取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的原因及對策

取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的原因及對策

為了有效減輕農業(yè)負擔，中共中央、國務院于2000年發(fā)布了《關于農村稅費改革試點的通知》，選擇在安徽省和九個省、區(qū)的所有地區(qū)開展農村稅費改革試點工作。2001年3月,江川縣作為云南省三個先期試點縣之一進行改革試點。改革的基本內容是“三個取消、一個逐步取消、兩調整、一改革”。隨著農村稅費改革的不斷深化,2005年中央決定:“在全國范圍內免征牧業(yè)稅,2006年起全國將全部取消農業(yè)稅?！?006年1月1日,農業(yè)稅在全國范圍內全面取消,從取消農業(yè)稅至今3個多月的時間里,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下,也難以為繼,資金缺口問題終于“浮出水面”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的一些問題凸現(xiàn)了出來,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境。一、農村稅費改革后,地方財政壓力較大,教育培訓投入不足全面取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨明顯的沖擊和影響,主要集中在以下幾個方面:(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力短缺,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運轉首先,收入缺口較大。由于農業(yè)稅是地方收地方用,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要收入來源,是基層政府的主要財力保障。據(jù)調查農村稅費改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般是三部分:一是財政部門收取的農業(yè)稅費部分,主要以農業(yè)稅為主體;二是地稅收入,包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅,個人所得稅等;三是國稅收入(增值稅)的留存部分。一般占國稅收入的1/4。對于以農業(yè)為主的地區(qū),農業(yè)稅一般占當?shù)刎斦杖氲?0%以上,有的甚至可以達到70%—80%,地稅和國稅的收入所占比重是很低的,所以取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減,給基層政府帶來財政困難。例如江川縣農村稅費改革后全縣資金缺口1375.93萬元,其中:改革后農業(yè)稅正稅715.80萬元,與改革前農業(yè)稅附加和鄉(xiāng)統(tǒng)籌合計數(shù)983.30萬元相比,缺口267.50萬元;而且由于“蛋糕”切法不妥,農業(yè)稅收得多,附加太少,侵吞了村級利益,村級減收的幅度更大。改革后兩項附加之和143.15萬元,與村組負擔的維持運轉資金615.55萬元相比,缺口472.40萬元;農業(yè)特產稅、屠宰稅、社會負擔減少后形成的資金缺口636.03萬元。農村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”,再加上取消農業(yè)稅這種政策內的減收,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金缺口較大。其次,在收入缺口增大的同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓練支出基本上轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算中開支,增加了財政困難,農業(yè)稅取消后,相當一部分縣鄉(xiāng)失去了一個主體稅種,一些鄉(xiāng)只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉,根據(jù)稅費改革的相關精神和農業(yè)稅有關政策,中央的轉移支付主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠遠大于以農業(yè)稅為主的財政收入,而這個差額部分,中央轉移支付不能覆蓋到,而當前縣級財政又普遍困難,難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付,由于受到財力約束,制約了基層政權功能的有效發(fā)揮,也影響到了政府工作的主動性和積極性。(二)農村義務教育和社會公益事業(yè)發(fā)展資金缺乏長期以來,我國走的是一條以“犧牲農業(yè),發(fā)展工業(yè)”的工業(yè)化道路,國家對農業(yè)生產和農村義務教育的投入嚴重不足,農村道路、大型水利等基礎設施建設以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生、教育事業(yè)的發(fā)展等主要依靠農民出錢出力興辦。這一方面加重了農民的負擔,但另一方面也確實為農業(yè)基礎設施改造及義務教育的發(fā)展起了巨大的推動作用。取消農業(yè)稅后,鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減,加上縣級財力有限,農村義務教育和社會公共事業(yè)建設缺乏足夠的資金供給。(1)農村義務教育投入嚴重短缺,影響農村經(jīng)濟的長久和持續(xù)發(fā)展。農村稅費改革后農村教育費附加、教育集資被取消,使得義務教育的投入面臨更大的困難。第一、從人員經(jīng)費來看,農村絕大多數(shù)小學教師工資在低水平上得到了較為及時地發(fā)放。按照稅費改革政策規(guī)定,為優(yōu)先確保教師工資及時發(fā)放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資全部上劃至縣級管理,一定程度上確保了教師基本工資、津貼、福利費、離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放。