全生命周期視角下的PPP項目風險識別匯總

全生命周期視角下的PPP項目風險識別原創(chuàng)

2016-05-01

李麗等

PPP項目爭端解決摘要：PPP項目風險的科學分類是風險分攤的基礎，有必要其進行深入系統(tǒng)的研究。本文首先闡述了PPP的內(nèi)涵以及PPP風險對項目的影響,使得讀者能夠?qū)ζ溆写蟾诺牧私?。其次，文章梳理歸納了國內(nèi)外學者關于風險類型研究文獻，整理出了PPP項目中的大部分風險。然后，基于全生命周期理論按照決策階段、融資階段、建設階段、運營階段重新劃分了PPP項目的風險。在此基礎上，分析了風險分攤的研究現(xiàn)狀，指出現(xiàn)有研究的不足之處并提出了PPP風險類型需要進一步研究的方向。本文的研究成果為進一步研究風險分攤提供依據(jù)，使參與主體明確具體風險并進一步進行分攤。關鍵詞：PPP模式；基礎設施領域；風險分類；全生命周期引言PPP項目是一種新型的融資模式，以政府為主導使民營資本更多的參與到項目中，以提高效率，降低風險。從而達到政府和民營資本的雙贏，提高基礎設施建設的服務質(zhì)量。由于PPP模式在發(fā)揮政府的主導作用和充分使民營資本參與項目方面的顯著優(yōu)勢，使得PPP模式大范圍應用且受到日益廣泛的關注。但PPP模式投資大、耗時長、合同結(jié)構復雜以及不確定性大等特點，使得PPP實施過程中易發(fā)生不同的風險，給項目參與主體帶來困擾。所以PPP模式的盈利模式及實施過程中發(fā)生的風險應如何應對也成為PPP項目各參與方主要關心的問題。對PPP項目中易發(fā)生的各種進行風險進行歸納整理，以為各參與方評估風險提供借鑒變得必要而且迫切。關于PPP模式下項目風險的研究，國內(nèi)外眾多學者在不同程度和不同層面給予了研究。從文獻來看風險類型的劃分主要是基于宏觀、中觀、微觀三個層面，還有少數(shù)學者從可控風險和不可控風險來劃分項目中出現(xiàn)的風險，這在一定程度上為項目各參與方識別風險、應對風險發(fā)揮了重要作用。但每個階段易出現(xiàn)的風險不同，需要采取的應對措施也有所不同，目前的風險劃分在這些方面明顯存在不足。本文歸納了國內(nèi)外不同學者關于風險類型的劃分，在此基礎上按照項目的全生命周期理論對各階段的重要風險進行了歸納總結(jié)并進行了重新劃分。1PPP模式的內(nèi)涵及風險類型對PPP項目的影響1.1PPP模式的內(nèi)涵（1）廣義PPP（Public-Private-Partnership）。指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，包括BOT、BOO、PFI等各種公私合作形式。廣義PPP包括外包類PPP項目、特許經(jīng)營類PPP、私有化類PPP項目，見圖1。（2）狹義PPP。指政府與私人部門組成特殊目的機構（SPC,SpecialPurposeCompany），引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與也較深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱，見圖1。本文在研究中所涉及的PPP模式均指狹義范圍的PPP。1.2風險類型對PPP項目的影響風險類型是風險分攤的基礎，合理的風險類型劃分對PPP項目具有重要的影響。實踐中,很多從業(yè)人員錯誤地認為“采用PPP模式就是要把盡量多的風險轉(zhuǎn)移給私營部門”（主要是公共部門官員）和“承擔更多的風險就可以獲得更多的回報,從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會”（主要是私營部門人員）。但實際的情況是，不同的風險應該分配給最適合承擔的主體，而不是一味的轉(zhuǎn)移或者一味的承擔。合理的風險類型劃分能夠使項目參與主體在結(jié)合自身實際情況的前提下最大效率的發(fā)揮自身在風險分擔方面的作用。很多項目參與主體對項目中存在的風險并不十分明確且不了解風險的性質(zhì)，這對其承擔風險造成一定的影響。