論基于公共經(jīng)濟的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展路徑

論基于公共經(jīng)濟的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展路徑摘要：在我國，教育一直被視為群體和個人改變自身命運的有效途徑，推動著社會發(fā)展和民族進步。教育公平性是實現(xiàn)社會公平和民族振興的根本，而作為我國教育事業(yè)的基礎(chǔ)組成部分，義務(wù)教育在學(xué)生整個學(xué)習(xí)生涯中起到不可小覷的影響作用。當(dāng)前，農(nóng)村義務(wù)教育和城市義務(wù)教育依然存在不均等的現(xiàn)象，包括經(jīng)費投入、師資力量和教育質(zhì)量等方面。本文正是基于此，對當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化現(xiàn)狀進行分析，從公共經(jīng)濟的角度出發(fā)，針對以上問題提出有效的解決措施，為我國義務(wù)教育的發(fā)展提供一定借鑒意義。關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟；城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均等化義務(wù)教育是我國每一個公民應(yīng)該享受的權(quán)利，接受義務(wù)教育也是每一位公民應(yīng)盡的義務(wù)。我國已經(jīng)相繼出臺多項法律政策，保護所有適齡兒童和少年的義務(wù)教育權(quán)利。從長遠(yuǎn)的角度來說，一個國家或一個地區(qū)的健康發(fā)展必然離不開教育事業(yè)的支持，義務(wù)教育作為國家教育體系的基礎(chǔ)，其公平性是整個社會發(fā)展公平性的直觀體現(xiàn)。因此，國家必須對義務(wù)教育投入足夠的關(guān)注和支持，保障義務(wù)教育的健康發(fā)展。但隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，國家對不同地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)濟政策支持也出現(xiàn)分化，使得當(dāng)前的城鄉(xiāng)義務(wù)教育呈現(xiàn)出較大的差異化，阻礙了國家整體教育水平的提升。1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的內(nèi)涵城鄉(xiāng)教育均等化指的是在一個國家或地區(qū)內(nèi)，所有的適齡兒童和少年都能享有公平機會、公平資源的教育制度，不因地區(qū)經(jīng)濟差異和地區(qū)結(jié)構(gòu)差異而有所不同。具體來說，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化主要包括三個方面：第一個機會均等，指的是所有適齡兒童都能夠接受政府提供的義務(wù)教育機會，這一指標(biāo)通?？梢越柚骄逃?jīng)費和財務(wù)支出來衡量；第二個是過程均等，指的是同一國家或地區(qū)的受教育者享受一致的教育資源，通常用建校面積、校內(nèi)設(shè)施情況等來表現(xiàn)；第三個是結(jié)果均等，指的是同一國家或地區(qū)的學(xué)生在接受教育后有平等的競爭機會和升學(xué)機會，通常用輟學(xué)率和升學(xué)率來衡量[1]。受到國家宏觀政策和各種客觀因素的影響，當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的實施過程中還存在一些問題，成為我國發(fā)展教育事業(yè)中首先需要解決的事情。2、當(dāng)前城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展中存在的問題2.1經(jīng)費投入差距大在很長一段時間內(nèi)，我國教育經(jīng)費的投入都更加注重城市學(xué)校，而對于農(nóng)村學(xué)校的投入力度則相對較弱。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村小學(xué)和初中生均教育經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校。作為教育資源的一個重要組成部分，教育經(jīng)費的投入在很大程度上反映了國家對學(xué)校的重視程度和關(guān)注程度，也直接影響著學(xué)校的教育質(zhì)量。此外，當(dāng)前部分農(nóng)村學(xué)校的資金還存在撥款滯后的現(xiàn)象，款項長期停留在財政部和教育部門[2]。根據(jù)審計署2018年對部分縣區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有近40%的縣區(qū)財政和教育部門沒有在規(guī)定的期限內(nèi)將教育資金分配到相應(yīng)中小學(xué)中，有些縣區(qū)的教育支出不但無法達到穩(wěn)定增長的目標(biāo)，反而出現(xiàn)下降趨勢，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入減幅達到13.2%。2.2師資力量懸殊師資力量的差距是城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在差異最直觀的體現(xiàn)。從學(xué)歷水平上來說，2018年，在全國小學(xué)教師中，城鎮(zhèn)小學(xué)教師研究生以上學(xué)歷的占到85%，本科以上學(xué)歷占到64%；而農(nóng)村小學(xué)教師中研究生以上學(xué)歷只占14%，本科以上學(xué)歷只占36%。