然而這只是維持在低水平上,執(zhí)行的工資標準是低標準。所謂的工資足額發(fā)放只是按照1996年國家標準足額發(fā)放,至于住房公積金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等根本談不上。第二、財政用于教育的公用經(jīng)費支出地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距明顯。農村稅費改革后,由于教育投入嚴重短缺,教育經(jīng)費的生均投入少,地區(qū)投入嚴重不均衡等問題十分突出。巨大的差距導致農村地區(qū)義務教育質量嚴重滑坡。(2)農村公共品供給嚴重不足,結構不盡合理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施十分落后,嚴重影響農民的生產生活。農村中的水利設施,道路橋梁,破舊危房年久未修。生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞,醫(yī)療條件較差,農村看病難、就醫(yī)難,生產生活條件艱苦,己嚴重影響農民的生產生活。第一、農村公共品資金投入不足。農村稅費改革后,鄉(xiāng)村兩級收入都有不同程度的下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保工資、保運轉的壓力很大,財政收入大多維持在“吃飯”水平上,用來投入公共品的財力非常有限,特別是一些轄區(qū)外溢性的農村公共產品,如一些跨區(qū)域的水利工程,由于其外部性較強,受益區(qū)域已不僅僅是一個縣、鄉(xiāng),而是涉及幾個縣、鄉(xiāng),由于其成本分擔的困難性,導致供給嚴重不足。第二、農村公共品供給結構不盡合理。一方面農民急需的農業(yè)科技、農村醫(yī)療、農民的技能培訓等“軟”公共品供給不足;另一方面,在許多農村地區(qū),一些農民不需要或者需求較少的農村公共品的供給出現(xiàn)了一定程度的過剩。例如,農村基層政府部門管理過寬、分工過細、機構臃腫、人員膨脹;一些基層政府辦公樓豪華氣派,不少達標升級項目勞民傷財;一些地區(qū)中小學校布局不合理,個別村莊小學老師比學生多;一些貧困落后地區(qū)大力修建利用率極低的休閑廣場、歌廳舞廳、高檔賓館等,既浪費了大量公共資源,也加重了農民負擔。第三、農村公共品供給的負擔機制不盡合理。農業(yè)科技、計劃生育、基礎教育等農村公共品具有外部性,其成本應由各級政府負擔,可實際上是中央決策,地方負擔,效益外溢。加之地方政府預算大都收不抵支,真正用于農村公用事業(yè)的資金十分有限,農村公共品必然出現(xiàn)供給不足。(三)鄉(xiāng)村債務沉重,消化難度加大近些年來,許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會,不考慮農村實際情況和承受力,盲目舉債,造成不良債務大量增加,債務包袱沉重,鄉(xiāng)村債務已成為農村諸多矛盾的焦點。據(jù)調查,江川縣稅改后鄉(xiāng)村負債高達11198萬元,其中,公益事業(yè)欠債6048萬元(教育欠債2211萬元)。稅費改革前,一部分鄉(xiāng)村債務一般通過來年的提留、統(tǒng)籌和各種集資攤派來消化。改革后,統(tǒng)籌和各種收費一律取消,這就使原有債務的償還缺乏后續(xù)資金來源,還債成為一大難題,而稅費改革的財政轉移支付辦法沒有將鄉(xiāng)村債務納入補助的范圍,在農村稅費改革工作中,鄉(xiāng)村債務問題被暫時擱延,但其潛在風險較大,是不容回避的。鄉(xiāng)村債務問題雖不是稅費改革本身造成的,然而卻是影響農村稅費改革能否成功的重要因素。在鄉(xiāng)財力減少情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力償還。在這些債務中特別是欠農戶的借款和合作基金會股金等,如不及時償還,農民就有可能以債抵稅,從而影響鄉(xiāng)財政收支平衡,形成惡性循環(huán),最終會阻礙稅費改革的順利進行。因此處理好鄉(xiāng)村債務問題已是當務之急。二、農業(yè)稅取消后，解決農村和城市經(jīng)濟困難的思路解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題,防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險,既是鞏固農村稅費改革成果的關鍵一環(huán),也是解決農民負擔問題的根本之策。(一)切實加強財力建設,建立和完善中小企業(yè)財政支出和保障兩取消農業(yè)稅后,要緩解當前的收支矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要克服“等、靠、要”的依賴思想,大力發(fā)展農村經(jīng)濟,開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。一是調整產業(yè)結構,既注重發(fā)展投入少、見效快的項目,又注意發(fā)展生產周期長、稅源穩(wěn)定的項目,以形成穩(wěn)定可靠的財源體系;逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)小而散的現(xiàn)狀,鞏固和培養(yǎng)骨干企業(yè),確保主體財源。無論過去現(xiàn)在還是將來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源,今后要把支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展著眼點放在調整結構,加快科技進步上,以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟效益和經(jīng)濟實力。二是大力發(fā)展第三產業(yè),培養(yǎng)后續(xù)財源,夯實財政基礎。三是積極發(fā)展個體私營經(jīng)濟,尤其是股份合作經(jīng)濟,發(fā)展新興財源。