如果風險不能被有效的承擔，將對項目成本、項目質(zhì)量、項目進度等方面帶來不利影響，使得整個項目難以達到預期。2基于不同視角的PPP項目風險分類研究綜述PPP模式顯然已經(jīng)成了當前比較流行的融資模式，同時這種模式也是存在風險的。目前國內(nèi)外關于風險類型的研究不同的學者存在不同的觀點，但并沒有權威的結(jié)論。本章節(jié)在大量閱讀國內(nèi)外文獻的基礎上，從不同的視角把各學者關于風險類型的研究給以歸納整理。2.1風險來源視角下的風險分類A.Ng（2006）根據(jù)風險與項目間的聯(lián)系將風險劃分為一般風險和項目風險，使項目參與方能夠根據(jù)情況的不同選擇不同的風險應對措施。葉秀東（2012）在鐵路建設項目投資風險類型時將風險劃分為核心風險即可控制的風險以及環(huán)境風險及外部環(huán)境引起的風險。對于這種風險類型的劃分項目參與方能夠根據(jù)劃分知道哪些風險可以控制以提前采取措施，同時明確由外部環(huán)境引起的風險積極改變環(huán)境避免此類風險的發(fā)生,古夫（2004）在研究BOT融資風險時也采取了這種劃分方法。古夫（2004）在研究BOT風險類型時，以系統(tǒng)觀點將風險劃分為系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險，觀點比較獨特；張萍等（2015）在研究城市基礎設施PPP模式下融資風險水平度量研究時也同樣將一系列風險分為系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險[7]。就其實質(zhì)而言，一般風險和項目風險、系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險與核心風險和環(huán)境風險是相同的，都是基于風險是來源于內(nèi)部可控還是外部環(huán)境的影響而不可控的角度。2.2空間層級視角下的風險分類目前關于風險類型最主要的劃分方式是從宏觀、中觀、微觀三個層次來劃分風險，研究者也比較多,具體的如LiBing,Akintoye,Edwards（2005），而王雪青（2007）、柯永健等（2010）在研究PPP項目風險分擔方式時都采取了Li的風險劃分方式，劉英（2010）在研究PPP模式下大型體育場館建設風險分擔與分配方式的研究室利用了Li的分擔方式，基于宏觀、中觀、微觀層次提出了PPP模式下大型體育場館建設風險因素的分類目錄，何濤（2011）基于PPP模式的交通基礎設施項目風險分擔合理化研究中同樣采用了Li的劃分方式。2.3行業(yè)類別視角下的風險分類吳娟（2005）分析了基礎設施項目以及PPP模式的特征,并提出了PPP模式下基礎設施項目風險因素包括環(huán)境風險、金融風險、技術風險、市場風險、管理風險以及不可抗力風險?？掠澜。?008）從政治、建造、法律、經(jīng)營、市場收益、財經(jīng)、其他方面對風險類型進行劃分并確定了承擔主體，這個風險類型的劃分相比計較Li（2005）更加細致，項目主體更易于確定承擔主體；Heravi（2012）同樣進行了類似劃分即政治、金融、市場、法律、運營和維護、組織和協(xié)調(diào)、不可抗力，這種劃分法能夠使項目主體有針對性的應對。比如政治法律方面的風險一般由政府承擔，建造、經(jīng)營、市場收益、財經(jīng)等方面一般由私人部門承擔或者雙方共同承擔。WeiZHANG（2013）進行了更加細致的分類，即政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境、自然環(huán)境、第三方侵權、工程決策和準備、支付、監(jiān)管、完工和移交過程、協(xié)調(diào)和關系，這對于不熟悉項目的參與主體而言能夠快速識別風險。王海鑫等（2015）將風險分為政治法律風險、建設風險、運營風險、環(huán)境風險，使項目主體能夠快速區(qū)分風險類型。2.4基于項目階段的風險分類Ghorbani（2014）按階段將風險劃分為三個階段：開發(fā)階段、運營階段、全生命階段，每個階段存在不同的風險種類以及種類下的風險因素。