新形勢下高校校內(nèi)預(yù)算績效管理淺議

新形勢下高校校內(nèi)預(yù)算績效管理淺議摘要：在過緊日子和全面實施預(yù)算績效管理的新形勢下，本文立足于高校校內(nèi)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，從績效管理意識、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及校內(nèi)預(yù)算績效管理的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和績效指標(biāo)值的設(shè)置，績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，分析高校在校內(nèi)預(yù)算績效管理過程中存在的難點問題，提出通過提高思想認(rèn)識、完善組織形式、加強(qiáng)制度建設(shè)、建立指標(biāo)體系、升級信息系統(tǒng)、利用第三方優(yōu)勢、加強(qiáng)評價結(jié)果利用等來改進(jìn)高校校內(nèi)預(yù)算績效管理，從而節(jié)約辦學(xué)成本、優(yōu)化高校資源配置、提高教學(xué)科研水平及人才培養(yǎng)質(zhì)量。關(guān)鍵詞：新形勢；高校；校內(nèi)預(yù)算；績效管理一、引言近年來國家財政收入增速放緩，在教育部2020年部門預(yù)算二上培訓(xùn)會上，教育部向直屬高校和事業(yè)單位傳達(dá)了過緊日子政策要求，高校應(yīng)壓減一般性支出，堅決取消一切不必要的項目支出，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和加強(qiáng)資金統(tǒng)籌使用。財政撥款收入增長有限、學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整困難、社會籌資渠道受限，高校需要解決的是如何在有限的財力之下優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。在深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的背景下，2018年9月發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，意見指出用3~5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。全面實施預(yù)算績效管理，將是當(dāng)前和今后一段時期財政預(yù)算工作的重點。財政部門建立了財政專項事前評審制度，審減率過高將影響下年預(yù)算安排；對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實行過程實行雙監(jiān)控；通過自評與他評相結(jié)合，對于未達(dá)到序時進(jìn)度或績效評價差的單位將扣減下年預(yù)算額度，這些舉措都對高校的資源配置能力提出了更高的要求，預(yù)算績效管理全面推廣刻不容緩。二、高校校內(nèi)預(yù)算概述高校校內(nèi)預(yù)算區(qū)別于部門預(yù)算，部門預(yù)算是校內(nèi)預(yù)算的基礎(chǔ)和方向，校內(nèi)預(yù)算是部門預(yù)算的細(xì)化和分解，是對學(xué)校已有資源的具體分配。部門預(yù)算立足于全局，對高校整體收入支出進(jìn)行綜合規(guī)劃，校內(nèi)預(yù)算是學(xué)校根據(jù)可支配收入，結(jié)合實際工作需要進(jìn)行的細(xì)化安排。這里的可支配收入主要是指學(xué)?？偸杖肟鄢斦ｍ棥⒖蒲薪?jīng)費(fèi)、非同級財政撥款收入等有專門用途的資金后的收入，包括財政基本撥款收入、教育事業(yè)收入和學(xué)校其他自籌收入。校內(nèi)預(yù)算的支出構(gòu)成包括人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行和專項業(yè)務(wù)費(fèi)，其中專項業(yè)務(wù)費(fèi)分為：教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、實驗室、維修建設(shè)等經(jīng)費(fèi)。校內(nèi)預(yù)算占部門預(yù)算的比重較大，以Z校預(yù)算支出為例，近三年校內(nèi)預(yù)算支出占部門預(yù)算總支出比例均在63%以上。從資金量來看，校內(nèi)預(yù)算對高校來說舉足輕重，校內(nèi)預(yù)算的績效管理顯得尤為重要。目前，部門預(yù)算基本支出停留在按照支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化上，沒有強(qiáng)制要求對其進(jìn)行績效評價。而校內(nèi)預(yù)算則是由各職能部門和學(xué)院在年底時根據(jù)工作計劃申請下年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，學(xué)校層面對經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行匯總后，根據(jù)學(xué)校的總體經(jīng)費(fèi)情況和工作重點，對這部分經(jīng)費(fèi)以項目的形式分解落實到各個職能部門和學(xué)院，分解落實的過程就是學(xué)校資源配置的過程，因此，強(qiáng)化高校校內(nèi)預(yù)算管理和預(yù)算績效管理能夠保證高校經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)范性、必要性、合理性和有效性，從而提高學(xué)校的資金使用效益。