論地方財(cái)政層級(jí)的改革

論地方財(cái)政層級(jí)的改革

一、規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的總體思路:政府財(cái)政層級(jí)分稅制改革以來(lái)，中央政府和各省的金融體系日益完善，財(cái)政分配的矛盾逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級(jí)資金，特別是市政和地區(qū)的財(cái)政困難和財(cái)政困難。有資料表明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)上是由地方政府推動(dòng)的,大約70%的財(cái)政支出發(fā)生在地方,即省、市、縣、鄉(xiāng)。而地方財(cái)政困難已影響到地方政府經(jīng)濟(jì)職能作用發(fā)揮,由此危及部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威,如任其發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)而最終威脅到中央財(cái)政。地方財(cái)政困難的根源在于政府間財(cái)政關(guān)系混亂,事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱。解困的根本出路在于規(guī)范各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系,進(jìn)行財(cái)政體制創(chuàng)新。但我國(guó)的政府是五級(jí)架構(gòu),對(duì)應(yīng)有五級(jí)財(cái)政層級(jí)。若按照現(xiàn)行過(guò)多的政府財(cái)政層級(jí)去規(guī)范各級(jí)財(cái)政關(guān)系,要求各級(jí)有自己穩(wěn)定的稅源,能夠按分稅分級(jí)框架來(lái)形成財(cái)力分配,至少基層財(cái)政是沒(méi)有出路的。因此,要真正規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系,徹底解決地方財(cái)政困境,須著眼于改革政府財(cái)政層級(jí)。并以此為基礎(chǔ),合理界定各級(jí)政府事權(quán),依照一定的規(guī)則,將財(cái)力在各級(jí)政府間進(jìn)行分配,同時(shí)通過(guò)對(duì)下的資金轉(zhuǎn)移支付,使各級(jí)政府的事權(quán)與其可支配的財(cái)力相適應(yīng),做到“事權(quán)與財(cái)權(quán)”相統(tǒng)一。二、各級(jí)政府間的事權(quán)是財(cái)政體制的基礎(chǔ)和前提我國(guó)目前的財(cái)政體制是五級(jí)財(cái)政,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(自治縣、縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)),相應(yīng)地形成中央對(duì)省、省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)四對(duì)財(cái)政關(guān)系。雖然《預(yù)算法》規(guī)定“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”,各級(jí)政府是獨(dú)立的利益主體,但現(xiàn)實(shí)中這四對(duì)財(cái)政關(guān)系是由行政隸屬關(guān)系決定的。由于下級(jí)政府官員是由上級(jí)政府任命,政府官員的經(jīng)濟(jì)人行為驅(qū)使它按上級(jí)偏好行事,而忽略本地居民對(duì)公共物品的需求。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政權(quán)力體現(xiàn)為它具備決定下級(jí)的收入分配和支出責(zé)任的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,于是下級(jí)就不可避免的扮演著上級(jí)的“代理人”角色,形成一種委托——代理關(guān)系。從最一般關(guān)系來(lái)看,中央決定對(duì)省的財(cái)政體制,形成第一重委托——代理關(guān)系。接著形成省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)的二、三、四重委托——代理關(guān)系。委托——代理層次越多,代理成本越高。從信息傳遞機(jī)制來(lái)看,層級(jí)越多,自上而下的信息傳遞就可能延滯和失真,從而加劇信息的不對(duì)稱。更為關(guān)鍵的是,四重委托關(guān)系的前三層代理者都具有雙重身份。相對(duì)于前一層次的委托人來(lái)說(shuō),它是代理者;相對(duì)于后一層次的代理者來(lái)說(shuō),它又是委托者。這樣,上級(jí)政府就缺乏足夠的積極性去監(jiān)督下級(jí)政府,后者就會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。這是以委托——代理效率解釋變革政府財(cái)政層級(jí)的原因。事權(quán)劃分問(wèn)題是分稅制的基礎(chǔ)和前提,只有科學(xué)準(zhǔn)確地劃清了各級(jí)政府間的事權(quán),才能真正談及財(cái)政收支在體制上的劃分。我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革運(yùn)行至今,盡管財(cái)政收支在各層級(jí)政府間的劃分已有初步的框架,但由于政府財(cái)政層級(jí)過(guò)多,往往導(dǎo)致各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限交叉和錯(cuò)位,每一級(jí)政府都很難按照規(guī)范化的要求來(lái)承擔(dān)事權(quán)?？梢园l(fā)現(xiàn),省級(jí)以下政府(市、縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn))負(fù)責(zé)提供重要的社會(huì)支持或大部分的公共服務(wù)。