當前農(nóng)村財政財政支出和收入分配問題研究

當前農(nóng)村財政財政支出和收入分配問題研究

一、市政府的財政困難(一)取消農(nóng)業(yè)稅收,降低生產(chǎn)收入中國大部分縣市，特別是主要農(nóng)業(yè)縣，由于經(jīng)濟結構獨特，農(nóng)村基礎設施建設滯后，農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢。由于經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)的巨大潛力以及第二和第三行業(yè)的份額較低，農(nóng)業(yè)稅在所有縣市的財政收入中所占比例較大，財政收入質量不高，給財政收入帶來了巨大壓力。特別是農(nóng)村稅費改革后,按照“三個取消、兩個調整、一項改革”的原則,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費并存轉為單一征稅,并逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率,2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅,這些宏觀政策的出臺,使縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力又進一步減少。例如,山東省高唐縣,2002年實行農(nóng)村稅費改革后,全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比改革前減少1722萬元;2003年減少2300萬元;2004年由于農(nóng)業(yè)稅減半,減少3995萬元;2005年農(nóng)業(yè)稅下調為1%,將減少收入5400多萬元。由于縣鄉(xiāng)政府機構臃腫,而從20世紀90年代后期開始,隨著工資水平的不斷提高以及各種政策性增支因素(教育、科技、水利、林業(yè)、綜治、信訪等支出的增長都有法律法規(guī)上的硬性要求)等支出的增加,縣鄉(xiāng)財政支出卻呈剛性增加,雖說有上級轉移支付和補助,但由于上級財政財力有限,轉移支付和補助的數(shù)額也不可能太多,縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)了支出增加和財力有限的矛盾,致使許多縣鄉(xiāng)國家增資政策不到位,拖欠工資問題嚴重,甚至有些縣鄉(xiāng)政府運轉都相當困難。(二)職能作用不與縣鄉(xiāng)財政困難休戚相關的是縣鄉(xiāng)債務?？h鄉(xiāng)債務由來已久,主要是由于長期以來縣鄉(xiāng)財政包攬過多的經(jīng)濟建設和管理職能造成的?？h鄉(xiāng)債務問題既嚴重制約了地方經(jīng)濟發(fā)展,又加大了財政運行風險。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金保障由于縣鄉(xiāng)財力緊張,縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共品的提供嚴重“缺位”,大部分縣鄉(xiāng)為了保證基層政府機構正常運轉,都將有限的收入首先用于公用經(jīng)費的開支以及工資的發(fā)放。不少縣鄉(xiāng)很難對農(nóng)村公共品供給資金做出必要的安排,即使有預算安排,由于受財力所限,也不可能有效供給農(nóng)村公共品而滿足農(nóng)村人民日益增長的公共需要。結果造成廣大農(nóng)村公共品極度匱乏,農(nóng)民沒有享受到應有的國民待遇,農(nóng)村生產(chǎn)條件和生活條件得不到有效的改善,農(nóng)民的文化素質得不到根本性的提高,嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,也不利于農(nóng)民收入的增加,導致城鄉(xiāng)差距不斷擴大。2002年人口普查表明,農(nóng)業(yè)部門12%為文盲或半文盲,而其他行業(yè)僅為3%。從社會保障費用的支出看,占全國人口70%左右的農(nóng)民只占支出總數(shù)的11%,而占全國人口30%的城鎮(zhèn)居民卻占支出總數(shù)的89%。