財(cái)政廳黨組書記關(guān)于省PPP項(xiàng)目的調(diào)研報(bào)告

第財(cái)政廳黨組書記關(guān)于省PPP項(xiàng)目的調(diào)研報(bào)告

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平、緩解民間資本投資難起到了積極作用。近年來，我省PPP工作穩(wěn)步推進(jìn)、成效明顯，但也存在PPP泛化異化、不夠規(guī)范等問題，需引起高度關(guān)注。為此，我圍繞如何規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，去年先后赴__、__等地進(jìn)行調(diào)研，今年又以大學(xué)習(xí)、大調(diào)研、大抓落實(shí)活動(dòng)為契機(jī)，帶領(lǐng)調(diào)研組到__蹲點(diǎn)調(diào)研，實(shí)地查看PPP項(xiàng)目實(shí)施情況，查找業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分析原因，提出對(duì)策建議。

一、我省PPP工作總體情況及特點(diǎn)

截至__年5月31日，我省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目325個(gè)，總投資5628.05億元，項(xiàng)目入庫總數(shù)、投資總額分列全國第8位和第7位，進(jìn)展總體平穩(wěn)有序，在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上較好地促進(jìn)了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

1、項(xiàng)目覆蓋面廣。325個(gè)PPP項(xiàng)目涵蓋交通、市政、文化、體育、旅游、片區(qū)開發(fā)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，其中市政工程、交通運(yùn)輸領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)和投資額均居前兩位，體現(xiàn)了PPP提升公共服務(wù)的基本屬性，也符合我省力推大路網(wǎng)一小時(shí)交通圈的政策導(dǎo)向。全省近80個(gè)市、縣（市、區(qū)）已經(jīng)開展了PPP模式的應(yīng)用，所有地區(qū)都有PPP項(xiàng)目入庫，其中，__、__、__居全省項(xiàng)目數(shù)前三位。

2、項(xiàng)目落地率穩(wěn)。325個(gè)項(xiàng)目中，落地項(xiàng)目175個(gè)，總投資2754.86億元，落地率達(dá)54%，高于全國44.8%的落地率，居全國前列。其中我省列入財(cái)政部前四批示范項(xiàng)目29個(gè)，落地27個(gè)，落地率達(dá)93.1%，高于全國示范項(xiàng)目83.5%的落地率。

3、民企參與率高。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，我省已中標(biāo)簽約項(xiàng)目的各類投資主體中，民營企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)及項(xiàng)目總投資占比均接近六成，明顯高于國有及國有控股企業(yè)中標(biāo)比例，也遠(yuǎn)高于財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)的全國民營資本39.1%的參與率。這體現(xiàn)了我省擁有充裕的民間資本和相對(duì)成熟的市場體制機(jī)制優(yōu)勢，也反映出我省PPP項(xiàng)目質(zhì)量、部門工作能力、政府信用、市場環(huán)境等得到社會(huì)資本特別是民營資本的普遍認(rèn)可。

4、支出責(zé)任總體可控。根據(jù)對(duì)各地PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬分析，市縣入庫PPP項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出的比例均未超過10%紅線，大部分市縣財(cái)政承擔(dān)支出比例在7%以下?？傮w來看，__-2045年間，全省PPP項(xiàng)目支出責(zé)任總額3046億元，居全國中游水平，年均支出98億元，占我省__年度一般公共預(yù)算支出的1.58%。我省PPP項(xiàng)目支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)安全可控。

二、需要引起關(guān)注的幾個(gè)問題

1、上項(xiàng)目有加急傾向。隨著國家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管控、制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資、推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，地方政府希望通過PPP模式融資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的需求更為迫切。自財(cái)政部92號(hào)文發(fā)布以來，我省新入庫項(xiàng)目134個(gè)，平均每月入庫項(xiàng)目22.4個(gè)，入庫項(xiàng)目數(shù)增長較快。但有的地方政府片面放大PPP項(xiàng)目的融資功能，重投資、輕運(yùn)營；有的地方政府不考慮實(shí)際情況，對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施主觀給予路線圖、時(shí)間表，倒排時(shí)間、下達(dá)任務(wù)，要求加快入庫并落地；有的以前未按照財(cái)政部規(guī)范程序?qū)嵤┑捻?xiàng)目，因融資等需要要求入庫增多。

2、個(gè)別市縣財(cái)政承擔(dān)支出比例有突破傾向。整體上我省各地PPP項(xiàng)目財(cái)政承擔(dān)支出比例情況良好，大部分地方在7%以下，但也有6個(gè)市縣財(cái)政承擔(dān)支出比例達(dá)到8%-9%，9個(gè)市縣超過9%，有進(jìn)一步突破10%上限的趨勢。由于目前財(cái)政部對(duì)于政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目沒有剛性約束，部分財(cái)政承擔(dān)支出比例已經(jīng)臨界的市縣通過大量政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目支出，使支出不被統(tǒng)計(jì)進(jìn)財(cái)政承擔(dān)支出比例，這種現(xiàn)象在近兩次PPP項(xiàng)目入庫審核中逐漸凸顯。另外，為避免財(cái)政承擔(dān)支出比例超過10%而導(dǎo)致無法繼續(xù)實(shí)施PPP項(xiàng)目，有個(gè)別市縣還隨意調(diào)整一般公共預(yù)算支出增長比例預(yù)計(jì)數(shù)，使財(cái)政承受能力論證流于形式。這種情況下，有可能使市縣的財(cái)政承擔(dān)支出比例統(tǒng)計(jì)失真，甚至使得財(cái)政支出責(zé)任不可控。

