jí)行政機(jī)關(guān)。第二，六部加強(qiáng)了對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)。第三，設(shè)六科給事中，加強(qiáng)對(duì)六部的監(jiān)察。清代中央行政體制大體與明朝類似，也以六部掌全國(guó)行政。但清代六部權(quán)限更小，地位更低，具體表現(xiàn)在：〔1〕六部尚書(shū)不再是全國(guó)行政首領(lǐng)，無(wú)權(quán)對(duì)地方督撫指揮和監(jiān)督，只能奏請(qǐng)皇帝方法下達(dá)命令?！?〕一部之內(nèi)的尚書(shū)和侍郎都有權(quán)向皇帝奏請(qǐng)，尚書(shū)和侍郎之間可以互不通氣，各行其是?！?〕清代尚書(shū)、侍郎，滿漢各半，雖都有權(quán)單獨(dú)向皇帝上奏，但實(shí)權(quán)掌握在滿官手中。第五講中國(guó)古代行政決策與執(zhí)行一、秦漢時(shí)期的行政決策與執(zhí)行秦漢時(shí)期，皇帝擁有國(guó)家行政的最高決策權(quán)，他可以通過(guò)各種中樞政務(wù)會(huì)議、群臣章奏或當(dāng)面奏請(qǐng)獲取決策信息，作出決策。其中中樞政務(wù)會(huì)議根本可分兩類：一是由皇帝親自主持的會(huì)議，主要包括廷議和朝議。廷議和朝議都是皇帝親自召集公卿百官討論國(guó)家政務(wù)，決定國(guó)家政策方針的群臣會(huì)議。但廷議是因情況而定的臨時(shí)會(huì)議，朝議那么是定期舉行的例行會(huì)議。二是皇帝下詔命令丞相、御使等朝廷官員單獨(dú)主持或聯(lián)合舉行的政務(wù)會(huì)議，通常稱為府議。秦漢時(shí)期中樞政務(wù)的執(zhí)行程序是：決策作出后，由中樞秘書(shū)處〔丞相、御使大夫或尚書(shū)臺(tái)〕擬制詔書(shū)，經(jīng)皇帝審閱同意，以皇帝詔令的形式通過(guò)公車司馬下達(dá)相府，通過(guò)相府分發(fā)諸卿，有時(shí)也直接下達(dá)諸卿，諸卿奉命執(zhí)行。丞相等政府官員如果對(duì)決策有異議，可通過(guò)諫諍、封駁等形式表達(dá)意見(jiàn)。秦漢時(shí)期，皇帝的命令就是國(guó)家行政管理活動(dòng)的主要法律依據(jù)，各級(jí)官員依照命令執(zhí)行政務(wù)并將皇帝的旨意貫徹始終是專制主義封建行政管理的必然要求。皇帝作出決策以圣旨的方式公布執(zhí)行。圣旨依內(nèi)容可分為制書(shū)、詔書(shū)、誥、手跡幾種。魏晉南北朝是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。中樞決策的許多重大功能被新出現(xiàn)的更接近皇帝的中書(shū)、門下兩省承擔(dān)。到兩晉時(shí)期，中書(shū)起草制令、門下審議應(yīng)對(duì)駁奏、尚書(shū)奉命實(shí)施的三省體制逐步形成。中樞行政執(zhí)行程序主要是皇帝詔書(shū)下達(dá)后，由公車令送達(dá)尚書(shū)省或諸寺監(jiān)，由尚書(shū)省分發(fā)六部諸曹。二、隋唐時(shí)期的行政決策與執(zhí)行唐代在總結(jié)前朝行政經(jīng)驗(yàn)的根底之上，逐步完善了自身的行政體制，到唐玄宗時(shí)編纂了中國(guó)最早的獨(dú)立而自成體系的行政法典——?唐六典?，從而使唐代的行政運(yùn)作趨于制度化和法律化。

唐代的行政決策既是一種專制的個(gè)人決策形式，同時(shí)又是一種調(diào)動(dòng)各方面積極性的群體決策方式，皇帝在決策中掌握最后裁定權(quán)。一旦形成意向性決策意見(jiàn)，就需要按一定程序形成詔敕，才具有法律效力。詔敕的草擬和頒行有草詔和審詔兩個(gè)過(guò)程。詔敕的下達(dá)意味著決策過(guò)程的結(jié)束，唐代決策文書(shū)主要有冊(cè)書(shū)、制書(shū)和敕。唐代注重法律制度在行政管理中的保證作用，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和行政管理人員在執(zhí)行政令方面有嚴(yán)格的規(guī)定，必須在律、令、格、式規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行政令。律是國(guó)家的根本法。令是依法制定的行政規(guī)那么，以詔制的形式公布。格是以敕的形式公布的具體行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對(duì)律、令的補(bǔ)充。式是包括行政細(xì)那么和文秘程式的辦事章程，行政執(zhí)行中須依式而行。以上律、令、格、式構(gòu)成唐代行政運(yùn)行的法律框架。三、兩宋時(shí)期的行政決策與執(zhí)行北宋前期，中樞決策的主要成員是皇帝、正副宰相和參謀咨詢?nèi)藛T。正副宰相一般三至五人。宰相集體辦公的地方為中書(shū)門下，也就是政事堂，是全國(guó)行政總樞。北宋實(shí)行軍事、行政、財(cái)政相互別離，直接向皇帝負(fù)責(zé)。有關(guān)軍國(guó)大計(jì)一般是由皇帝與輔政官員或近臣親信私下商議決定，有時(shí)也在朝會(huì)上商議決定。重大事務(wù)也可以命令宰相召集百官于尚書(shū)省集議，宰相負(fù)責(zé)將集議結(jié)果呈報(bào)皇帝，以供決策。一般事務(wù)那么由宰相提出初步處理意見(jiàn)，以札子進(jìn)呈皇帝，由皇帝做最終決定。原那么上皇帝的行政詔令必須經(jīng)中書(shū)門下，以“敕牒〞方式公布施行。直接由皇宮發(fā)布的詔令，通常會(huì)被認(rèn)為是違章亂紀(jì)、不合祖制的行為，常會(huì)受到臣僚的批評(píng)和抵抗。四、明代的行政決策與執(zhí)行明初曾設(shè)中書(shū)省統(tǒng)御六部，總理政務(wù)，但不久裁撤。太祖廢相后，事必躬親，軍政大事都親自裁決。