二、這就是市政和市政經(jīng)濟的困難(一)產(chǎn)業(yè)結構失衡從整體上看,我國縣鄉(xiāng)經(jīng)濟總體上處于一個比較低的水平上,產(chǎn)業(yè)結構失衡,大部分縣鄉(xiāng)仍以第一產(chǎn)業(yè)為主,二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,尤其是對財政貢獻率較大的第三產(chǎn)業(yè)相對滯后。而且各產(chǎn)業(yè)內部也存在著許多不合理的問題,嚴重制約了財政收入的增加。(二)機構膨脹問題仍是研究建立主要表現(xiàn)為政府層級過多,導致縣鄉(xiāng)政府機構臃腫,增加了縣鄉(xiāng)財政的負擔。盡管前幾年進行了幾輪機構改革,但縣鄉(xiāng)由于受復員軍人安置、大中專學生分配等政策性增員的影響,縣鄉(xiāng)機構膨脹問題仍是有增無減。據(jù)國家統(tǒng)計局對1030個小城鎮(zhèn)的調查,每個小城鎮(zhèn)機構一般都在30至40個,其中鎮(zhèn)屬機構的干部人數(shù)平均為158名(張邦松,2004)。據(jù)統(tǒng)計,縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口1998年2800萬人,2001年已突破3000萬人,2002年已接近3200萬人(劉鄉(xiāng)思,2005)。(三)完善轉移支付制度,增加基層財政的財政負擔。在財1994年實行的分稅制財政體制,對于加強中央和省級的宏觀調控能力,提高中央財政收入的比重,發(fā)揮了積極性作用,但也存在許多缺陷。一是收入層層上移,事權層層下放,導致縣鄉(xiāng)財政財權和事權不對稱。留給縣鄉(xiāng)的則是一些數(shù)額小、零散、不穩(wěn)定且征收成本較高的小稅種或者是好稅種的小頭,處于體制最低端的縣鄉(xiāng)財政沒有自己大宗、穩(wěn)定的稅源。在收入層層上移的同時,縣鄉(xiāng)政府需要負擔的各項開支卻沒有減少,同時上級政府又將原有的事權下放下一級政府,而基層財政再沒有財權集聚和責任釋放的載體而成為最終一級承擔者。財權和事權的不對稱,使基層財政形成沉重的負擔。二是轉移支付制度不完善。主要表現(xiàn)為一般性轉移支付所占的比重小,專項轉移支付所占的比重大。據(jù)某地統(tǒng)計,要求財政配套的各種專項經(jīng)費如農(nóng)業(yè)、扶貧、教育、衛(wèi)生、道路、水利等達97項之多(吳文軍,2005),而這些專項轉移支付由于需要縣鄉(xiāng)財政按一定比例配套,顯然,哪個縣鄉(xiāng)財力充裕,其獲得的轉移支付數(shù)額就較多,反之亦然。這樣轉移支付不僅不能彌補地方財政收支缺口,縮小地區(qū)間財力的差距,反而還會拉大地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平的差距,同時也使縣鄉(xiāng)財政不堪重負。目前,我國過渡期轉移支付額,雖然引入了因素法并采用公式化的方法確定,但也存在著因素選擇不合理、公式設計存在缺陷等問題,某些地區(qū)有一定普遍性的因素未被考慮在內,有些被考慮在內的因素也不盡合理。同時它所占的比重也比較小,難以起到應有的調節(jié)作用。(四)保證插裝預算資金長期以來,縣鄉(xiāng)財政管理不力,資金使用效益低下。主要體現(xiàn)在預算編制不完善,在預算中,只反映預算內的財力分配情況,沒有將預算外資金的安排情況如實反映;在預算執(zhí)行中,追加追減預算的隨意性很大,預算管理約束軟化;預算編制和執(zhí)行過程中缺乏應有的監(jiān)督,結果造成許多縣鄉(xiāng)項目經(jīng)費安排隨意性很大,甚至有些縣鄉(xiāng)超出財力盲目投資建設,大搞“形象工程”、“政績工程”,造成財力的巨大浪費,使縣鄉(xiāng)財政雪上加霜,以致債臺高筑。三、解決區(qū)域和城市經(jīng)濟困難的對策(一)完善財政管理體系，是擺脫區(qū)域和城市金融困難的先決條件1.各級政府分別承擔本地域的社會保障支出的事具體到縣鄉(xiāng)為:農(nóng)村義務教育是效益外溢性很強的公共品,關系到國家的前途命運,根據(jù)公共品受益范圍原則,農(nóng)村義務教育支出應由各級財政共同承擔,其中中央財政和省財政應承擔主要責任。