發(fā)展個體私營、股份制合作經(jīng)濟,不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投資,卻能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加財政收入,同時可增加農民收入,解決剩余勞動力的出路。四是調整農業(yè)產業(yè)結構,培植優(yōu)勢產業(yè)、支柱產業(yè)和農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè),提高農產品質量和效益,推動農業(yè)向規(guī)?；?、產業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。五是要加強城鎮(zhèn)和中心村建設,加快農村勞動力轉移,不斷增加農民收入,增加財政實力。(二)積極推進農村行政體制改革，轉變市政府職能(1)江川縣機構改革的主要成就按照精簡、效能的原則,一是大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革,大力壓縮事業(yè)單位和人員,歸并過多、過散的“站、所”,積極實行村組干部兼任,清退編外和臨時招聘人員,通過轉變政府職能、精簡機構、合理定編設崗、調整支出結構等途徑,積極推進教育內部管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整、縣鄉(xiāng)機構等配套改革,使管理體制逐步完善,行政成本不斷降低。據(jù)統(tǒng)計,從2001年下半年開始,江川縣在機構改革中精減機構8個,壓縮行政編制154人,精減率超過15%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)由12個調整為7個,精減事業(yè)單位107個,分流人員68人,精減壓縮教師編制422人,清退代課教師82人,臨時工288人;在解決機構臃腫、冗員過多、非生產性開支過大等方面取得了實質性的突破。全面取消農業(yè)稅后,中央財政壓力更大,很難再通過轉移支付去養(yǎng)一些“閑機構”和“閑人”,因此,必須按照小政府大社會的原則,進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和機構改革,同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構和人員編制,利用免征農業(yè)稅的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行改革調整,消除機構臃腫,分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員,提高工作效率,減輕財政負擔。(2)弱勢群體,強調公共品和公共服務的基本功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要淡化“權力”思想,強化“服務”理念。改變“只對上級負責,不對農民負責”的政府職能理念,對提供哪些、提供多少公共品和公共服務,應該根據(jù)轄區(qū)內大多數(shù)農民的需要來決定。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)生了很大變化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照市場經(jīng)濟體制要求切實轉變職能,即從計劃經(jīng)濟的管理模式轉向市場經(jīng)濟的管理模式,從過去直接抓生產經(jīng)營、催種催收轉到嚴格依法行政、市場監(jiān)管、經(jīng)濟調節(jié)、提供公共產品上來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)文化中心、社區(qū)醫(yī)療中心等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從競爭性領域完全退出,專注于提供公共品和公共服務的職責。這實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“越位”到“歸位”的調整。(三)實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的財政管理方式目前云南省將玉溪市作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點地區(qū),其改革的成果值得借鑒:實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的財政的管理方式。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體,實行“預算共編、工資統(tǒng)發(fā)、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式,由縣財政局直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。(1)提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見縣財政局按有關政策,結合財力實際,兼顧需要與可能,明確預算安排順序和重點,提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財政局的指導意見,編制本級預算草案,并由縣財政局納入預算統(tǒng)一依法報批。在年度預算執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調整方案,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團審查后報縣財政局審核并由縣財政局向縣政府和縣人大常委會報告。(2)將工資納入計發(fā)中心,納入縣會計核算中心按照“保工資發(fā)放、保機構運轉、保重點支出”的原則,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有行政事業(yè)單位在職人員的工資納入縣會計核算中心按工資統(tǒng)發(fā)要求進行統(tǒng)一發(fā)放。