成祖時(shí)，一切奏章也不假人手，親自審閱批劄。宣宗時(shí)開(kāi)始采用票擬制度。憲宗后皇帝多怠政荒淫，朝會(huì)制度幾近廢止，票擬、廷議成為主要的中樞決策制度。早期的票擬程序是君臣面議，然后內(nèi)閣根據(jù)圣意票擬，再呈皇帝審閱；后期那么先由內(nèi)閣或太監(jiān)票擬，再進(jìn)呈皇帝裁決。明代的廷議與秦漢以來(lái)諸朝制度尤為不同，沒(méi)有皇帝與宰相的參與，而是各中樞部門的聯(lián)席會(huì)議，凡參與者不管貴賤尊卑都可以發(fā)言。一般由相關(guān)部門的尚書(shū)主持。參議人數(shù)及規(guī)模因議題而定。其一般程序是首先由主管部門將擬議事項(xiàng)及時(shí)通知有關(guān)部門和人員，會(huì)議開(kāi)始后由主管部門侍郎宣布議事內(nèi)容，參與者發(fā)言，結(jié)束后由侍郎擬稿，參議者聯(lián)名進(jìn)呈，由皇帝裁決。裁撤中書(shū)省后，六部成為最高中樞政務(wù)機(jī)關(guān)，六部諸官有事可直接上奏皇帝。皇帝發(fā)布政令后，直接交由六部執(zhí)行。明中期以后行政決策主要是中樞機(jī)構(gòu)官員緊密圍繞協(xié)助皇帝處理奏章并代擬諭旨的過(guò)程，奏章的進(jìn)呈和相應(yīng)制詔的下達(dá)是決策者和執(zhí)行者之間最主要的溝通方式。內(nèi)閣就是皇帝手下協(xié)助處理奏章并代擬諭旨的工作班子，司禮監(jiān)太監(jiān)那么充當(dāng)皇帝代理人。因此，部院提請(qǐng)、內(nèi)閣票擬、司禮監(jiān)批紅構(gòu)成國(guó)家大事的決策處理程序。票擬：宣德年間，內(nèi)閣開(kāi)始有了票擬權(quán)，就是代皇帝草擬各種文書(shū)，其中大量是關(guān)于六部、百司各類政務(wù)奏請(qǐng)文書(shū)的批答。它可以是先與皇帝共同討論，作出決定后再草擬成文字，更多的是內(nèi)閣先擬好批答文字，連同原奏請(qǐng)文書(shū)一起送皇帝審批。實(shí)際上就是代擬好“御批〞的稿本，供皇帝采納。批紅：內(nèi)閣票擬后由皇帝作出裁決，皇帝用紅字做出批示，稱為“批紅〞，奏章批紅后再由司禮監(jiān)發(fā)出，下達(dá)各職能部門執(zhí)行。明中葉以后，皇帝多深居后宮，不理國(guó)政，便托權(quán)于宦官，司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)取得代皇帝批紅的權(quán)力，成為皇帝處理機(jī)務(wù)最為貼近的助手，一些宦官利用批紅擅權(quán)，從而出現(xiàn)宦官干政的局面。五、清代的行政決策與執(zhí)行〔一〕內(nèi)閣票擬議政王大臣會(huì)議涉及的均是有關(guān)軍國(guó)大計(jì)的重大決策，至于日常政務(wù)那么由內(nèi)閣協(xié)助皇帝處理。清朝內(nèi)閣的工作方式沿襲明代的票擬制度，也就是繼承了明晚期的分票之制。內(nèi)閣通過(guò)替皇帝辦理公文來(lái)控制日常行政決策，成為皇帝與職能部門間的信息流通渠道。軍機(jī)處成立后，所有奏折均由軍機(jī)處承辦，內(nèi)閣僅能處理題本，逐漸變成一個(gè)純事務(wù)性機(jī)關(guān)，閣權(quán)衰落。〔二〕軍機(jī)處承旨擬辦軍機(jī)處作為雍正之后秉承皇帝旨意處理機(jī)密大事的中樞決策機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌軍國(guó)大政。其工作內(nèi)容主要包括參與官員奏折的處理和皇帝諭旨的撰擬，充當(dāng)皇帝的決策參謀，以及廣泛的人事決策權(quán)等。但歸根到底軍機(jī)處不過(guò)是皇帝的御用秘書(shū)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有絲毫的獨(dú)立性。軍機(jī)大臣盡管地位顯赫，卻需要完全聽(tīng)命于皇帝，是皇帝的附庸。清代軍機(jī)處的決策是在極其秘密的環(huán)境中進(jìn)行的。由于皇帝與軍機(jī)大臣共同處理各種政務(wù)，批閱奏章，這就極大地簡(jiǎn)化了行政手續(xù)，提高了行政效率?！踩痴顖?zhí)行清代的行政管理較明代更趨制度化和法律化，?清會(huì)典?對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職掌、事例、活動(dòng)原那么等有關(guān)制度都有詳細(xì)規(guī)定，保證了行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)有法可依。六部等職能部門是中央政府的政務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們按中樞機(jī)構(gòu)下達(dá)的指令處理各項(xiàng)具體政務(wù)。一切政令均以皇帝諭旨的方式下達(dá)，內(nèi)閣、軍機(jī)處沒(méi)有獨(dú)立的命令權(quán)。軍機(jī)處設(shè)立后，諭旨下達(dá)方式有兩種，一是經(jīng)內(nèi)閣下達(dá)的諭旨，稱“明發(fā)上諭〞，或給職能部門或給地方政府；二是“廷寄〞，是由軍機(jī)處直接下達(dá)的機(jī)密指令，不經(jīng)內(nèi)閣，或直接交職能部門辦理，或直接寄送地方官員。第五講行政監(jiān)察一、秦漢時(shí)期的行政監(jiān)察〔一〕中央政府的行政監(jiān)察秦及西漢初年，御史大夫是中央最高監(jiān)察官員，既掌管監(jiān)察，又擔(dān)任副丞相，這樣的地位既便于協(xié)助丞相處理政務(wù)，又便于對(duì)以丞相為首的百官實(shí)施監(jiān)督。從西漢末年到東漢初年，宰相制度的變更使監(jiān)察組織發(fā)生變化。御史大夫改稱大司空后，不再擔(dān)任監(jiān)察的任務(wù)。與此同時(shí)，專門設(shè)立了以御史中丞為首的御史臺(tái)。