民兵訓練關系到國家的安全、計劃生育是我國的基本國策,這兩項開支的絕大部分應由中央負擔主要責任。社會保障關系到社會的穩(wěn)定,其支出可由省級和縣級政府合理分擔,以便使社會保障資金省級統(tǒng)籌和社會保障標準省級統(tǒng)一化。鄉(xiāng)村道路、水利工程等準公共品也具有效益外溢性,應按照“誰受益,誰負擔”的原則,按其實際的收益情況由中央和地方各級政府分別承擔?？h鄉(xiāng)財政作為基層財政,主要是承擔本轄區(qū)范圍內的行政管理、社會治安和本轄區(qū)內小型基礎設施方面的支出責任。二是要根據(jù)各級政府承擔的事務,合理劃分各級政府的財權,使各級政府的財權和事權相對應,最大限度地調動地方當家理財?shù)姆e極性。為此各級政府都應該有自己大宗的、穩(wěn)定的、與自己事權相對應的稅種。根據(jù)國際經(jīng)驗,不少國家把財產(chǎn)稅作為基層政府最主要的收入來源。目前我國縣級政府也應以財產(chǎn)稅為財源支柱?？紤]到我國幅員遼闊,可將財產(chǎn)稅等地方稅由中央制定統(tǒng)一的稅收條例,允許地方政府制定實施細則,各地可根據(jù)自己的實際情況,對財產(chǎn)稅的稅目、稅率、稅基、減免稅等在一定程度上作適當調整。另外,對于某些區(qū)域性、有地方特色稅源的個別稅種,在不影響中央宏觀調控能力的前提下,由各省區(qū)立法,并由各級地方政府自行確定開征與停征,稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整,提高基層可支配的財力,增強基層政府防范和化解財政風險的能力。2.聯(lián)產(chǎn)承包制的稅收征收將農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)林特產(chǎn)品納入增值稅征收范圍,實行優(yōu)惠稅率,自用部分免稅;對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一般農(nóng)民按照與城鎮(zhèn)職工同樣的扣除額政策,征收個人所得稅;對農(nóng)村中的種養(yǎng)大戶比照個體工商戶征收所得稅,但減免稅的優(yōu)惠項目應多一些;對于公司型的農(nóng)業(yè)企業(yè)征收企業(yè)所得稅;征收社會保障稅,把農(nóng)民納入社會保險的安全網(wǎng)內。3.完善轉移支付的補貼制度,提高非法支出一是要明確上級政府對縣鄉(xiāng)轉移支付的目標。上級政府對縣鄉(xiāng)轉移支付的目標主要是彌補縣鄉(xiāng)因主體稅種缺乏而形成的財政缺口,以保證不同發(fā)展水平的縣鄉(xiāng)能提供大體相當?shù)墓卜账?。二是要加大上級政府對縣鄉(xiāng)轉移支付的力度,進一步完善轉移支付補助辦法,用“因素法”代替“基數(shù)法”,根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、稅基、稅源、稅率、人口數(shù)量、財政供養(yǎng)人口、城市化程度、自然資源狀況和公共服務標準等因素,系統(tǒng)地分析確定對各地轉移支付的金額。三是適當加大一般性轉移支付的數(shù)量和比重,增加縣鄉(xiāng)政府可用財力,滿足縣鄉(xiāng)基本開支的需要。四是壓縮專項轉移支付項目和規(guī)模,改革現(xiàn)行的專項補助辦法,對所有的專項撥款都應實行國庫集中收付制度,設計規(guī)范、簡便的專項轉移支付方案,降低甚至免除困難縣鄉(xiāng)配套資金比例,以提高專項轉移支付的效益,并從制度上遏制專項轉移支付的隨意性和盲目性,確保上級政府宏觀經(jīng)濟政策的落實。(二)加大招商引資力度,進一步拓展民間市場,為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供保障縣鄉(xiāng)財政要擺脫困境,關鍵是發(fā)展經(jīng)濟,把財政這塊“蛋糕”做大、做實。一是根據(jù)自身優(yōu)勢,加快地方特色財源建設步伐。各地要根據(jù)自身優(yōu)勢,因地制宜,確定發(fā)展思路,突出重點,培植特色支柱產(chǎn)業(yè),為縣鄉(xiāng)政府機構正常運轉提供財力保障。