(3)“戶”局取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政總預算會計,由縣財政局國庫科代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬務,核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務。相應取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在各金融機構的所有賬戶,由縣財政局在縣級統(tǒng)一開設“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶”,主要用于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內往來資金結算;在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構統(tǒng)一開設縣財政專戶分賬戶,分賬戶設“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶”、“支出戶”、“村級資金專戶”三類,其中:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶”主要用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金、應上繳縣國庫資金、單位自籌資金及上級各部門往來資金的結算;“支出戶”主要用于各行政事業(yè)單位日常支出核算;“村級資金專戶”主要用于財政補助村級的資金及村級自籌資金的核算。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“支出戶”結合,開展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算戶”分季用款計劃。在縣收入管理程序:鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金全部納入綜合預算管理,各項財政性資金收入全部繳入“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶”,其中應納入預算管理的集中匯繳縣級國庫。支出撥付程序:以依法批準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算為依據(jù),按照先重點后一般的原則,優(yōu)先保障人員工資。對工資性支出,根據(jù)年度預算每月從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶”直接撥入工資統(tǒng)發(fā)戶委托銀行代發(fā);工資以外的其它支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按預算額度提出分季用款計劃報縣財政局審批,縣財政局或財政所根據(jù)批準的用款計劃從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶”撥付到“支出戶”,按規(guī)定使用。財政補助村級的資金,從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算專戶”撥入“村級資金專戶”。村級收入的資金,由財政所按審定的用款計劃撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經(jīng)濟管理中心,村組按規(guī)定使用。(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購中心評估納入采購目錄范圍內的各項采購支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請,報縣政府采購中心審核后,集中統(tǒng)一采購。采購資金從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算戶”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶”撥入采購專戶。(6)發(fā)票管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的財政票據(jù)納入縣級統(tǒng)一管理,實行“限量領用、定期繳銷”及“票款同行,以票管收”制度,嚴禁坐收坐支、轉移和隱匿各項收入。(四)完善農村公共產品供給體制轉移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的一項有效措施。分稅制條件下,中央對地方特別是對縣鄉(xiāng)的財政轉移支付,應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務時的財政收支缺口,而且首先要保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。因此,當前和今后一段時期我國建立規(guī)范科學的轉移支付制度的目標和方向,應是增加中央財政對地方財政的轉移支付和省級財政對縣鄉(xiāng)的轉移支付力度,以矯正當前的不均等和緩解地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。(1)按照公共財政的要求,合理界定基層政府供給公共品的范圍,以矯正縣鄉(xiāng)政府在供給公共品方面的“越位”和“缺位”。一是在合理界定各級地方政府職能的基礎上,按照公共產品收益范圍的大小劃分各級地方政府事權,受益為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產品,應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來提供,受益惠及多個鄉(xiāng)、縣、市、省的公共產品,供給主體應分別是縣市、省和中央。