御史臺(tái)名義上隸屬于少府，但實(shí)際上已獨(dú)立行使監(jiān)察職能，這標(biāo)志著監(jiān)察權(quán)開(kāi)始同行政權(quán)相別離?！捕车胤叫姓O(jiān)察秦代實(shí)行郡縣制度，此時(shí)尚未有獨(dú)立的中央對(duì)地方的監(jiān)察制度，主要依靠職官設(shè)置上的分權(quán)制約，到達(dá)行政監(jiān)察的目的。到漢武帝時(shí)，中央對(duì)地方的行政監(jiān)察系統(tǒng)因十三部州和司隸校尉的設(shè)置而相對(duì)獨(dú)立地建立起來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，中央對(duì)地方的行政監(jiān)察主要分兩個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行，一是通過(guò)司隸校尉對(duì)京輔諸郡的監(jiān)察，二是通過(guò)御史中丞與丞相府的司直相互配合，再經(jīng)過(guò)派出的部刺史對(duì)郡國(guó)的監(jiān)察。此外，漢武帝還在郡一級(jí)設(shè)置督郵，負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)官員的監(jiān)察。

二、魏晉南北朝的行政監(jiān)察三、隋唐時(shí)期的行政監(jiān)察隋文帝建朝后，依漢、魏舊制在中央設(shè)立御史臺(tái)。臺(tái)主為御史大夫。其監(jiān)察職能與前代相仿，但屬員不隨臺(tái)主更換，而由吏部銓選，表達(dá)了行政對(duì)中央監(jiān)察制度控制的加強(qiáng)。隋極重視對(duì)地方的控制。隋煬帝大業(yè)年間設(shè)立司隸臺(tái)，專掌州縣監(jiān)察。司隸大夫?yàn)榕_(tái)主，下有別駕二人，刺史十四人。此外，還設(shè)謁者，長(zhǎng)官為謁者大夫。御史臺(tái)、司隸臺(tái)和謁者臺(tái)，史稱“三臺(tái)〞，構(gòu)成了隋代中央與地方的監(jiān)察體系。唐代將隋代三臺(tái)官員合而為一設(shè)御史臺(tái)，以御史大夫和御史中丞為正、副長(zhǎng)官，下設(shè)臺(tái)、殿、察三院。臺(tái)院是御史臺(tái)辦公機(jī)構(gòu)，設(shè)侍御史六人，掌糾彈百官，地位十分顯赫。殿院設(shè)殿中侍御史九人，掌朝儀糾察，糾察朝會(huì)時(shí)百宮儀態(tài)行止，維護(hù)朝儀秩序和尊嚴(yán)。此外還有推按獄訟，監(jiān)京城倉(cāng)庫(kù)和分巡兩京的任務(wù)。察院設(shè)監(jiān)察御史十人，其職掌為分察和分巡兩項(xiàng)。一是監(jiān)察尚書(shū)省六部，二是巡按郡縣，檢查地方官吏。唐代對(duì)地方官吏的監(jiān)察，以十道巡按的方式進(jìn)行分區(qū)監(jiān)察。開(kāi)元二十一年改十道為十五道。每道置采訪處置使，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)官員的督察。唐代行政監(jiān)察日趨完善不僅表現(xiàn)在傳統(tǒng)御使監(jiān)察體制的完備，此外還表現(xiàn)在它建立了一套有效的諫官系統(tǒng)。其意義在于把至高無(wú)上的皇帝作為監(jiān)察對(duì)象，這是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的一個(gè)重大突破。唐初，諫官由監(jiān)察官兼任。武德四年置諫官，以給事中、諫議大夫?yàn)殚L(zhǎng)，故唐諫官制度又稱給諫制度。貞觀年間，太宗規(guī)定，凡大臣議政和朝廷的重大政務(wù)決策，諫官有權(quán)與聞?wù)?，并可?dāng)場(chǎng)對(duì)政策得失發(fā)表意見(jiàn)。武那么天垂拱元年，又正式設(shè)置左右補(bǔ)闕和左右拾遺各二人，以指正彌補(bǔ)皇帝缺失。四、宋元時(shí)期的行政監(jiān)察宋初因襲唐制，設(shè)御史臺(tái)，下有臺(tái)、殿、察三院。仁宗時(shí)組織諫官建立諫院，由知諫院領(lǐng)導(dǎo)，凡朝政得失、任官不當(dāng)、皆可諫諍。神宗時(shí)，諫院廢除，諫官監(jiān)察對(duì)象由皇帝轉(zhuǎn)向宰相，以致政府百官。諫官正式轉(zhuǎn)向監(jiān)察官。與此同時(shí)，御使權(quán)力擴(kuò)大，有規(guī)諫之責(zé)，臺(tái)、諫職能趨同。因此，“臺(tái)諫合一〞成為宋代中央監(jiān)察一大特色，也是皇權(quán)不斷強(qiáng)化的結(jié)果。宋代為加強(qiáng)中央集權(quán)，在地方設(shè)立監(jiān)州，也稱通判，對(duì)知州形成制約。太宗時(shí)又劃全國(guó)為十五路監(jiān)察區(qū)，每路屬部有轉(zhuǎn)運(yùn)司、提刑司、提舉常平司、提舉學(xué)事司、經(jīng)略安撫司，其官總稱為“監(jiān)司〞，是中央派出的監(jiān)察地方財(cái)政、司法、農(nóng)業(yè)、教育、軍事等事務(wù)的官員。元忽必烈至元五年，建御史臺(tái)為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。元御史臺(tái)沿用唐代三院制度，其作用和地位高于宋代，與中書(shū)省、樞密院三足鼎立。元代監(jiān)察機(jī)構(gòu)相當(dāng)完整，有中央御史臺(tái)、地方行御史臺(tái)和各道肅政廉訪司三級(jí)。行御史臺(tái)為中央御史臺(tái)派出機(jī)構(gòu)，有兩個(gè)，即“江南行御史臺(tái)〞和“陜西行御史臺(tái)〞，加上由中央派出的“內(nèi)臺(tái)〞，分掌全國(guó)二十二道監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察。各道又設(shè)肅政廉訪使，由監(jiān)察御史充當(dāng)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各地的監(jiān)察。這樣由上至下，形成一張龐大的監(jiān)察網(wǎng)。五、明清時(shí)期的行政監(jiān)察〔一〕明代行政監(jiān)察制度的完善

