外國行政組織理論

第三章

外國行政組織理論1—、本章教學(xué)目的與要求:通過本章的學(xué)習(xí)，了解外國行政組織理論的發(fā)展脈絡(luò)。理解不同歷史時期主要的理論流派，掌握其貢獻(xiàn)與不足。二、重點與難點：傳統(tǒng)時期的行政組織理論行為科學(xué)時期的行政組織理論現(xiàn)代行政組織理論祝女同學(xué)節(jié)日快樂2第一節(jié)

外國早期行政組織思想哲哲學(xué)學(xué)家家一、古希臘、古羅馬的行政組織思想最為典型的代表人物：柏拉圖、亞里士多德（一）柏拉圖的行政組織思想柏拉圖（公元前427一前347年）：古希臘著名的和政治思想家，《政治家篇》。主要觀點有：社會分工是國家行政組織存在的基礎(chǔ)。哲學(xué)家才能治理好國家。治國者應(yīng)以教育為“第一要務(wù)”。晚年提出依法行政思想。3（二）亞里士多德的行政組織思想亞里士多德（公元前384一前322年）：古希臘思想家，《政治學(xué)》。主要觀點有：第一次提出議事權(quán)力、司法權(quán)力和行政權(quán)力相區(qū)別；提出設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的依據(jù)；提出行政組織職能的思想；行政人員的任用應(yīng)遵循適用、專任、德才兼?zhèn)涞脑瓌t；提出建立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)；崇尚法治。4二、中世紀(jì)時期西歐的行政組織思想5（一）馬基雅維利的行政組織思想馬基雅維利（1469-1527年）：意大利文藝復(fù)興時期的政治家、思想家、西方資產(chǎn)階級政治思想的奠基人之一，代表作是《君主論》與《講話集》。1、行政思想史上第一個論述國家行政組織管理原則2、四項原則:①群眾支持原則;②組織內(nèi)聚力原則;領(lǐng)導(dǎo)者具有超出常人的能力和高超的權(quán)術(shù);④持續(xù)存在下去的原則。討論:持續(xù)存在下去的原則對我們有什么啟發(fā)?（二）官房學(xué)派的行政組織思想6官房學(xué)派：16-18世紀(jì)德意志、奧地利的一些財政及行政改革家和學(xué)者，由于彼此觀點接近而形成的一個特殊集團(tuán)，也譯為“宮廷財臣者”。主要觀點有：（l）建立統(tǒng)一的、完整有效的行政組織制度與方法（２）選用優(yōu)秀的人才來擔(dān)任國家官職；（３）國家行政組織機(jī)構(gòu)應(yīng)將管轄的事務(wù)分為若干部門來管理，并提倡簡化禮儀和行政手續(xù)；（4）加強(qiáng)國家及政府的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)人民對國家行政管理的服從。三、資產(chǎn)階級革命時期的行政組織思想7（一）漢密爾頓的行政組織思想漢密爾頓（757-18O4年）：美國的政治家，《聯(lián)邦黨人文集》。主要觀點：（１）擴(kuò)大行政部門的權(quán)力。（行政組織思想中最有貢獻(xiàn)的地方,因為在此之前的學(xué)者只重視立法）（２）建立強(qiáng)而有力的行政組織。(強(qiáng)而有力的行政組織應(yīng)包含四大因素：統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持、足夠的權(quán)力。)（二）密爾的行政組織思想8密爾（1806-1873年）：19世紀(jì)英國著名的哲學(xué)家、政治思想家、自由主義國家學(xué)說的主要代表，《代議制政府》。主要觀點：（l）提出并論證了衡量一個行政組織工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)是能否促進(jìn)社會利益的增長；（２）政府職能：以不妨礙個人自由發(fā)展為前提；（３）提出行政組織的分工要合理，同一問題應(yīng)交給同一組織。行政工作實行個人負(fù)責(zé)制。（4）提出政府的全部工作都是專業(yè)技術(shù)性的業(yè)務(wù)，要有特殊的專業(yè)性的人才來擔(dān)任。四、對外國早期行政組織思想的評述91、沒有單純的行政管理思想和行政組織思想。早期行政組織思想大都包含在國家管理思想中，與政治思想、法律思想含混在一起。2、西方早期行政組織思想的內(nèi)容非常豐富。如行政組織的職能，行政組織的分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置，行政組織的用人原則，行政組織的法制管理，行政組織的內(nèi)聚力原則等思想都成為后來行政組織理論的淵源。第二節(jié)