由此可知，農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校在師資力量上呈現(xiàn)出較大的差距。分析其原因可知，當(dāng)前農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平落后，很多農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀骨干教師出于長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，選擇進入大城市教學(xué)；此外，地方政府整體教育資金受限，農(nóng)村教師所拿到的薪資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校的教師，因此正式教師大多選擇在城市學(xué)校任職，導(dǎo)致當(dāng)前的師資力量呈現(xiàn)出城市教師飽和、農(nóng)村教師嚴(yán)重匱乏的局面。2.3教育質(zhì)量差異教育質(zhì)量的不均等主要表現(xiàn)為兩個方面：第一個是初中升高中的升學(xué)率差距較大，城市學(xué)生的升學(xué)率明顯高于農(nóng)村學(xué)校；第二個是素質(zhì)教育的差距較大。城市學(xué)校更注重學(xué)生的全面發(fā)展，除了應(yīng)試外還會發(fā)展學(xué)生的德智體美勞等各項能力，而農(nóng)村學(xué)校則受傳統(tǒng)教育模式的影響較大，過于看重學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，忽略了學(xué)生思想素質(zhì)培養(yǎng)和道德培養(yǎng)。教師只將傳授知識當(dāng)成自己唯一的職責(zé)，在這種環(huán)境下，學(xué)生也只把考試作為自己的最終目標(biāo)，為了考試而學(xué)習(xí)，違背了國家發(fā)展教育的初衷。教育不只是要讓學(xué)生學(xué)習(xí)課本上的知識，更重要的是要促進學(xué)生的全面發(fā)展，為高素質(zhì)全能人才的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。而當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教學(xué)質(zhì)量的差異既對學(xué)生的個人成長造成阻礙，更制約了社會的發(fā)展進步。3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均等的公共經(jīng)濟原因分析3.1管理體制不符合公共產(chǎn)品供給規(guī)律作為一種特殊公共產(chǎn)品，義務(wù)教育具有較強的外溢性特點，應(yīng)該由更高層次的政府部門負(fù)責(zé)管轄。當(dāng)前我國義務(wù)教育的責(zé)任主體通常為縣級政府，從理論上來說，中央政府或者省政府應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育資費支出責(zé)任，但實際上，縣級政府承擔(dān)了義務(wù)教育九成以上的費用。而縣級政府自身的經(jīng)濟能力有限，很難長期性維持教育經(jīng)費壓力。尤其是在部分經(jīng)濟落后的地區(qū)，教師工資成為縣級政府教育支出的主要組成部分，很難有余力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)。有些縣政府在經(jīng)濟整體發(fā)展的目標(biāo)下，盲目弱化對義務(wù)教育的支持力度，通過減少對義務(wù)教育的投入來節(jié)省開支，不斷加大農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的缺口。此外，由于教育對縣級政府政績的影響不高，造成部分地區(qū)教育管理松散，管理制度不健全，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的滯后[3]。有些縣政府甚至將義務(wù)教育當(dāng)成負(fù)擔(dān)，強行推進公辦學(xué)校的制度改革，變相賣出義務(wù)教育資源，這些都在很大程度上拉開了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距。3.2轉(zhuǎn)移支付不完善我國已經(jīng)將教育轉(zhuǎn)移支付納入專項范疇，但這種轉(zhuǎn)移支付存在臨時性和過渡性的特點，只有在農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的情況下才能起到應(yīng)急作用。盡管中央政府已經(jīng)逐漸加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，但在當(dāng)前政府間不對稱分權(quán)的大環(huán)境下，如果省級政府沒有充分承擔(dān)起義務(wù)教育的經(jīng)費支出責(zé)任，那么縣級政府仍然背負(fù)著較大的財政壓力，僅依靠中央的財政轉(zhuǎn)移支付，完全無法保證城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的縮小。此外，當(dāng)前財政方面涉及的層級較多，監(jiān)督控制力度不足，經(jīng)常出現(xiàn)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用到其他方面的現(xiàn)象。