建立都察院作為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，擁有廣泛的監(jiān)察彈劾權(quán)。

設(shè)置六科給事中，直轄于皇帝，主管稽查六部事務(wù)，同時(shí)掌規(guī)諫、封駁諸事。

除正式的監(jiān)察機(jī)關(guān)外，明代還設(shè)有對(duì)各級(jí)官員和百姓進(jìn)行秘密偵察的特務(wù)機(jī)構(gòu)，即錦衣衛(wèi)和東、西廠。為加強(qiáng)對(duì)地方的控制，根據(jù)當(dāng)時(shí)全國(guó)十三省行政區(qū)劃，設(shè)十三道監(jiān)察區(qū)〔明末增至十五道〕。清朝監(jiān)察系統(tǒng)根本承襲明代制度，以都察院為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，設(shè)左都御史滿、漢各一人為長(zhǎng)官，品秩與六部尚書(shū)相同。都察院主要職責(zé)是監(jiān)督政治得失、彈劾不法官吏和對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的政務(wù)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。都察院下設(shè)有十五道監(jiān)察御史，各道均設(shè)掌印監(jiān)察御史滿、漢各一人，下設(shè)監(jiān)察御史數(shù)人。監(jiān)察御史職權(quán)范圍非常廣泛，除負(fù)責(zé)監(jiān)察所轄省區(qū)外，還有監(jiān)視中央各機(jī)構(gòu)、彈劾京官之權(quán)。此外，清朝還設(shè)有兩個(gè)特色監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即宗室御史處和內(nèi)務(wù)府御史處，負(fù)責(zé)監(jiān)督宗人府和內(nèi)務(wù)府。第五講地方行政體制一、秦漢地方行政體制

秦滅六國(guó)后，廢除分封制，實(shí)行郡縣制。漢代實(shí)行郡縣與王國(guó)并行的雙軌管理體制。為加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督，漢武帝將全國(guó)分為十三部州，由司隸校尉、刺史對(duì)所屬地方郡國(guó)實(shí)行監(jiān)督。以后州刺史由監(jiān)察官逐漸演變?yōu)楦哂诳?guó)一級(jí)的地方行政長(zhǎng)官。至東漢末，郡縣兩級(jí)行政體制為州郡縣三級(jí)行政體制所取代。秦漢時(shí)期，郡是最重要的一級(jí)行政區(qū)?？らL(zhǎng)官稱守或太守，全面管理一郡軍事、經(jīng)濟(jì)、文化和司法，擁有地方重權(quán)?？ぬ叵掠袑俟?，可分兩類：一是佐官，包括丞〔協(xié)助郡守治民〕和尉〔協(xié)助郡守主持軍務(wù)〕，由中央任命；二是屬吏，包括功曹等掾吏，由郡守自行辟除。秦漢縣之長(zhǎng)官稱令〔大縣〕或長(zhǎng)〔小縣〕，其職掌主要有：〔1〕維持治安；〔2〕組織生產(chǎn)；〔3〕教化百姓?？h令〔長(zhǎng)〕之下設(shè)有丞、尉等佐官，由中央任免。秦漢縣以下基層行政組織為鄉(xiāng)、里。鄉(xiāng)里制度有以下特點(diǎn)：〔1〕鄉(xiāng)里官員不是國(guó)家正式公職人員；〔2〕在管理方式上重視鄉(xiāng)俗民規(guī)，將教化手段與行政手段結(jié)合起來(lái)，帶有很大的自治性質(zhì)。鄉(xiāng)官有三老、嗇夫和游徼。鄉(xiāng)以下的行政組織為里，里設(shè)里正。亭是獨(dú)立于鄉(xiāng)、里之外的行政系統(tǒng)，為縣廷派出機(jī)構(gòu)，行使兩項(xiàng)職能，即管理地方治安和負(fù)責(zé)官府文書(shū)承傳轉(zhuǎn)遞工作。二、隋唐地方行政體制為強(qiáng)化中央集權(quán)，建立有利于中央控制地方的行政管理體制，隋唐時(shí)期對(duì)前代制度進(jìn)行了調(diào)整：一是對(duì)地方行政層級(jí)進(jìn)行調(diào)整，將原地方管理中的州郡縣三級(jí)體制，變革為州〔郡〕縣二級(jí)體制，隨后又在州〔郡〕縣之上設(shè)置作為監(jiān)察區(qū)的道以加強(qiáng)中央對(duì)全國(guó)的行政管理。二是削弱地方政府的行政自主權(quán)，廢除了地方官自辟屬吏的制度．將官吏的任免權(quán)一律收歸中央。州為唐代地方行政之中堅(jiān)，除州之外，在建都之地設(shè)“京都府〞，軍事要地設(shè)“都督府〞，少數(shù)民族地區(qū)，建“都護(hù)府〞，作為與州同級(jí)的特殊區(qū)域。州的長(zhǎng)官為刺史。唐初軍民分治，刺史僅負(fù)責(zé)民政。安史之亂后，因內(nèi)地用兵頻繁，刺史多兼軍職，握有軍權(quán)。府設(shè)府尹一人為長(zhǎng)官，少尹二人為次官。與前代相比，隋唐縣制變化不大?？h長(zhǎng)官稱令，縣令出缺以資歷淺者暫代那么稱知縣或知印。

羈縻府州：唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的一種自治性質(zhì)的地方行政機(jī)構(gòu)。羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任刺史或都督，并允許世襲其職，還有財(cái)政上的自主權(quán)，但必須受邊境都督和各都護(hù)府的統(tǒng)領(lǐng)。