三、高校校內(nèi)預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀及難點問題根據(jù)全面實施預(yù)算績效管理的要求，預(yù)算績效管理不僅包括財政資金，還包括非財政資金，不僅注重預(yù)算支出績效，也要兼顧預(yù)算收入績效、相關(guān)項目的績效。然而當(dāng)前高校預(yù)算績效管理的廣度和深度都不足：廣度上，部分高校預(yù)算績效管理仍停留在財政專項上，未將校內(nèi)預(yù)算項目和預(yù)算收入納入預(yù)算績效管理，或是將部分校內(nèi)預(yù)算項目納入預(yù)算績效管理試點；深度上，各高校雖已初步建立起預(yù)算績效管理體系，包括績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和年中績效監(jiān)控、年終績效報告的編制，而績效指標(biāo)選取則盡量簡化，績效評價的結(jié)果利用也存在不足，預(yù)算績效管理流于形式。1.績效管理意識薄弱，缺乏整體支出績效目標(biāo)當(dāng)前，不同高校對于預(yù)算績效管理的認(rèn)識程度不一樣，大部分仍處于完成上級主管部門管理任務(wù)的層面。同一所高校，從校級管理層到一線部門的財務(wù)經(jīng)手人或預(yù)算員的認(rèn)識程度也不一樣，普遍存在績效意識不足的情況。校級管理層績效意識薄弱，學(xué)校缺乏整體支出績效目標(biāo)，而整體支出績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)立足于學(xué)校的長期發(fā)展規(guī)劃和整體布局，結(jié)合自身的發(fā)展特點，多維度綜合反映學(xué)校的總體績效情況，對學(xué)?？冃Ч芾淼木唧w工作起到指導(dǎo)作用；各部門負(fù)責(zé)人在具體實施過程中參與度不高，認(rèn)為績效管理是財務(wù)部門的職責(zé)和任務(wù)，與具體業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大；財務(wù)經(jīng)手人或預(yù)算員認(rèn)為績效管理增加了新的任務(wù)，存在不滿和抵觸情緒，或者根據(jù)工作經(jīng)驗先入為主，認(rèn)為預(yù)算不可避免地與實際工作存在偏差，當(dāng)實際工作與預(yù)算發(fā)生差異，需要進(jìn)行預(yù)算和績效目標(biāo)調(diào)整時，加深了對預(yù)算工作的質(zhì)疑。2.組織機(jī)構(gòu)不完善，人員配備不足高校校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出種類繁多，然而普遍缺乏專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌管理。大部分高校的預(yù)算績效管理依托于財務(wù)部門，然而財務(wù)部門與各職能業(yè)務(wù)部門屬于平級單位，組織機(jī)構(gòu)缺乏學(xué)校管理層的參與，在績效管理上推動力度較弱。組織機(jī)構(gòu)不完善，人員配備也難以齊全。以Z大學(xué)為例，每年校內(nèi)預(yù)算申報涉及項目300多個，300多份項目申報書和績效目標(biāo)申報表，僅由一個財務(wù)人員管理整個校內(nèi)預(yù)算的申報過程，工作人員需要挨個對項目立項的必要性、可行性，以及績效目標(biāo)和指標(biāo)的合理性、可操作性進(jìn)行審核，導(dǎo)致審核工作的質(zhì)量難以保證。組織機(jī)構(gòu)和人員配備的問題不解決，很難全面、深入地開展校內(nèi)預(yù)算績效管理工作。3.績效目標(biāo)和指標(biāo)值的科學(xué)設(shè)定困難高校屬于公益二類事業(yè)單位，其核心職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承及國際合作交流，對于產(chǎn)出質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會效益的量化比較困難，量化過程中定性指標(biāo)過多，定量指標(biāo)較少，定性指標(biāo)不具備可衡量性，或者指標(biāo)過于寬泛；另外，學(xué)生培養(yǎng)是按照學(xué)年計算，從當(dāng)年9月至來年9月為一個周期，而預(yù)算年度通常為一個自然年度，兩者的差異增加了指標(biāo)值的設(shè)定難度。指標(biāo)值的設(shè)定需要較強(qiáng)的專業(yè)能力作為支撐，學(xué)校缺乏專業(yè)的人才對合理性進(jìn)行審核。4.管理過程監(jiān)控和評價結(jié)果應(yīng)用難高校經(jīng)費(fèi)無論是財政專項經(jīng)費(fèi)還是校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，預(yù)算績效管理基本都停留在打分和總結(jié)報告環(huán)節(jié)，各部門雖然都能按時提交打分表和總結(jié)報告，但是由于績效指標(biāo)體系不健全，信息系統(tǒng)不完善，校內(nèi)預(yù)算涉及的項目較多，工作量大，匯總難度大，導(dǎo)致績效過程監(jiān)控困難。績效評價結(jié)果應(yīng)用阻力較大，每年評價工作完成之后不了了之，結(jié)果應(yīng)用難以落到實處，沒有發(fā)揮激勵作用。四、高校校內(nèi)預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議1.提高認(rèn)識，增強(qiáng)績效意識，完善制度建設(shè)上級主管部門或財政部門以重要文件的形式強(qiáng)化績效管理的重要性，將績效管理工作的落實程度和績效評價的結(jié)果與干部任命直接掛鉤。增強(qiáng)校級管理層的績效管理意識，有助于自上而下地推動績效管理工作。