二是調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構,推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度,為增加財源夯實基礎。三是大力發(fā)展工業(yè),實現(xiàn)縣域經(jīng)濟工業(yè)化。工業(yè)化的成敗最終要體現(xiàn)在工業(yè)項目的建設上,上工業(yè)項目一定要立足于本地實際,通過貼息、擔保等方式,盡可能多地新上短平快、經(jīng)濟效益好、科技含量高、環(huán)境污染少的工業(yè)項目,先通過興辦小項目積累工業(yè)發(fā)展的資本,然后再建較大的工業(yè)項目,不斷擴充工業(yè)總量,提高工業(yè)運行的質量和效益;對于長期虧損的工業(yè)企業(yè),盡快實行重組,以實現(xiàn)其經(jīng)濟效益的根本好轉;在縣鄉(xiāng)資金有限的情況下,通過制定優(yōu)惠政策,簡化辦事程序,提高服務質量,加大招商引資力度,大力發(fā)展外向型企業(yè)。四是加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。在大力發(fā)展交通業(yè)和電信業(yè)的同時,加快發(fā)展旅游業(yè),開發(fā)旅游資源,既可增加收入,又可以提高本地知名度,為本地產(chǎn)品進入外地市場提供有利條件;抓好商貿、房地產(chǎn)、信息服務,促進縣域經(jīng)濟繁榮,增強縣域與省內外的交流合作;通過制定一系列的優(yōu)惠政策,積極引導鼓勵下崗職工向第三產(chǎn)業(yè)轉移。五是大力促進民營經(jīng)濟的發(fā)展。為了促進民營企業(yè)的發(fā)展,提高市場競爭力,地方財政有必要對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、依法經(jīng)營的民營企業(yè)和項目給予“國民待遇”,在稅收、信貸等方面給予支持,使其做強、做大;進一步放寬民營資本投資領域,鼓勵民間資本進入基礎設施投資領域,以彌補縣鄉(xiāng)基礎設施投資不足。六是加快小城鎮(zhèn)建設的步伐,促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移,擴大農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉移的空間,不斷增加農(nóng)民收入,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。(三)對縣產(chǎn)機構的管理要加強一是減少政府層級。目前世界大多數(shù)國家都采取三級政府構架,借鑒國際經(jīng)驗,我國應將中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府層級改為中央、省、縣三級政府層級,實行省管市、縣,市級政府只管理市區(qū),區(qū)是市級政府的派出機構;撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為縣級政府的派出機構,這勢必會大大減少鄉(xiāng)一級政府機構,降低行政運行成本,減少財政供養(yǎng)人員,減輕財政負擔。二是加強機構和人員編制的管理,嚴格控制財政供養(yǎng)人員。這就要求機構編制管理應納入法制化的軌道,堅決撤銷不合理的機構,徹底清退超編人員;加快事業(yè)單位機構改革的步伐,將有條件的事業(yè)單位推向市場,實行部分“斷糧”;另外為了配合機構改革的順利進行,縣鄉(xiāng)政府對于分流人員必須支付相應的經(jīng)濟補償和社會保障等成本。(四)建立行為發(fā)揮機制,提高創(chuàng)建資金的使用效益一是實行部門預算,將預算外資金納入政府預算管理,使預算內、外財力統(tǒng)籌安排使用,并以部門預算為基礎,推行零基預算、綜合財政預算、政府采購預算等科學的預算編制方法,試編債務預算,實現(xiàn)預算管理科學、規(guī)范、透明、高效。二是不斷完善政府采購制度,節(jié)儉財政開支,提高縣鄉(xiāng)財政資金使用效益,把工程和購買類支出完全納入政府采購范圍,讓市場機制在縣鄉(xiāng)政府支出管理中發(fā)揮積極作用。三是建立規(guī)范的國庫集中收付制度,預算內、外