節(jié)度使：唐中后期出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)局面，節(jié)度使專制一方。節(jié)度使最初為邊區(qū)軍事長(zhǎng)官，職權(quán)以領(lǐng)軍為主，并無(wú)監(jiān)察地方政務(wù)的職能，也無(wú)固定轄區(qū)。安史之亂后，戰(zhàn)火延及內(nèi)地，地方政務(wù)依仗軍權(quán)而推行，節(jié)度使遂掌握地方政治、軍事、財(cái)政大權(quán)，成為割據(jù)一方的地方高級(jí)行政長(zhǎng)官。節(jié)度使職位或傳子世襲，或委部下充任，中央政府無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。三、宋元地方行政體制宋朝實(shí)行路、州、縣三級(jí)行政區(qū)劃的管理體制。北宋初年，地方行政機(jī)構(gòu)為州、縣兩級(jí)制。由于州、府、軍、監(jiān)〔均為同級(jí)行政機(jī)構(gòu)，其中州為最主要的組織形式〕等都直接隸屬中央，數(shù)目過(guò)多，管理幅度過(guò)大。因此，在府、州之上又增設(shè)路這一地方行政區(qū)劃。在地方行政體制下，路僅是一個(gè)遣使級(jí)的行政層級(jí)，沒(méi)有主管機(jī)構(gòu)，分別設(shè)置經(jīng)略安撫司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和轉(zhuǎn)運(yùn)使司，各司互不統(tǒng)轄，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。因此雖有路這一較大的行政區(qū)劃設(shè)置，但并末形成唐末五代分裂割據(jù)局面。元在其直接統(tǒng)治區(qū)，根本上仿效漢制，實(shí)行路、州〔府〕、縣的管理體系。元代在地方行政體制上的創(chuàng)新是在路、府、州之上，又實(shí)施“行省〞制，并相沿至明清。行省，亦稱“省〞，是“行中書(shū)省〞的簡(jiǎn)稱。行省最初是因軍事需要，為穩(wěn)固占領(lǐng)區(qū)的統(tǒng)治，而臨時(shí)設(shè)置的，是中央機(jī)構(gòu)〔中書(shū)省〕到地方行使中央權(quán)力的稱呼，但隨著政權(quán)的穩(wěn)固，制度相對(duì)穩(wěn)定，逐漸演變?yōu)榈胤阶罡咝姓^(qū)劃。忽必烈至元二十七年〔1290年〕，元正式定行省為地方最高行政區(qū)劃。全國(guó)共設(shè)10個(gè)行省。行省長(zhǎng)官為丞相，但多缺位不授人，而以平章政事為行省最高長(zhǎng)官，掌一省軍事、行政和財(cái)政大權(quán)。元代路為府、州之上的行政區(qū)域，上屬宣慰司或直屬行省。路的行政機(jī)關(guān)為總管府，長(zhǎng)官為總管。元代州〔府〕分散州〔府〕和屬州〔府〕，散州〔府〕直屬于省或宣慰司，屬州〔府〕那么須經(jīng)路而間接屬于行省，其地位低于散州〔府〕。元代府的數(shù)量很少，屬州為地方中級(jí)行政區(qū)劃的主干。府的長(zhǎng)官為知府，州的長(zhǎng)官為知州或州尹。元代縣的隸屬關(guān)系也十分混亂，一般統(tǒng)于州或府，但也有直屬于路的。由此可見(jiàn)，元代地方行政系統(tǒng)比較雜亂，上下隸屬關(guān)系復(fù)雜。元代在地方行政體制上的一個(gè)重要特點(diǎn)是在行省以下〔不包括宣慰司〕的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)中均設(shè)置達(dá)魯花赤，通常由蒙古人擔(dān)任，被稱為“監(jiān)臨官〞，握有實(shí)權(quán)，為地方政權(quán)的最高負(fù)責(zé)人。四、明清時(shí)期的地方行政體制明代地方行政區(qū)劃分省、府〔直隸州〕、縣〔屬州〕三級(jí)，另在省下設(shè)道作省的派出機(jī)構(gòu)，主要行使監(jiān)察職能。在省一級(jí)實(shí)行分權(quán)制，以此到達(dá)集權(quán)中央的目的。明初沿用元代行中書(shū)省作為地方最高行政機(jī)構(gòu)，后將行中書(shū)省分為三司：布政司、按察司和都司。布政司掌政務(wù)，按察司掌監(jiān)察和司法，都司掌軍政。三司分權(quán)鼎立，互不統(tǒng)轄，分屬不同的中央機(jī)構(gòu)，遇有大事那么三司會(huì)商解決。這一制度到達(dá)了集權(quán)中央的目的，但也出現(xiàn)因相互牽制使政權(quán)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的弊端。針對(duì)這種情況，明代先后又設(shè)置了巡撫和總督，在分權(quán)的根底上又出現(xiàn)了集權(quán)的趨勢(shì)。

明代地方行政變革的要點(diǎn)有三：一是將元宣慰司取消，重新按行政、司法、軍事等不同事項(xiàng)劃分不同道區(qū)，設(shè)立不同的派出機(jī)關(guān)；二是將元代路的總管府、散府改為府，將某些大州升為府，因而府成為明代中級(jí)地方行政區(qū)劃的主干，府的長(zhǎng)官稱知府；三是在明時(shí)州成為一種特殊區(qū)域，州領(lǐng)縣遠(yuǎn)較府領(lǐng)縣要少，州的行政區(qū)域大大縮小。

明代在邊疆地區(qū)，省級(jí)三司機(jī)構(gòu)常不全設(shè)，只設(shè)軍事機(jī)構(gòu)都司或衛(wèi)所，它們不僅負(fù)責(zé)地方軍政，而且行使行政職能，實(shí)際充當(dāng)這些特殊區(qū)域里的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。在南方少數(shù)民族地區(qū)，明代實(shí)行土司制度，任命少數(shù)民族上層分子為土官進(jìn)行間接統(tǒng)治，土官職位世襲相傳。清代在入關(guān)前，八旗制度兼有軍事、行政和生產(chǎn)三方面的職能。八旗各級(jí)衙署既是軍事組織，又是生產(chǎn)單位，還起著地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的作用。清軍入關(guān)后，清地方行政體制沿襲明代而有所變革，其地方區(qū)劃分省、道、府〔直隸州〕、縣〔屬州〕四級(jí)。