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均等的一個重要因素。3.3政府對義務(wù)教育屬性重視程度不足國務(wù)院發(fā)展研究中心對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入調(diào)查結(jié)果顯示，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)對農(nóng)村義務(wù)教育的投入占到78%左右，縣財政負(fù)擔(dān)約占9%，省地負(fù)擔(dān)約11%,中央財政僅負(fù)擔(dān)2%。而部分縣級財政收入仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上繳，從這個角度來說，最終由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育投資在農(nóng)村義務(wù)教育總投資中仍舊占了大半。在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政合法收入大大減少，更無法填補教育支出資金的漏洞，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展受到限制。從三級教育資金的分配上來說，政府更注重在高等教育上加大投資力度，而對初等教育則沒有投入足夠的重視，高等教育的利益集團在社會中占據(jù)著更有利的地位，能夠接觸到更高層的教育主管部門；而義務(wù)教育集團能夠接觸的教育資源有限，造成農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入與城市學(xué)校差距較大[4]。3.4公共教育政策過于偏向城市從根源上來說，公共資源占有的不平等直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，而公共教育資源的分配通常由市級政府部門負(fù)責(zé)分配。農(nóng)民長期處于社會底層，很多政策的實施都進一步加大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的差距，包括土地制度、戶籍制度，還包括社會保障制度和教育投資制度等。我國長期實行“城市偏向”的戰(zhàn)略，公共教育政策也始終以城市居民利益為首要考慮因素，忽視了農(nóng)民利益的保護。農(nóng)村地區(qū)交通條件和環(huán)境條件等遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，居民居住較為分散，“規(guī)模配置”的教育模式在農(nóng)村無法得到有效落實，在這種背景下，農(nóng)村生師比應(yīng)該比城市的生師比更低，但當(dāng)前農(nóng)村的生師比明顯高于城市，在農(nóng)村義務(wù)教育中形成教師供不應(yīng)求的局面。從教師待遇政策上來說，城市教育事業(yè)由國家公共財政部們負(fù)責(zé)，教師住房也由國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并能得到政府直接撥款資助，而農(nóng)村教育事業(yè)則大多由農(nóng)民負(fù)責(zé)，教師住房也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。此外，在教師培訓(xùn)和社保福利等方面，城市教師的待遇也優(yōu)于農(nóng)村教師。這種偏向于城市的公共政策造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育財力上的巨大反差，城市義務(wù)教育在政策支持下得到快速發(fā)展，而農(nóng)村教育則很難得到進步[5]。4.基于公共經(jīng)濟的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展對策4.1強化政府義務(wù)教育服務(wù)職能公共經(jīng)濟存在的一個主要目的是調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，避免市場經(jīng)濟失靈。政府借助公共經(jīng)濟來對資源進行配置，以此推動經(jīng)濟的平衡發(fā)展。因此，政府有責(zé)任為全體公民提供公共產(chǎn)品。教育經(jīng)費的來源渠道較多，而義務(wù)教育的投入則基本上來源于政府公共投資。政府必須加強對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任意識，改變原本“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的模式，由政府負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育的資金投入和資源分配。建立專屬的國家教育預(yù)算管理制度，提升教育支出預(yù)算等級，增加財政性教育經(jīng)費在GDP中的占比。在這一目標(biāo)導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資金投入的差距才能得到緩解。4.2明確政府在義務(wù)教育中的責(zé)任分配與其他公共產(chǎn)品相比，義務(wù)教育更為特殊，“全國性”是義務(wù)教育的一個主要特征。過去傳統(tǒng)教育模式中將義務(wù)教育視為“地方事業(yè)”，在經(jīng)濟投入上遵循“以縣為主”的原則，這種模式已經(jīng)不符合當(dāng)前“全國性”的義務(wù)教育特點。