地級(jí)市和縣級(jí)市是提供社會(huì)安全網(wǎng)的主體,它們負(fù)責(zé)向國(guó)有企業(yè)的下崗工人提供收入支持和再培訓(xùn),失業(yè)保險(xiǎn)以及城市最低生活保障。它們還要承擔(dān)地區(qū)性養(yǎng)老金計(jì)劃所需的資金?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生。由地方政府承擔(dān)這些開(kāi)支龐大、責(zé)任重要的項(xiàng)目不僅不合理,也有違國(guó)際慣例。除轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家以外,社會(huì)保障通常由中央政府提供。社會(huì)安全網(wǎng)機(jī)制所需資金主要由中央政府和省級(jí)政府共同提供。鑒于基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這兩類公共產(chǎn)品具有重要的正外部效應(yīng),也應(yīng)由中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé)提供。各級(jí)政府間職責(zé)劃分模糊,隨意性大,上級(jí)政府越位行事,職責(zé)轉(zhuǎn)嫁,侵蝕了下級(jí)政府財(cái)政的權(quán)限,從而導(dǎo)致省以下分稅制財(cái)政體制難以規(guī)范和科學(xué)化,地方公共產(chǎn)品難以得到有效供應(yīng)?；\統(tǒng)的講“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”是容易的,但問(wèn)題在于,地方并不是一個(gè),而是四五個(gè)層級(jí),造成中央下放的權(quán)力難以到達(dá)基層,也無(wú)法在各級(jí)地方政府間劃清職責(zé)和權(quán)限,建立起清晰完整的政府間財(cái)政關(guān)系框架。分稅制財(cái)政體制能夠成功運(yùn)行的一個(gè)基本要求,是各級(jí)財(cái)政有自己的主體稅種,否則地方政府就會(huì)逐步增強(qiáng)對(duì)上級(jí)政府的依賴。依賴不斷增強(qiáng)和上移的必然結(jié)果是分稅制財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)化和變質(zhì)為高度集中的財(cái)政體制,地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此,完善分稅制財(cái)政體制,解決基層財(cái)政的困境,核心是確立一級(jí)財(cái)政,即該級(jí)財(cái)政有能夠基本滿足自己需要的自主財(cái)力。一般而言,政府間的財(cái)政資金分配安排,主要采用稅種劃分方法。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,稅種設(shè)置要與政府層級(jí)相適應(yīng)才有利于收入分配。但一個(gè)國(guó)家的稅種數(shù)量是受多種因素決定的,其中最主要的是公眾對(duì)稅收負(fù)擔(dān)的承受能力,國(guó)家不可能不考慮增加稅種數(shù)量對(duì)整個(gè)社會(huì)公平與效率的影響,通過(guò)任意設(shè)置稅種來(lái)適應(yīng)政府級(jí)次的需求顯然是不明智的選擇。我國(guó)現(xiàn)有27個(gè)稅種,與世界上其他國(guó)家相比,這個(gè)數(shù)量不算少,可我國(guó)是世界上主要國(guó)家中政府層級(jí)最多的國(guó)家,將27個(gè)稅種在5級(jí)政府之間分配,并確保形成各自的主體稅種,的確是個(gè)不小的難題。從稅收的屬性和各稅種的不同特點(diǎn)看,將稅源在三級(jí)政府間劃分相對(duì)容易,而在五級(jí)政府間劃分則較難。依美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),三級(jí)政府財(cái)源支柱的概況是:個(gè)人所得稅和工薪稅歸聯(lián)邦政府(中央);銷售稅和公司所得稅歸州政府(相當(dāng)于我國(guó)省級(jí));財(cái)產(chǎn)稅歸地方政府(基層政府)。這樣的劃分符合各稅種的具體特點(diǎn),也符合分稅分級(jí)財(cái)政的內(nèi)在要求。我國(guó)分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅,明確了中央財(cái)政收入來(lái)源,但沒(méi)有規(guī)定地方稅如何在省以下四級(jí)地方政府間劃分。由于各個(gè)稅種收入的高度不均衡,如果硬要完整地按稅種劃分收入,勢(shì)必造成各級(jí)政府間收入分配高度不均衡。為了在復(fù)雜的政府級(jí)次之間分配財(cái)政資源,在稅種數(shù)量有限的情況下,只能走共享收入的道路。1994年分稅制改革將增值稅、資源和證券交易稅作為共享稅,從2002年起,又將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅。那么,數(shù)得著的大稅種已全部共享,這在過(guò)渡狀態(tài)下是一種權(quán)宜性選擇。從長(zhǎng)期來(lái)看,應(yīng)逐步將若干共享稅分解、融合到中央稅和地方稅之中,以穩(wěn)定分稅制基本框架。即便如此,還是難以將“分稅形成不同層級(jí)政府”的分稅制基本規(guī)定性貫徹到一個(gè)五級(jí)政府的架構(gòu)內(nèi)去。我國(guó)省以下的分稅制財(cái)政體制更是五花八門(mén),各地不一,有的安排了復(fù)雜易變的分享,有的則干脆實(shí)行包干制,總體而言,“討價(jià)還價(jià)”色彩濃重,與分稅制有較大的差距。近年來(lái),地方財(cái)政困難加劇,在一定程度上正是由于政府財(cái)政層次過(guò)多,無(wú)法在政府間合理配置稅種所導(dǎo)致的。三、各級(jí)財(cái)政體制下的分稅制改革難度的分析從世界范圍看,成功地實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國(guó)家通常只有三級(jí)政府架構(gòu),對(duì)應(yīng)有三級(jí)財(cái)政級(jí)次。