這種劃分方法區(qū)別了其他學者將風險按層級、按內(nèi)外部來劃分的方法，使得項目各個階段的風險更加明確。但這種劃分還是比較粗糙，開發(fā)階段的范圍太廣，風險因素太多應該更進一步深化研究。L.BoeingSingh（2006）相比而言將階段劃分為開發(fā)階段、建設階段、運營階段、項目生命周期四個階段更加具體實用。此外，有許多學者并沒有明確將風險進行劃分，只是把PPP模式下基礎設施項目中的風險進行了歸納總結(jié)。這類學者比較多，鄧小鵬（2008）在研究風險分擔方式時把風險歸納為43種類型并沒有明確劃分；胡振（2011）把風險分為23種一級風險及44種二級風險；亓霞（2009）則通過實際案例分析得出導致項目失敗的16個主要風險因素，雖然不應用于所有項目但在促進實證分析方面具有重要作用；Marques（2011）對主要風險最小化方法但未具體分類?？傮w而言，上述學者關于風險類型的劃分主要基于兩點：（1）內(nèi)容導向主要把類似的風險劃分為一類；（2）階段導向根據(jù)項目的不同階段劃分風險。不管以哪種角度劃分，對于項目主體都是有借鑒意義的。通過上述的研究我們看出現(xiàn)有風險類型研究從不同角度產(chǎn)生了一定成果，但是未從全過程角度形成完整體系。第三章我們將以全生命周期理論為視角，從決策階段、融資階段、建設階段、運營階段、全生命周期階段五個階段對風險類型進行研究。這樣的劃分可以使得參與主體合理分攤階段性比較明顯的風險，及時采取措施防范風險。3現(xiàn)有研究成果值得借鑒的方面及不足3.1現(xiàn)有研究成果值得借鑒的方面由于風險在PPP項目中起著重要的影響作用，風險分攤的合理性對PPP項目的成敗具有關鍵性的作用，所以關于風險的研究近年來成為許多專家和學者的研究焦點，研究越來趨于成熟，也取得了許多的成果,對項目參與方研究風險分攤時具有很好的借鑒作用。（1）主要風險類型的全面性。關于PPP項目中的主要風險，眾多的學者給予了全面深入的研究，使得風險類型的研究已經(jīng)趨于成熟。對于PPP項目中的主要風險類型，雖然不同的學者從不同的角度、不同的層級給予了分類研究，但其主要風險類型是大致相同的，使得項目參與方能夠借此有效識別出項目中的主要風險，以提早采取防范措施。（2）風險類型研究視角及層級的多樣性。眾多的學者從不同的視角及層級對風險類型的研究，對項目參與方的借鑒意義不同。Li(2005)等從宏觀、中觀、微觀層級的研究，使項目參與方能夠明確項目風險的層級，及以此來將不同的風險分攤給合理的承擔主體；A.Ng（2006）、葉秀東（2012）等主要從風險來源的視角對其進行類型研究，項目風險是來自于項目本身的風險，一般是由項目自身產(chǎn)生，一般風險來自于項目之外，如此的分類能夠使項目參與方能夠根據(jù)項目的來源將風險分配給合適的承擔主體。不同的分類方法對項目參與者的意義是不同的，不同的分類都具有其自身的優(yōu)點。3.2現(xiàn)有研究成果的不足目前關于風險類型的研究不僅全面而且深入，對PPP項目的發(fā)展具有重要的促進作用。隨著PPP項目風險類型的研究已經(jīng)取得長足的進步，但不足方面依舊存在。（1）風險類型的來源研究。眾多學者只是將研究重點放在了項目中主要風險類型的研究上，而對于風險類型的研究卻是少之又少。對于風險類型進行研究能夠使項目參與主體明確風險的來源，對項目參與主體后期進行風險分攤，將風險分配給最合適的承擔主體具有主要的作用。（2）不同參與主體的風險類型的不明確。雖然眾多學者對風險類型進行了全面深入的研究，對項目參與主體具有重要的意義。但不同參與主體面臨的風險類型并不相同，且對于專業(yè)性不強的參與主體，識別出自身面臨的項目風險具有一定的難度。對不同參與主體面臨的風險進行研究，使其可以及早識別出自身風險，采取措施。（3）風險階段的不明確。從風險層級及風險來源的不同對風險類型進行研究是眾多學者研究的側(cè)重點，但風險類型的研究過于模糊。對風險類型的階段進行深入全面的研究，可以使參與主體明確哪些階段會出現(xiàn)哪些風險，以及哪些風險是始終會出現(xiàn)的，這使項目參與主體能夠更加深入全面的了解風險，為風險的合理分攤提供鋪墊。