省是清朝最高一級(jí)地方行政組織，1840年以前共設(shè)18省，另有兩個(gè)特殊的行政區(qū)域，即順天府和奉天府。清代在地方設(shè)總督總管一省或數(shù)省軍政事務(wù)，權(quán)力極大。巡撫是一省的地方行政長(zhǎng)官，巡撫在官階、職權(quán)上不如總督，而且在一定程度上聽(tīng)命于總督受總督節(jié)制，但巡撫不是總督屬官，二者單獨(dú)處理政務(wù)，彼此處于平等地位。此外，還設(shè)提督學(xué)政主管一省學(xué)校、科舉事務(wù)，其地位與督撫平行。巡撫之下那么設(shè)置兩個(gè)平行省級(jí)機(jī)構(gòu)，即布政使司和按察使司，合稱二司，其長(zhǎng)官布政使掌一省行政、財(cái)政事務(wù)，按察使掌一省監(jiān)察、司法事務(wù)。省下設(shè)道，其長(zhǎng)官稱道員，俗稱“道臺(tái)〞，其職責(zé)主要是協(xié)助督撫及布、按二司管理地方政務(wù)，監(jiān)督所屬府、州、縣，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)沿襲明代，依地域劃分有“守道〞和“巡道〞兩種，守道是省、府之間的行政區(qū)，巡道是省府之間的小監(jiān)察區(qū)。此外還有按職掌劃分的專職道，專管省內(nèi)某項(xiàng)特種業(yè)務(wù)。府、廳、州、縣

府是中級(jí)地方行政區(qū)劃的基干，府的長(zhǎng)官為知府，掌一府之政令，總核所屬州、縣賦役、訴訟事務(wù)，是承上啟下的地方長(zhǎng)官。廳最初是府的分防單位，后逐漸成為固定的行政單位，其長(zhǎng)官為同知或通判，一般屬知府管轄，少數(shù)由布政司直接管轄，即直隸廳。一般的廳相當(dāng)于縣，直隸廳相當(dāng)于府。州也分為直隸州和屬州兩種，直隸州直轄于布政司，相當(dāng)于府，數(shù)量較少，屬州隸屬于府，數(shù)量較多，下不領(lǐng)縣，相當(dāng)于縣，其長(zhǎng)官為知州?？h是最基層的地方政府，隸屬于府或直隸州。長(zhǎng)官為知縣。五、特殊行政區(qū)的行政體制清政府除在中央設(shè)理藩院掌管少數(shù)民族事務(wù)外，還在蒙古、維吾爾、滿、藏等族聚居區(qū)內(nèi)設(shè)立特別行政區(qū)，采取和內(nèi)地不同的統(tǒng)治方式。其中在蒙古族聚居區(qū)實(shí)行盟旗制度，盟旗長(zhǎng)官均由蒙古王公擔(dān)任，職務(wù)世襲。在新疆實(shí)行伯克制度，設(shè)總理回務(wù)扎薩克郡王一人，以下大小城池那么分置大、小伯克，他們受朝廷委派的伊犁將軍、喀什噶爾參贊大臣統(tǒng)轄。在東北那么實(shí)行軍事統(tǒng)治，設(shè)置盛京將軍、吉林將軍和黑龍江將軍統(tǒng)治東北。在南方少數(shù)民族地區(qū)，清初沿襲土司制度，實(shí)行間接統(tǒng)治。雍正后，推行大規(guī)模的改土歸流政策，廢除世襲土官，進(jìn)行直接統(tǒng)治。第六講人事行政一、官吏選拔〔一〕秦漢時(shí)期的官員選拔制度秦由于二世而亡，尚未建立一套完全的官員選拔制度。兩漢時(shí)期，官員選拔制度更加標(biāo)準(zhǔn)。主要有察舉、征辟、任子、軍功、納貲等多種選拔方式，其中以察舉、征辟為主。察舉制是漢武帝以后選拔官吏的主要途徑。征辟是一種自上而下選拔官吏的制度，主要有皇帝征辟與公府、州郡辟除兩種方式。〔二〕魏晉南北朝的九品中正制魏晉南北朝時(shí)期一種重要的官吏選拔制度。又名九品官人法。魏文帝曹丕為了拉攏士族采納陳群意見(jiàn)，實(shí)行九品中正制。選官事宜主要由各級(jí)中正官主持，中正官一般由具有識(shí)別能力的賢達(dá)充任，州稱大中正，常由中央官兼任，品秩較高，郡為小中正，由本籍現(xiàn)任官擔(dān)任。中正官負(fù)責(zé)考察本州官吏、士人，綜合他們的門弟和德才予以評(píng)述，寫(xiě)出行狀〔評(píng)語(yǔ)〕，定其品級(jí)，層層上報(bào)審核，最后由吏部任命。此制至西晉漸趨完備，南北朝時(shí)又有所變化?！踩乘逄频目婆e制隋朝廢除九品中正制后，隋煬帝大業(yè)年間正式開(kāi)科取士，從此確立科舉制度?？婆e本意指分科舉拔人才，士人直接報(bào)名參加考試，由國(guó)家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢?。?？泼磕攴挚婆e行一次，主要是明經(jīng)、進(jìn)士?jī)煽啤Ｖ瓶剖怯苫实塾H自主持的考試，科目多臨時(shí)設(shè)置，制科不定期舉行。科舉考試一般經(jīng)過(guò)兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武那么天時(shí)又加了殿試?？荚嚭细裾叻Q“登科〞或“及第〞。唐代待選士人只要通過(guò)了科舉考試，也就具備了做官的資格?？婆e制度自正式確立后，對(duì)我國(guó)古代社會(huì)中后期的政治、經(jīng)濟(jì)、思想和文化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！菜摹乘未婆e制的開(kāi)展宋代在繼承唐制的根底上，科舉制度更加完備。〔1〕確立了三年一次的三級(jí)考試制度?！?〕殿試登第者分為五等，一、二等稱“進(jìn)士及第〞，三等稱“進(jìn)士出身〞，四、五等稱“同進(jìn)士出身〞。南宋后分別稱為狀元、榜眼、探花?！?〕取消了唐代吏部的“釋褐試〞，凡通過(guò)省試、殿試的進(jìn)士可直接授官，簡(jiǎn)化了官吏錄用程序。