鑒于我國(guó)政府財(cái)政層級(jí)太多,直接增加了分稅制改革難度的實(shí)際情況,本文認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國(guó)財(cái)政體制級(jí)次進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化,將五級(jí)財(cái)政體制精簡(jiǎn)為中央、省、縣(市)三級(jí)財(cái)政體制。當(dāng)然,這一基本財(cái)政層級(jí)的建立必須依賴于兩項(xiàng)重大改革。(一)省管縣財(cái)政體制的前景分析省管縣是地方財(cái)政分配的一種主要方式。新中國(guó)成立后,地方分配模式主要是實(shí)行省管縣財(cái)政體制。20世紀(jì)90年代,隨著分稅制財(cái)政體制的確立,“地改市”的實(shí)行,市管縣代之省管縣成為地方財(cái)政分配的又一模式。然而,在市管縣財(cái)政體制中,市級(jí)財(cái)政由于受財(cái)力和經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)限制約,對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的調(diào)控力度較弱,無(wú)法有效平衡地區(qū)差距。部分地級(jí)市是由地區(qū)行署演變而來(lái),其財(cái)政實(shí)力薄弱,自顧不暇,即使有一點(diǎn)財(cái)力,也不愿投入縣鄉(xiāng)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看,地級(jí)市作為一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)中心,其作用應(yīng)主要體現(xiàn)在通過(guò)中心城市的輻射力來(lái)帶動(dòng)周邊縣市的發(fā)展,而不是通過(guò)行政手段去人為推動(dòng)。即使取消市級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政的結(jié)算關(guān)系,并不會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。近年來(lái),全國(guó)部分省市從解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,增強(qiáng)省級(jí)宏觀調(diào)控能力,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)出發(fā),在歷經(jīng)市管縣之后,又重新回歸省管縣財(cái)政體制,省管縣再次成為地方財(cái)政體制改革選擇。我國(guó)浙江、安徽等地在實(shí)施省管縣財(cái)政體制方面取得不少的寶貴經(jīng)驗(yàn),為今后推廣省管縣財(cái)政體制提供了經(jīng)驗(yàn)支持。省管縣財(cái)政體制與市管縣財(cái)政體制相比,具有明顯的優(yōu)點(diǎn):一是有利于減少財(cái)政管理層次。省直管縣后,減少了市級(jí)中間管理環(huán)節(jié),市級(jí)與縣級(jí)在財(cái)政層次上同級(jí),有利于增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力,提高資金利用率。二是有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)踐證明,縣域經(jīng)濟(jì)是整合資源的最好范圍,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和結(jié)果。而制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙是管理層次多,辦事效率低,權(quán)力下放不夠。要加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必須為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。三是有利于緩解縣級(jí)財(cái)政困難。省管縣后,省財(cái)政按財(cái)政體制直接結(jié)算到縣市,既避免了市級(jí)集中縣級(jí)財(cái)力的“市刮縣”問(wèn)題,又可使縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政,使省財(cái)政及時(shí)解決縣財(cái)政的困難。而市級(jí)財(cái)政可以突出中心城市的特色,逐步建成城市財(cái)政,把工作重點(diǎn)放在服務(wù)于中心城市的發(fā)展上。四是推動(dòng)我國(guó)行政體制改革。省直管縣財(cái)政體制改革從某種意義上也是一種對(duì)縣的“擴(kuò)權(quán)”。與純粹意義上的擴(kuò)大縣級(jí)政府的行政審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限比較起來(lái),這一改革對(duì)于我國(guó)行政區(qū)劃和行政層級(jí)的調(diào)整更具深遠(yuǎn)意義。財(cái)政改革之前,市級(jí)政府對(duì)所轄縣在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面擁有的支配權(quán)力已經(jīng)很小,只在人、財(cái)兩方面還能對(duì)縣里施加影響?，F(xiàn)在進(jìn)一步取消市、縣在財(cái)政上的聯(lián)系,則市級(jí)政府存在與否就很值得懷疑了。應(yīng)該說(shuō),省直管縣財(cái)政體制改革與行政體制改革大的趨勢(shì)更合拍,如果能取得較好的效果,并得到更大范圍和更高層面的認(rèn)同,撤消地級(jí)市,使其成為本來(lái)意義上的城市將成為必然。也就是說(shuō),省直管縣財(cái)政體制改革在一定程度上將推動(dòng)我國(guó)行政體制改革的進(jìn)程。(二)單設(shè)縣級(jí)財(cái)政是縣管機(jī)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可觀察到的一種現(xiàn)象是:“吃皇糧”的規(guī)模太大,政治成本高,企業(yè)和農(nóng)民的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)太重;導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的稅費(fèi)源泉減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步加重稅費(fèi)征收,企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重,形成供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入主要以農(nóng)業(yè)稅和地方小稅為主,稅源零星、增長(zhǎng)潛力小。