加強(qiáng)績效管理培訓(xùn)組織工作，讓高校各層級工作人員充分理解績效管理的背景、具體實施流程、重要作用，從而將績效管理融入具體業(yè)務(wù)的方方面面。2.成立預(yù)算績效管理委員會及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門間信息溝通組織上，僅靠財務(wù)部門難以完成，一是精力不足，二是懂財務(wù)不懂業(yè)務(wù)。工作推進(jìn)需要部門之間聯(lián)動，工作機(jī)構(gòu)成員可以從各部門選拔，根據(jù)績效管理的工作流程安排工作人員的具體工作，提前與業(yè)務(wù)部門洽商好人員調(diào)離的期限，讓業(yè)務(wù)部門做好充分準(zhǔn)備，不影響部門的正常工作。溝通好選拔人員的調(diào)度，加強(qiáng)財務(wù)與各個部門之間的信息溝通和信息對接，最大限度實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)的融合。3.先試點，再逐步鋪開全面推進(jìn)校內(nèi)預(yù)算績效管理要想全面推開，來自學(xué)校各個部門的阻力會比較大，因此高?？梢韵冗x取核心部門的校內(nèi)專項進(jìn)行試點，對試點的項目按照預(yù)算績效評價的全過程管理，從項目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和績效指標(biāo)值的設(shè)置、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用一一推進(jìn)。通過試點，總結(jié)實施過程中遇到的問題，完善足應(yīng)對方案，實現(xiàn)以點帶面。4.在制度完善的基礎(chǔ)上建立績效評價指標(biāo)體系不同高校的辦學(xué)條件不同，發(fā)展規(guī)模和目標(biāo)不同，整體層面的績效指標(biāo)設(shè)置重點不同，評價方向不同；不同的經(jīng)費(fèi)類型建設(shè)的內(nèi)容不同，使用的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此不能千篇一律地套用一套固定的指標(biāo)。按照學(xué)校的總體發(fā)展目標(biāo)和職能部門結(jié)構(gòu)，建立起學(xué)校整體層面的績效指標(biāo)框架，然后在框架內(nèi)考慮關(guān)鍵績效指標(biāo)、學(xué)校業(yè)務(wù)類型和職能類型，各部門定額運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不單獨評價，可納入部門層面的績效考核，校內(nèi)專項業(yè)務(wù)費(fèi)按照業(yè)務(wù)類型分別設(shè)定一套財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的績效指標(biāo)體系；績效目標(biāo)值的設(shè)定可以參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)，或是以在調(diào)研同類高校基礎(chǔ)上形成的同行業(yè)平均水平為標(biāo)準(zhǔn)；指標(biāo)權(quán)重或分值的設(shè)置可以參考財政專項。另外，指標(biāo)體系不可一成不變，應(yīng)隨著學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。5.借助信息化手段和第三方中介機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)自身不足開發(fā)預(yù)算績效管理系統(tǒng)或升級預(yù)算管理信息系統(tǒng)，將項目績效申報、績效監(jiān)控和評價的流程嵌入預(yù)算管理過程，實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理有機(jī)融合。出于成本效益考慮，預(yù)算績效管理系統(tǒng)可與部門預(yù)算系統(tǒng)結(jié)合，由教育部等主管部門牽頭開發(fā)，或者升級各高校的預(yù)算管理系統(tǒng)，將績效管理融入預(yù)算管理的過程。通過信息化的輔助手段，不僅能簡化績效監(jiān)控和評價工作、動態(tài)監(jiān)控經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行過程，還能節(jié)約人力資源。另外在學(xué)校資源有限的情況下，績效指標(biāo)體系的構(gòu)建、績效評價也可以委托具有專業(yè)團(tuán)隊和客觀視角的第三方中介機(jī)構(gòu)。在中介機(jī)構(gòu)與各職能部門充分溝通的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校特點，建立起一套適用于自身的績效指標(biāo)體系，同時也可對各部門的年度績效自評結(jié)果進(jìn)行專業(yè)的評價。6.加強(qiáng)評價結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績效激勵和約束作用對于校內(nèi)預(yù)算項目執(zhí)行效果差、績效評價低的項目，應(yīng)約談責(zé)任人，督促整改，將上一年的績效評價結(jié)果作為下一年度校內(nèi)預(yù)算安排的參考，適當(dāng)壓減下一年的預(yù)算額度；績效評價結(jié)果與干部任用掛鉤；同時，學(xué)校可以從校內(nèi)預(yù)算中安排一部分績效激勵經(jīng)費(fèi)，對于執(zhí)行效果好、績效評價高的項目負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人予以獎勵，充分發(fā)揮績效的激勵作用。五、結(jié)論及