傳統(tǒng)時期的行政組織理論10獨立、系統(tǒng)的行政組織理論完成于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的西方國家。行政組織理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)時期、行為科學(xué)時期、以及現(xiàn)代多元發(fā)展時期三個發(fā)展階段。一、獨立的行政組織理論產(chǎn)生的淵源1、工業(yè)革命的完成，要求企業(yè)組織管理科學(xué)化；2、民主共和政體的建立與社會文化的發(fā)展，要求行政組織管理科學(xué)化；3、政治學(xué)理論與管理學(xué)理論的發(fā)展，為行政組織理論的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。二、威爾遜的行政組織思想11威爾遜（1856-1924年）：西方行政學(xué)的創(chuàng)始人，曾任美國普林斯頓大學(xué)教授、校長、第28屆美國總統(tǒng)。1887年在美國“政治學(xué)季刊”發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，建立獨立的行政科學(xué)，使行政學(xué)從政治學(xué)中正式分離出來，確立了行政學(xué)研究的必要性，研究的目標(biāo)和研究的方法。主要思想有：1、明確行政組織的職能、任務(wù)、范圍，即政府應(yīng)該做什么、不該做什么。(凡公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府管理，其他事務(wù)主要由其他社會組織承擔(dān)。)2、改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。(提高行政效率，光有文官制度的改革是不夠的，并且還要改進(jìn)我們政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。)3、行政組織應(yīng)成為公眾信賴的機(jī)關(guān)。三、泰羅的科學(xué)管理組織原理泰羅（1856-1915年）：美國工程師，“科學(xué)管理之父”1911年出版《科學(xué)管理原理》。組織思想有：1、將組織中管理者的管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，各負(fù)其責(zé)。強(qiáng)調(diào)管理者與工人要合作。

2、強(qiáng)調(diào)組織管理職能的專門化。3、強(qiáng)調(diào)組織工作要計劃化，標(biāo)準(zhǔn)化，程序化。4、強(qiáng)調(diào)組織管理中的例外原理。(例外原理是指高層管理人員應(yīng)該將一般日常事務(wù)授權(quán)給下級管理者處理，自己只保留對重大決策和重要人事任免等例外事項的決定權(quán)或控制權(quán)，以便集中精力處理最主要的事情)12四、法約爾的一般組織理論與原則13法約爾（1841-1925年）：法國人，1916年出版《工業(yè)管理與一般管理》。主要思想有：1、組織與管理密切相關(guān)。管理的基礎(chǔ)是組織。2、任何切實有用的管理理論不僅能應(yīng)用于工商業(yè)，而且也同樣能應(yīng)用于所有的各種人類組織。3、組織的層級結(jié)構(gòu)。在組織中保持較小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下屬人員越少，一般不要超過6人。

4、組織管理五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。5、14條組織管理原則，即精密分工；權(quán)責(zé)一致；紀(jì)律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；個人利益服從整體利益；報酬；集權(quán)；等級系列；秩序；平等；穩(wěn)定；主動性；集體精神。五、韋伯的官僚制行政組織理論14馬克斯·韋伯（1864一1920年）：德國社會學(xué)家，“組織理論之父”，官僚制（或科層制）理論。主要思想有：1、任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種類型：習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)權(quán)威、領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人權(quán)威、理性法規(guī)的法理型權(quán)威。2、官僚制是法理權(quán)威最適宜的組織形式。官僚制是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。3、概括了官僚制組織的主要特征：(教材24頁)附：“官僚主義”是指脫離實際、脫離群眾，當(dāng)官做老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。不了解實際情況、不關(guān)心群眾疾苦、無所作為、不負(fù)責(zé)任、獨斷專行、不按客觀規(guī)律辦事、瞎指揮。六、對傳統(tǒng)行政組織理論的評述151、貢獻(xiàn)：①提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理；②總結(jié)概括出管理幅度和管理層次原理；③倡導(dǎo)“理性化-法律化”’的組織形態(tài)。2、不足：①忽視對組織的動態(tài)面的研究；②忽視對人的主觀能動性及多方面的需要的研究；③未探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。第三節(jié)

行為科學(xué)時期的行政組織理論1620世紀(jì)30年代，行為科學(xué)興起。所謂行為科學(xué)，是綜合運(yùn)用人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的方法對人類行為作客觀的、科學(xué)的研究的學(xué)說。把行為科學(xué)的思想與方法引用到行政組織研究中，就產(chǎn)生了行為科學(xué)的行政組織理論。

一、梅奧的人際關(guān)系組織理論梅奧（1880-1949年）：美國管理學(xué)教授，人際關(guān)系學(xué)說、行為科學(xué)的創(chuàng)建者，參入“霍桑實驗”（

1924-32年），代表作《工業(yè)文明里的人的問題》?；舅枷耄孩派鐣死碚?；⑵

“非正式組織”

；⑶組織成員的滿足程度是影響組織效率的關(guān)鍵因素

。二、巴納德的組織要素與平衡理論17切斯特·巴納德（1886-1961年）：美國公共行政和組織管理方面的理論家，西方現(xiàn)代組織理論中社會系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。主要貢獻(xiàn)：1、組織的本質(zhì)是一個協(xié)作系統(tǒng)