因此，中央政府必須擔(dān)負(fù)起農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費扶持責(zé)任，還要保障資金落實到位，對城鄉(xiāng)公共教育資源進行均衡分配。具體來說，當(dāng)前國家應(yīng)該以促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展為指導(dǎo)方向，充分發(fā)揮縣級政府的管理職能，落實省級以上政府的財政支出責(zé)任；對各級政府在義務(wù)教育經(jīng)費投入上應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進行明確分配，確定各方權(quán)責(zé)，加大中央與省級政府部門的責(zé)任占比，在原有教育財政體制基礎(chǔ)上進行更新優(yōu)化，將中央和省政府部門作為教育經(jīng)費分擔(dān)的責(zé)任主體。同時，根據(jù)地區(qū)特點和地區(qū)結(jié)構(gòu)差異，國家應(yīng)該做好針對性的政策調(diào)整，比如對于西部落后農(nóng)村地區(qū)，中央政府應(yīng)該全力承擔(dān)義務(wù)教育的費用支出；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的義務(wù)教育財政支出則可以由升級政府和縣級政府承擔(dān)為主，中央政府給予合理的財政補貼即可。4.3提高財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，當(dāng)前我國城市義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)趨于成熟，對貧困落后地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付不會阻礙城市義務(wù)教育的推進，但財政支付向落后地區(qū)義務(wù)教育方向的轉(zhuǎn)移卻會在整體上推動社會的進步。在確定義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性，合理劃分義務(wù)教育事權(quán)的基礎(chǔ)上，政府部門需要提高財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，使財政資金的使用效率得到有效發(fā)揮。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政轉(zhuǎn)移支付也需要視地區(qū)實際情況而定，對于經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，應(yīng)該對其財政實力進行合理量化，衡量當(dāng)?shù)貙αx務(wù)教育的資金需求，保障資金分配轉(zhuǎn)移的科學(xué)和理性[6]；對于支出頻率較高的項目，應(yīng)該采取合理的措施防止轉(zhuǎn)移支付資金的錯漏，交由中央或征集政府部門直接負(fù)責(zé)分配；對于專項轉(zhuǎn)移支付，則應(yīng)該針對性的緩解地方財政壓力，完善激勵制度，使專項轉(zhuǎn)移支付充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。4.4完善義務(wù)教育績效評價制度合理的績效評價能夠提高公共部門的資源配置效率，使資金得到充分利用。在建設(shè)公共服務(wù)型政府的大背景下，當(dāng)前公共財政體制框架逐漸趨于完善，政府相關(guān)部門應(yīng)始終將城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化作為工作重點，完善義務(wù)教育績效評價制度，并制定相應(yīng)的責(zé)任追究制度。及時發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育實施過程中存在的問題，對城鄉(xiāng)不同學(xué)校的教育狀況進行反饋，包括師資差異、教學(xué)質(zhì)量等等，給決策部門提供充足的參考依據(jù)。過去政府部門對義務(wù)教育的經(jīng)費使用情況缺乏考核，導(dǎo)致教育經(jīng)費利用率較低，沒有充分發(fā)揮教育經(jīng)費的價值，通過建立完善的績效評價制度，能夠有效約束地方政府部門的行為，使教育資金真正在公平、。公正的原則下分配到每一所學(xué)校。結(jié)論作為公共服務(wù)的重要組成部分，教育事業(yè)是國家公共服務(wù)特性的一個重要體現(xiàn)，而義務(wù)教育又是國家教育事業(yè)的核心，在中國特色社會主義發(fā)展和全面建設(shè)小康社會中起到重要的推動作用。我國農(nóng)村人口眾多，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育均等化成為當(dāng)前我國教育任務(wù)中的重中之重。本文基于公共經(jīng)濟的視角，對當(dāng)前城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展存在的問題進行分析，指出政府部門應(yīng)該強化義務(wù)教育服務(wù)職能，明確政府部門在義務(wù)教育中的責(zé)任分配，提高財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，并建立完善的義務(wù)教育績效評價體制，通過這些方式來縮小當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，推動教育事業(yè)的整體發(fā)展。參考文獻[1]張