4基于全生命周期的風險類型述4.1全生命周期的相關理論生命周期(LifeCycle)概念的應用越來越廣泛，尤其經(jīng)常出現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、環(huán)境、技術、社會等諸多領域，其基本涵義可以通俗地理解為“從搖籃到墳墓”(Cradle-to-Grave)的整個過程。PPP全生命周期理論是指PPP項目從決策開始到投入運營的整個生命周期過程，它包括決策階段、融資階段、建設階段以及運營階段。圖3風險劃分思路圖PPP項目全生命周期包括決策階段、融資階段、建設階段、特許經(jīng)營階段等四個階段，每個階段在各主要風險事件下又存在眾多誘使其發(fā)生的風險因素。本章節(jié)基于全生命周期理論對四個階段易出現(xiàn)的風險進行了總結(jié)創(chuàng)新，并對整個生命周期易出現(xiàn)的風險進行了單獨提煉總結(jié)。4.2.1決策階段風險表1基礎設施領域PPP項目決策階段風險風險事件風險因素PPP模式選用不恰當風險憑主觀偏好選用PPP模式；選用PPP模式失誤；PPP經(jīng)驗不足；夸大PPP模式的適用范圍強烈的公眾反對/敵意風險私營機構缺乏社會責任；私營機構投資行為短期化；官商合議降低消費者福利；“寧國勿民”的觀念阻礙以及項目對當?shù)厣鷳B(tài)、環(huán)境、移民、交通、生活等問題產(chǎn)生不利的影響項目決策延誤風險決策過程冗長；項目審批延誤土地獲取風險土地獲取困難；土地獲取成本和時間超過預期土地價值通貨膨脹引起的土地價值變化；發(fā)展引起的土地價值變化4.2.2融資階段風險表2基礎設施領域PPP項目融資階段風險風險事件風險因素招標失敗風險項目對投資者的經(jīng)濟吸引力弱；缺乏私人提供公共服務的意識和傳統(tǒng)等競標成本增加風險參加招標費用變化及負擔；為參加競標付出的額外成本項目公司選擇方式不當風險公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等方式選擇不當招標文件不完備風險招標文件深度不夠；招標文件錯誤、模糊不清；變更范圍不明確；風險分攤不合理；權利義務不明確招標競爭不充分風險招投標程序不公正、不公平、不透明；招標項目信息不充分或不夠真實；缺少足夠的競標者；市場主體惡性競爭；故意壓低價格競標等風險評標不科學風險評標方法不當；評標專家組成不合理；評標過程不規(guī)范合同文件風險合同內(nèi)容不完整；責任、權利、義務不明確；合同存在不公平條款；合同履行不當或監(jiān)控不當；合同檔案管理不到位；合同糾紛處理不當；項目相關人員合同意識較差獲準風險初步方案獲準不及時；詳細設計批準不及時融資風險融資結(jié)構不合理；金融市場不健全；融資的可及性；資金籌措困難等融資成本高風險市場利率變動；外匯匯率變化；外匯可兌換；通貨膨脹導致的物價水平整體上升4.2.3建設階段風險表3基礎設施領域PPP項目建設階段風險風險事件風險因素建設管理體制風險施工過程控制過于嚴格；建設監(jiān)理制的推行；公共部門引入第三方對項目進行監(jiān)督設計錯誤、遺漏風險項目公司由于數(shù)據(jù)、資料、PPP項目經(jīng)驗等原因使得項目設計中存在許多錯誤或設計存在遺漏，造成后期設計變更設計變更風險設計方案的后期變更技術風險采用新的技術標準；技術不成熟；工藝流程選用不當質(zhì)量風險工程質(zhì)量達不到國家標準的規(guī)定和合同的約定；不能通過質(zhì)量檢驗和驗收完工風險工期拖延；成本超支；項目投產(chǎn)后達不到設計規(guī)定的預定目標；現(xiàn)金流入不足；不能按時償還債務等進度風險行政干預（如政府要求工程變更）；不可抗力等原因；施工設備不足；施工組織混亂；施工管理不科學；生產(chǎn)調(diào)度不科學；法定節(jié)假日過長現(xiàn)場數(shù)據(jù)風險總承包商沒有能夠核實和合理解釋；推斷業(yè)主提供的資料供應與采購風險勞動力供應不充足；資源、能源及機器設備的供應不及時；設備采購體制和模式不合理建設成本超支風險物價上漲；勞動力工資；工藝落后；資源利用效率低；管理不規(guī)范；設備損壞等天氣條件風險氣候條件惡劣