〔4〕取消了唐代對(duì)應(yīng)試者的出身限制，擴(kuò)大應(yīng)試者的范圍?！?〕考試規(guī)那么更趨嚴(yán)密，加強(qiáng)了對(duì)主考官和官僚子弟應(yīng)試的限制，制定更為嚴(yán)格的考試、考場(chǎng)規(guī)那么?！参濉趁髑蹇婆e制的強(qiáng)化〔1〕科舉考試與學(xué)校教育相結(jié)合，參加科舉考試首先需入學(xué)校讀書(shū)，取得一定資格?！?〕科舉考試程序級(jí)次增加，有童試、鄉(xiāng)試、會(huì)試、殿試四級(jí)。〔3〕考試內(nèi)容、形式僵化，八股取士，窒息人才。二、官吏管理〔一〕官吏的任用〔1〕任用條件：大致有年齡、財(cái)產(chǎn)、職業(yè)、身份等條件?！?〕回避制度：包括有地區(qū)回避、親族回避、特殊職位的回避和科場(chǎng)回避?！?〕任用方式：大致有任命、試用、代職、候補(bǔ)、免降等。歷代在官吏任用制度上還有一種特殊形式，即加官、加職。〔二〕官吏的品秩秦漢時(shí)實(shí)行“粟石品級(jí)制〞，即用谷粟的容量單位“石〞作為職品名稱。漢代從丞相的萬(wàn)石到小吏斗食共分十六級(jí)，如丞相為萬(wàn)石，九卿為2000石，縣令為六百石，郡縣屬吏為斗食等。曹魏時(shí)的“九品官人法〞，首先是用于評(píng)定人品才識(shí)，與官祿秩次并無(wú)聯(lián)系。此時(shí)仍以“石〞定秩次。西晉、南北朝時(shí)逐步向“九品〞制過(guò)渡。西晉在曹魏“九品官人法〞的根底上，將每品分為正、從，共十八級(jí)。九品秩級(jí)經(jīng)過(guò)魏晉南北朝的開(kāi)展逐漸定型。隋唐時(shí)期都以九品區(qū)分官職等級(jí)，并有散官和職事官之分。隋文帝時(shí)厘定為九品三十階，即自一品至九品各分正從，正四品至九品又分上、下階。明清后官員品階保存了唐宋以來(lái)九品分正、從的做法，但不再分上、下階。

職品與散階九品制代表了職事官的品階，此外在品秩中還包括散官的品階。職事官品階稱職品，是官職本身的品級(jí)；散官的品階稱本品，即官員本身的品級(jí)。西漢中葉后，出現(xiàn)了不擔(dān)任具體職務(wù)的官員，這種無(wú)職務(wù)的官就稱散官，而有具體職務(wù)的官稱職事官。隋唐后散官制度進(jìn)一步確立。隋煬帝時(shí)散官制逐步定型。唐宋以后歷朝均沿隋制。勛官與封爵隋唐對(duì)有功的官吏，不授官職，僅授勛位，稱勛官。這是把職務(wù)與榮譽(yù)分開(kāi)的一種做法。勛位有級(jí)，稱“轉(zhuǎn)〞。如唐高宗時(shí)定勛級(jí)為上柱國(guó)等共十二轉(zhuǎn)。勛級(jí)定身份，俸祿、章服，是一種榮譽(yù)。宋元明清沿唐制，只是品級(jí)略有不同。此外，歷代對(duì)宗室貴族和元?jiǎng)坠Τ歼€采用封爵的方法。漢代封爵有二等，皇子封王，功臣封列侯。三國(guó)后，歷代封爵制不盡相同，一般以五等爵制封宗室皇族功臣，即公、侯、伯、子、男五等，但皇族又封王爵，實(shí)為六等。〔三〕俸祿品秩是官吏地位、身份等級(jí)的標(biāo)志。俸祿那么是政府官員的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。中國(guó)古代，秦以前，官吏俸祿主要來(lái)自封地、祿田中獲取的衣食租稅。兩漢、魏晉南北朝實(shí)行以實(shí)物為主的俸祿制。漢代官祿以糧食為主，按月領(lǐng)取。魏晉南北朝時(shí)俸祿制度比較混亂，所給實(shí)物有谷、錢、帛、田、絹、絲以及魚(yú)、油、紙燭等物品。唐代那么實(shí)行實(shí)物、貨幣、土地并行的俸祿制，包括歲祿〔祿米〕、授田、給役、俸料〔月俸〕四種。唐以后俸祿中貨幣的比重增加，宋明以后以貨幣為主?！菜摹晨伎?jī)與獎(jiǎng)懲1．戰(zhàn)國(guó)至秦漢的上計(jì)、考課2．唐宋的考績(jī)制3．明清的考課制我國(guó)古代考績(jī)制度的利弊：我國(guó)古代考績(jī)獎(jiǎng)懲制度逐步建立了一套嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，并以賢、能、德、行四方面的內(nèi)容為考核標(biāo)準(zhǔn)，有其積極意義：一是重視職位分類；二是定性考核與定量考核相結(jié)合；三是考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合；四是考課逐步趨向法律化、制度化。但也有其局限性，一是一切唯上，養(yǎng)成官僚作風(fēng)；二是考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)重年資，輕賢能。第八講中國(guó)古代的司法行政一、秦漢時(shí)期的司法行政古代的專制王權(quán)，皇帝是國(guó)家最高的立法者，同時(shí)也是最高的審判官，享有最高的審判權(quán)，全國(guó)所有司法機(jī)構(gòu)對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。在皇帝之下，中央設(shè)置廷尉，作為最高司法機(jī)關(guān)。其長(zhǎng)官也是廷尉，是九卿之一，負(fù)責(zé)審理皇帝直接交辦的案件，同時(shí)審理地方上報(bào)的重大、疑難案件。此外，丞相及其副手御史大夫也是國(guó)家司法權(quán)力的執(zhí)掌者。丞相是最高的監(jiān)察長(zhǎng)官。御史大夫除行使監(jiān)察職權(quán)外，也可參與審理重大政治案件。漢武帝后，特別是東漢尚書(shū)臺(tái)的設(shè)立，丞相所享有的司法審判權(quán)也逐漸轉(zhuǎn)移至尚書(shū)和尚書(shū)臺(tái)。秦漢地方司法機(jī)構(gòu)依行政建制分為郡、縣兩級(jí)，郡守、縣令都主管司法審判，有自行論罪處分的權(quán)力。漢代郡一級(jí)還設(shè)有“決曹掾〞的專職司法官。另外漢初由于郡縣與封國(guó)并存，封國(guó)享有相對(duì)獨(dú)立的審判權(quán)。