二是整合各種支農資金,調整財政支出結構,堅決退出一般性競爭領域,加強對農業(yè)基礎性、公益性、外溢性的公共產品的供給力度,注重對農民的技能培訓、農業(yè)科技服務、農村公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會救助等這類“軟”公共品的供給。(2)實行“自下而上”的反映農民意愿的公共品需求表達和供給決策機制。因為由上級決定公共產品的品種和數(shù)量,不能反映出鄉(xiāng)、村內部人員的真實需求,應實行“自下而上”的農村公共產品的需求表達和供給決策機制,由村民決定需要什么、供給什么,供給多少,以真正反映鄉(xiāng)、村社區(qū)居民的真實需求。(3)加大中央和省兩級對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付的力度,使農村基層政府財權與事權相對稱,保障縣鄉(xiāng)政權的正常運轉和農村公共品的必要供給。農村稅費改革的主要目標是減輕農民負擔,減輕農民負擔是以減少基層財政收入為代價的,這是稅費改革應付的成本,也是穩(wěn)定農村應付的成本。因此,要建立科學、規(guī)范的轉移支付制度:首先要明確轉移支付的最終目標是矯正目前的資源配置的不均等和緩解地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政的壓力;其次是衡量測算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入的能力及各項支出項目的數(shù)額和支出總量,計算出轉移支付的數(shù)量。最后是上級財政部門專門設立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付賬戶,將轉移支付資金直接劃入該賬戶,可以有效的避免截留現(xiàn)象的發(fā)生?？傊?要在廣大農村建立公共財政制度,保證農村公共財政支出,加大中央和省兩級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付力度,使農村基層政府財權與事權相對稱,保障縣鄉(xiāng)政權的正常運轉和農村公共品的必要供給。(4)進一步加強農村公共品供給資金的使用與管理,提高資金使用效率。一要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政制度,強化財政預算對財政支出的約束功能,盡量減少非公共性開支。二要加強“村務公開”和“民主理財”,提高集體資金使用效率。(五)深化農村稅費改革的幾點建議在我國農村義務教育普遍投入不足和農村貧困地區(qū)義務教育經(jīng)費嚴重欠缺的背景下,進行農村稅費改革,取消農業(yè)稅,肯定會加劇各地縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在多年的收不抵支的矛盾,如何解決好農村義務教育經(jīng)費的投入問題,已成為深化農村稅費改革的當務之急。(1)經(jīng)費由中央與地方共同承擔義務教育是基本國策,是國家強制推行的免費性基礎教育,國家有責任實現(xiàn)資源公平配置與提高效益,保障全體少年兒童平等享受義務教育,實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。推行義務教育、使教育服務均等化,是關系國計民生的全局性“公共產品”,農村義務教育的公共性和外部性,決定了它應由縣以上更高級別的財政承擔。在1994年實行分稅制改革后,中央和省級政府掌握了主要財力,但基本上擺脫負擔義務教育的責任,而縣鄉(xiāng)兩級政府財力薄弱,卻主要承擔對義務教育的財政責任。這種政府間財力與責任的不匹配也是農村義務教育財政短缺的原因。在當前縣、鄉(xiāng)財政比較困難的情況下,建立農村義務教育經(jīng)費由中央與地方共同負擔的機制尤為迫切和重要。從國際經(jīng)驗看,教育經(jīng)費都由各級政府共同承擔,而且中央和省級財政的責任較大。因此在法律上要明確規(guī)定各級政府合理承擔義務教育投入的比例,加大中央和省級財政對義務教育的財政支出,以避免義務教育經(jīng)費短缺和全國義務教育發(fā)展的嚴重失衡。(2)調整農村義務教育師資結構農村稅費改革取消了各種集資、收費后,農村教育事業(yè)發(fā)展面臨資金嚴重短缺的壓力,為在減輕農民負擔的同時,保證農村義務教育的正常和持續(xù)發(fā)展,減輕財政壓力,目前,最為重要的是推進農村中小學校布局調整,按照合理的編制,精簡教師隊伍,優(yōu)化教育人、財、物資源配置,提高教育資源的使用效率。當然,在調整農村學校布局時,既要考慮收縮布局、便于管理,也要考慮方便學生入學,減輕農民負擔。(3)資金到位,創(chuàng)辦農村義務教育基金。在農村的教育在我國目前總體財政收支赤字較為嚴重的情況下,僅僅依靠政府財政投入是難以徹底解決農村義務教育資金投入短缺的問題,國家可考慮出臺以下籌措資金的方法:一是通過發(fā)行教育彩票等手段取得收入設立農村義務教育基金。二是鼓勵社會力量辦學。目前,我國社會力量辦學主要集中在學前教育和高等教育,而在義務教育階段卻比較少。當前,我國除了繼續(xù)鼓勵社會力量舉辦高等教育外,還應鼓勵企業(yè)、社會團體和個人等社會力量舉辦義務教育。國家可出臺一些政策法規(guī)來鼓勵企業(yè)、社會團體和個人出資助教。(六)鄉(xiāng)村債務清償鄉(xiāng)村兩級長期形成的各種債務,是歷史遺留下來的一個最敏感的問題。其成因錯綜復雜,化解難度非常大。因此,清理核實基層財政債權債務,消化存量,控制增量,是解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的必由之路?？煽紤]采取以下措施:(1)按照統(tǒng)一的標準、口徑、內容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行清理核實,核清債權債務主體,分清償債義務和清償責任。處理鄉(xiāng)村債務,應在充分調查研究和爭取國家政策扶持的基礎上,按照“摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求,認真組織開展鄉(xiāng)村債務清理登記