3、項(xiàng)目融資有難和貴傾向。PPP項(xiàng)目在經(jīng)歷井噴式發(fā)展之后，目前進(jìn)入規(guī)范管理、長效監(jiān)管的階段，國家進(jìn)一步加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目管理和金融監(jiān)管，一定程度上在PPP市場里滋生了緊張乃至恐慌的情緒。有金融機(jī)構(gòu)暫停對(duì)PPP項(xiàng)目的新增貸款，部分項(xiàng)目反映融資出現(xiàn)困難。在金融機(jī)構(gòu)暫緩借貸的情況下，將使已落地項(xiàng)目缺少資金來源，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常施工，對(duì)新項(xiàng)目落地也會(huì)構(gòu)成沖擊。同時(shí)，項(xiàng)目融資成本也相應(yīng)地大幅上升，由于PPP模式下融資風(fēng)險(xiǎn)一般由社會(huì)資本方承擔(dān)，融資成本將是社會(huì)資本不得不考量的重要因素，成本上漲有可能導(dǎo)致社會(huì)資本放棄投標(biāo)。近段時(shí)間個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)了流標(biāo)情況，還有不少地方反映銀行普遍拉長放款時(shí)間，部分項(xiàng)目融資困難。

4、個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)違約傾向。有個(gè)別早期PPP項(xiàng)目由于程序不到位、操作不夠規(guī)范，PPP項(xiàng)目合同規(guī)定不清晰，在合同履約過程中出現(xiàn)了糾紛。地方政府早期實(shí)施的BOT項(xiàng)目甚至出現(xiàn)了財(cái)政支付延期的現(xiàn)象，政府履約風(fēng)險(xiǎn)初步顯現(xiàn)，雖然這類情況暫未出現(xiàn)在入庫PPP項(xiàng)目中，但若出現(xiàn)PPP領(lǐng)域的政府履約風(fēng)險(xiǎn)，則將對(duì)PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施產(chǎn)生很大影響，也會(huì)最終真正成為政府債務(wù)。極端情況下，甚至?xí)仁鬼?xiàng)目終止，影響公共服務(wù)的正常提供，最終傷害的是公眾利益和政府公信力。

三、規(guī)范PPP模式的對(duì)策和建議

規(guī)范的PPP模式不僅可以緩解財(cái)政壓力，還可進(jìn)一步促進(jìn)政府投資效率的提升，是現(xiàn)階段新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、防范化解債務(wù)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重要途徑。各地、各部門要正確處理好PPP與融資、促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，按照省委、省政府和財(cái)政部的有關(guān)要求，強(qiáng)化規(guī)范實(shí)施，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，做真PPP、真做PPP。

1、統(tǒng)籌謀劃，穩(wěn)步推廣PPP模式。地方政府要綜合考慮各方因素，統(tǒng)籌各種方式提高公共服務(wù)的供給水平。對(duì)于適合采用PPP模式的，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)力狀況，分清輕重緩急，根據(jù)財(cái)政可承受情況，適當(dāng)有序地引入PPP模式，穩(wěn)步實(shí)施PPP項(xiàng)目，既不畏難不前，也不一哄而上，為合規(guī)且重要的項(xiàng)目留出空間。要積極組建PPP專門管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、住建、審計(jì)、監(jiān)察等多個(gè)行政部門形成合力，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。對(duì)于落地的項(xiàng)目，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司全生命周期監(jiān)督管理，督促其強(qiáng)化建設(shè)和運(yùn)營，為社會(huì)公眾持續(xù)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

2、強(qiáng)化審核，嚴(yán)格PPP項(xiàng)目入庫。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的入庫審核。對(duì)不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目、僅有工程建設(shè)卻沒有運(yùn)營的項(xiàng)目、沒有建立30%以上績效考核掛鉤的項(xiàng)目不予審核入庫。為防止突破財(cái)政承擔(dān)支出比例上限，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)超過8%的市縣，暫停政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助較多的項(xiàng)目入庫。發(fā)現(xiàn)存在其他不合規(guī)操作的PPP項(xiàng)目及時(shí)要求整改，確保入庫項(xiàng)目符合政策規(guī)定。對(duì)于已入庫項(xiàng)目做好監(jiān)督工作，督促地方按政策要求程序到位，規(guī)范實(shí)施。加大信息公開力度，督促市縣及時(shí)更新信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

3、加強(qiáng)監(jiān)測，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立PPP項(xiàng)目地方財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方PPP項(xiàng)目財(cái)政承擔(dān)支出比例的監(jiān)督。對(duì)高出財(cái)政承擔(dān)支出比例10%上限的市縣限制新項(xiàng)目入庫，對(duì)接近上限的市縣給予風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，對(duì)程序不到位、過多使用政府性基金預(yù)算的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。引導(dǎo)地方政府多做使用者付費(fèi)類項(xiàng)目、審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。探索研究合理的PPP相關(guān)指標(biāo)，進(jìn)一步科學(xué)考量地方PPP運(yùn)作情況，加強(qiáng)PPP分類指導(dǎo)。

4、按效付費(fèi)，嚴(yán)格履約守信。認(rèn)真落實(shí)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，指導(dǎo)主管部門根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，保障政府在PPP項(xiàng)目全生命周期中的履約能力，做好省本級(jí)PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理工作。指導(dǎo)市縣做好PPP項(xiàng)目收支預(yù)算編報(bào)工作，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排預(yù)算資金，按照合同約定向項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方及時(shí)足額撥付補(bǔ)貼資金，防止出現(xiàn)履約風(fēng)險(xiǎn)。

5、通力協(xié)作，營造PPP發(fā)展的良好環(huán)境。積極呼吁國家層