；多雨、異常高溫、極寒等地質(zhì)條件風險不利的工程地質(zhì)條件；不利的水文地質(zhì)條件，例如未預期的地下斷層、山地施工、施工地面為軟土等等4.2.4特許經(jīng)營階段風險表4基礎設施領域PPP項目運營階段風險風險事件風險因素運營收入風險需求低于預期；收費價格下降；運營效率底下運營成本超支風險外購原材料費、外購輔助材料費、外購燃料費、外購動力費、工資、修理費等上漲；通貨膨脹引起貨幣實際購買力下降；運營經(jīng)驗不足；管理不規(guī)范；運營效率低維修成本超支風險維護成本高于預期；維修過于頻繁費用支付風險政府或用戶資金不足；無法按時支付費用征用/公有化風險政策多變、政府信譽差、內(nèi)亂、派系爭斗、災害救險特許經(jīng)營期收回/違背政府違背合同規(guī)定提前收回項目殘值風險設備、技術的過度使用使設備材料所剩不多，影響項目繼續(xù)運營項目不唯一性風險政府批準其它特許項目的建立特許經(jīng)營期不合理風險政府規(guī)定的特許經(jīng)營期過段或過短使項目收益不足4.3跨生命周期各環(huán)節(jié)的風險表5基礎設施領域PPP項目跨生命周期各環(huán)節(jié)的風險風險事件風險因素政治風險強烈的政治反對/敵意；不穩(wěn)定的政府（朝野爭斗、政府內(nèi)派系斗爭、政府獨裁專制、受制外來勢力等）；征用/公有化法律法規(guī)的變更風險法律變更；稅收制度的變更；行業(yè)標準的改變法律法規(guī)健全性及執(zhí)行程度風險法律法規(guī)不健全；有法不依、執(zhí)法不嚴不可抗力風險社會不可抗力（戰(zhàn)爭、恐怖主義、敵對行動、爆炸物資、電離輻射或放射性污染等）；自然不可抗力（地震、洪水、海嘯、泥石流、臺風等）環(huán)境保護風險施工垃圾排放不達標；環(huán)境污染；不利的環(huán)保法律法規(guī)的出臺腐敗風險行賄受賄；審計程序不嚴格信用風險政府部門信用缺失；私營部門信用缺失；社會信用體系不完善合同風險政策法規(guī)變化；合同條款不嚴密；合同文件沖突/不完備；合同管理差等私營機構原因組織結(jié)構風險項目公司內(nèi)部的部門設置不完善；人員配置不合理；組織結(jié)構形式（公司、項目部內(nèi)部兩部分），項目部各部門、交叉部位之間職責不清內(nèi)部溝通（公司、項目部內(nèi)部）報表資料不完全、不及時，匯報關系不明確，溝通程序不合理，層次不清，責任不明確，信息傳遞的不及時、內(nèi)容歪曲、渠道缺陷或者人之差異組織協(xié)調(diào)風險管理體制混亂落后；組織風險；協(xié)調(diào)風險罷工風險工資低；要求改善工作環(huán)境、休息、作息時間、安全、工作強度政治干預風險違反/取消執(zhí)照；更新審批辨識力的失敗；征用、稅收、進口限制；政府任意終止特許權所有人；政府任意定義服務關稅項目測算方法主觀風險特許期、服務價格的設置與調(diào)整；政府補貼等項目參數(shù)的測算過于主觀，使得項目沒有達到理想的效果第三方賠償風險由于安全事故、違約等原因?qū)Φ谌降馁r償?shù)谌窖诱`/違約風險政府和項目公司以外的項目參與者拒絕履行合同約定的責任和義務；履行時間有誤項目財務風險資金使用不合理；資金不足政府保證風險政府在投資回報率、政府風險規(guī)避、經(jīng)營期間、項目的后勤保障、競爭保護、外匯平衡、稅收優(yōu)惠等方面的保證不落實、不能量化接口風險項目全生命周期不同階段（工作）之間接口風險

從風險分類表中我們可以得出有的風險只出現(xiàn)在特定階段，PPP模式的選用是否恰當、土地獲取等方面存在的風險只會出現(xiàn)在決策階段，一旦進入融資階段這些風險都不會在存在。招標失敗、評標不科學、融資風險、融資成本高、支付匯率損失等這些風險一般只會出現(xiàn)在融資階段。同樣，建設階段和運營階段有的風險也只是存在這兩個特定的階段。但有的風險并不一定能夠明確區(qū)分出其所屬的階段，比如政治風險、法律法規(guī)的變更風險、腐敗風險、信用風險等這些風險在每個階段都用發(fā)生的可能性。所以項目參與主體應該熟識各階段易出現(xiàn)的風險，同時對于全生命周期