；2、組織三要素理論:共同的目標(biāo)、協(xié)作的意愿、信息；3、提出權(quán)威來自接受

；4、提出組織平衡的思想；5、真正對非正式組織進(jìn)行系統(tǒng)研究。三、西蒙的決策組織理論18赫伯特·西蒙（1916－）是美國著名的行政學(xué)家，決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人，1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，代表作《管理行為》或《行政行為》。主要貢獻(xiàn)：１、組織的基本功能就是決策，“管理就是決策”；２、組織的目標(biāo)就是追求決策的合理性；３、組織平衡論；４、組織影響論，即研究組織如何影響個人的決策行為：①權(quán)威、②組織認(rèn)同、③信息溝通、④培訓(xùn)、⑤效率；５、組織設(shè)計論：①首先建立組織目標(biāo)體系、②分工、③組織的工作重心、④組織的權(quán)力配置?？傊?西蒙的以決策為核心的行政組織研究方法,使行政組織的研究焦點由對制度、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動態(tài)研究.四、對行為科學(xué)時期行政組織理論的評述貢獻(xiàn):①注重對組織中的人進(jìn)行研究，認(rèn)為人的行為是影響組織效率的決定因素，提出組織應(yīng)當(dāng)以人

為中心的觀點；②使組織研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)研究轉(zhuǎn)入動態(tài)研究。19不足主要表現(xiàn)為：①過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)與制度對行政組織的重要意

義；②過分注重對個別的事實的研究，而忽視對組

織進(jìn)行整體的系統(tǒng)的研究；③關(guān)于組織的研究是帶

有封閉性質(zhì)。第四節(jié)

現(xiàn)代多元行政組織理論20一、卡斯特等人的系統(tǒng)與權(quán)變組織理論“權(quán)變”的意思就是權(quán)宜應(yīng)變。是管理理論中一種新的理論，不再相信管理會有一種最好的行事方式，而是必須隨機(jī)制宜地處理管理問題。卡斯特、羅森茨韋克：美國華盛頓大學(xué)的管理學(xué)教授，1970年合著《組織與管理－系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》一書。其思想如下：⑴組織是一個開放系統(tǒng)；⑵組織是一個整體系統(tǒng);⑶提出了組織的權(quán)變觀念

。二、雷格斯的生態(tài)行政組織理論21雷格斯：美國行政學(xué)者、夏威夷大學(xué)教授，57年發(fā)表《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》文，61年出版《行政生態(tài)學(xué)》一書。把公共行政組織看作是受經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。其思想如下：⑴提出了三種行政組織模式.即：融合型——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政組織；棱型——由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政組織；衍射型——高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化社會的行政組織。⑵重點分析了棱柱型公共行政組織.三種特征：異質(zhì)性或異種性并存、形式主義

、重疊性

?！靶问街髁x”:片面地注重形式而不管實際的工作作風(fēng)?；蛑豢词挛锏默F(xiàn)象而不分析其本質(zhì)的思想方法。⑶考察了外部生態(tài)環(huán)境與公共行政之間的制約關(guān)系三、行政組織中的帕金森定律與彼得原理22１、諾斯古德·帕金森：1909年生，英國歷史學(xué)家和行政學(xué)理論家，58年出版《帕金森定律》即《官場病》?！芭两鹕伞笔怯姓W(xué)理論家帕金森概括官場通病，指出這些現(xiàn)象均是組織頑疾,故稱之為帕金森定律。包括10條:⑴官員增加原理;⑵中間派決定理論:⑶雞毛蒜皮定⑷無效率系數(shù):⑸人事遴選庸才:⑹辦公樓的豪華是組織衰退征兆:⑺雞尾酒會公式:⑻嫉妒癥:⑼財不外露:⑽退休混亂.討論:為什么組織中會出現(xiàn)人事遴選庸才的現(xiàn)象?２、勞倫斯·彼得：1919年出生加拿大，美國管理組織學(xué)家69年出版《彼得原理》一書，又譯《升官病》。所謂“彼得原理”是美國管理組織學(xué)家彼得在

1969年出版的《彼得原理》一書中提出了“在行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級。”這一觀點便成了組織理論中的“彼得原理”實。23四、新公共行政學(xué)組織理論2420世紀(jì)70年代以來美國行政學(xué)界最活躍的一個學(xué)派，弗雷德里克森（1934－）為代表。關(guān)注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。主要觀點：１、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”的反思與批判；２、主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強(qiáng)調(diào)公共行政組織的變革；３、提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運(yùn)作過程。新公共行政學(xué)的主要貢獻(xiàn)在于將社會公平提高到公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，增強(qiáng)了公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識等。它擴(kuò)大了公共行政學(xué)研究的視野，極大地豐富、發(fā)展了公共行政學(xué)。五、企業(yè)家政府組織理論美國學(xué)者戴維·奧斯本和泰德·蓋布勒在l992年出版的合著《重新創(chuàng)造政府》一書中首先提出來的。美國克林頓政府的行政體制改革吸收該理論的思想?；?/p>