封國(guó)丞相也掌有司法權(quán)。秦代，根據(jù)犯罪的性質(zhì)和訴訟當(dāng)事人的身份，把訴訟分為自訴和公訴、公室告和非公室告等。自訴是受害人向官府控訴。公訴是國(guó)家官吏主動(dòng)糾舉犯罪。秦律把自訴案件又區(qū)分為公室告和非公室告。公室告是指控告同自己沒(méi)有血緣關(guān)系的他人盜竊、殺人、傷害等行為的案件，凡公室告案件，司法機(jī)關(guān)必須受理，不得拒絕。非公室告那么是指控告子女盜竊自己的財(cái)產(chǎn)或家長(zhǎng)刑殺傷害子女奴妾等行為的案件，這類案件司法機(jī)關(guān)不予受理，如當(dāng)事人堅(jiān)持控告，那么告者有罪。漢代因襲秦制，除大逆、謀反外，同樣一般不準(zhǔn)同居卑幼揭發(fā)尊長(zhǎng)，否那么以“干名犯義〞論處。二、魏晉南北朝時(shí)期的司法行政三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期的訴訟審判制度有了較大變化和開(kāi)展，主要表達(dá)在以皇權(quán)為首的中央政府對(duì)司法權(quán)力的控制?！?〕皇帝直接控制審判、錄囚〔2〕刑訊逼供的開(kāi)展〔3〕完善死刑復(fù)奏制度〔4〕改進(jìn)上訴制度，創(chuàng)設(shè)“登聞鼓〞直訴制度三、隋唐時(shí)期的司法行政唐代的司法機(jī)構(gòu)，中央有大理寺、刑部和御史臺(tái)。它們共同行使審判權(quán)。大理寺是中央最高審判機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審理中央百官犯罪及京師徒刑以上的案件。凡屬流徒案件的判決，須送刑部復(fù)核；死刑案件必須奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)。同時(shí)大理寺對(duì)刑部移送的死刑與疑難案件具有重審權(quán)。刑部是中央司法行政機(jī)構(gòu)，除主管司法行政事務(wù)外，還負(fù)責(zé)大理寺流刑以下案件及地方判決徒刑以上案件的復(fù)核。刑部還有權(quán)參與重大案件的審理，并有權(quán)受理在押犯的申訴案件。御史臺(tái)有權(quán)監(jiān)督大理寺、刑部的審判工作，遇有重大疑難案件，也可參與審判，并可受理有關(guān)行政訴訟的案件。四、兩宋時(shí)期的司法行政宋代，在司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置和訴訟制度方面，根本沿襲唐制，同時(shí)訴訟制度更趨嚴(yán)密。1．規(guī)定大案奏裁制2．回避制度3．規(guī)定鞫讞分司制度4．訴訟時(shí)限和務(wù)限法五、明清時(shí)期的司法行政明清時(shí)期中央司法機(jī)構(gòu)由刑部、大理寺和都察院組成，合稱“三法司〞，共同對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。刑部因宰相制度的廢除而成為中央司法機(jī)構(gòu)的主審機(jī)關(guān)，其下設(shè)司務(wù)廳與十三清吏司，分別掌管中央和各省的司法行政事務(wù)。刑部對(duì)京城和地方上報(bào)之流刑以下案件均有權(quán)審理。但死刑案須奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)。大理寺由以往的主審機(jī)關(guān)變?yōu)閺?fù)審復(fù)核機(jī)關(guān)。凡刑部所審案件均須移大理寺復(fù)核。死刑案件由刑部審判，經(jīng)大理寺復(fù)核后報(bào)皇帝批準(zhǔn)。都察院有權(quán)監(jiān)督刑部的審判和大理寺的復(fù)核。假設(shè)地方出現(xiàn)重大冤假錯(cuò)案，皇帝可欽派左都御史等為巡按御史，以欽差大臣的身份前往巡查，擁有〞大事奏裁，小事立斷“的權(quán)力。三法司按主審、復(fù)核和監(jiān)督的職能各司其職，同時(shí)又相互牽制和約束，凡遇大獄重囚，均由三法司審理，稱為“三司會(huì)審〞。第九講晚清政體演變一、洋務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立〔二〕設(shè)立南、北通商大臣〔三〕設(shè)立總稅務(wù)局〔四〕設(shè)立同文館〔一〕設(shè)立總理各國(guó)事務(wù)衙門1861年1月20日，清政府在撫夷局的根底上正式設(shè)立總理各國(guó)事務(wù)衙門，簡(jiǎn)稱“總理衙門〞。其內(nèi)部行政體制大體與軍機(jī)處相仿，主要分總署大臣和章京兩級(jí)。其職權(quán)主要有四個(gè)方面：〔1〕管理外交事務(wù)；〔2〕辦理洋務(wù)；〔3〕負(fù)責(zé)邊防事務(wù)；〔4〕負(fù)責(zé)有關(guān)官吏的選任和專業(yè)人才的培養(yǎng)教育?？偫硌瞄T存在40年，1901年，根據(jù)?辛丑條約?的規(guī)定，清政府將總理衙門改為外務(wù)部，列六部之首，此后總理衙門的職能被外務(wù)部取代。1862年，同文館在北京正式開(kāi)辦。這是一所學(xué)習(xí)外國(guó)語(yǔ)言文字和科學(xué)技術(shù)的學(xué)校。先分設(shè)英、法、俄、德四館，后增設(shè)東文〔日文〕館和算學(xué)、化學(xué)、格致〔物理〕、醫(yī)學(xué)四館。同文館的設(shè)立為各通商口岸和督署及海關(guān)培養(yǎng)了一批翻譯人員和科技人員，同時(shí)也培養(yǎng)了一些為外國(guó)侵略者效勞的買辦和洋奴。1901年，同文館并入京師大學(xué)堂。二、戊戌變法與“新政〞的推行〔一〕“百日維新〞期間的行政改革在行政機(jī)構(gòu)方面，加強(qiáng)變法的決策機(jī)構(gòu)，撤去閑散重疊的衙門。在人事行政方面，改革保舉人才條件、廢除八股、改試策論。在行政運(yùn)作方面，提倡上書(shū)