隨著農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模將明顯減少。支出方面,工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公安、法院等部門(mén)大都已實(shí)行了垂直管理,農(nóng)村義務(wù)教育上收縣級(jí)管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍和事權(quán)內(nèi)容已經(jīng)很窄。因此,沒(méi)有單設(shè)一級(jí)財(cái)政的必要。我國(guó)歷史上搞過(guò)多次農(nóng)村稅費(fèi)改革,盡管當(dāng)時(shí)在減輕農(nóng)民賦稅方面起到了一些作用,但都沒(méi)有走出“農(nóng)民稅賦重——改革稅制——農(nóng)民稅賦加重——再改革稅制”的怪圈,清代思想家黃宗羲稱之為“積重莫返”之害,后人概括為“黃宗羲定律”。我國(guó)2000年推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入方式。但是,僅規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入還不夠,必須同時(shí)規(guī)范支出,否則,就難以杜絕舉新債、亂收費(fèi),陷入“黃宗羲定律”的怪圈之中。顯然,重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支問(wèn)題,積極探索符合實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制,是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的內(nèi)在要求。在壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)尚須時(shí)日、基層民主建設(shè)和社會(huì)監(jiān)督又有待加強(qiáng)的情況下,安徽積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理新方式,實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制,利用行政的力量強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的控制,不失為轉(zhuǎn)變政府職能,落實(shí)“三農(nóng)”政策的一大創(chuàng)新之策。雖然改革尚有不完備之處,但安徽“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革整體上是成功的,值得在全國(guó)尤其是中、西部地區(qū)貧困縣鄉(xiāng)推廣。待“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革相對(duì)成熟后,取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政便順理成章。當(dāng)然,取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政應(yīng)區(qū)別對(duì)待,逐步實(shí)施。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較大、財(cái)政收入增長(zhǎng)后勁足的鎮(zhèn),可單設(shè)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政,在縣財(cái)政中單列,以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,也有利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入增長(zhǎng)后勁不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)予取消。通過(guò)取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政,達(dá)到減少政府財(cái)政層級(jí)的目的。四、簡(jiǎn)化財(cái)政層級(jí),合理配置地方行政資源由于政府財(cái)政級(jí)次過(guò)多,五級(jí)政府架構(gòu)與分級(jí)財(cái)政體制之間產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突,使得各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清,財(cái)權(quán)層層向上集中,事權(quán)層層下放,導(dǎo)致近年來(lái)嚴(yán)重的基層財(cái)政困難。通過(guò)上述兩項(xiàng)財(cái)政體制改革,我國(guó)財(cái)政體制將由五級(jí)變?yōu)槿?jí)。其中:中央財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)一些具有宏觀性的政府職責(zé);省級(jí)財(cái)政(中觀層次)負(fù)責(zé)本省內(nèi)一些相對(duì)具有宏觀性的政府職責(zé);地市財(cái)政承擔(dān)城市地區(qū)居民公共事務(wù)管理,以及縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)管理。這樣的財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)安排有利于優(yōu)化政府間的事權(quán)配置及財(cái)力財(cái)權(quán)分配,解決基層財(cái)政困難問(wèn)題。值得注意的是,一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)是比較穩(wěn)定的,