地方債務(wù)形成的原因和對(duì)策分析研究論文

地方債務(wù)形成的原因和對(duì)策我國(guó)地方債務(wù)存在的問(wèn)題債務(wù)規(guī)模比較大，累積數(shù)額不斷增加。據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的估算，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過(guò)6萬(wàn)億元，債務(wù)增長(zhǎng)速度大于GDP增長(zhǎng)速度和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度?；蛴袀鶆?wù)比重較大，并且具有隱蔽性，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。債務(wù)產(chǎn)生的可能性非常大,或者說(shuō)已經(jīng)產(chǎn)生了,只是金額沒(méi)最后確定下來(lái).。主要原因是我國(guó)地方政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù)，它是地方政府存在的合法債務(wù)，但也有向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)，這些債務(wù)比重大且游離于財(cái)政監(jiān)督之外。近年來(lái)或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府直接債務(wù)的比率越來(lái)越高，一旦發(fā)生意外，那么最后還是由政府來(lái)承擔(dān)，將直接增加政府的負(fù)擔(dān)。缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。一般認(rèn)為地方政府舉借而未能償還的債務(wù)會(huì)由中央政府最終解決，所以地方政府在借債時(shí)往往不能根據(jù)自己的償還能力量力而行，由于歷史原因，我國(guó)政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，政府一般債務(wù)主要是指直接債務(wù)，未包括或有負(fù)債和隱性債務(wù)。這就造成中央政府無(wú)法全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，很多時(shí)候債務(wù)規(guī)模都只能估算，導(dǎo)致對(duì)一些衡量指標(biāo)，如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等無(wú)法進(jìn)行正確評(píng)估，債務(wù)預(yù)警機(jī)制很難建立。地方政府融資平臺(tái)日益增多。5、地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)巨大。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不單單是指財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更為嚴(yán)重的是政治風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)造成的傷害也相當(dāng)嚴(yán)重。不但會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定，而且還會(huì)對(duì)政府信譽(yù)造成了不利的影響，甚至影響到基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。地方債務(wù)形成的原因1、我國(guó)地方債務(wù)的形成是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成機(jī)制。事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過(guò)于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成大量地方債務(wù)的根本原因。地方政府在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的責(zé)任不斷增加，如招商引資，推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展等，但地方財(cái)力緊張，地方政府只有通過(guò)各種融資渠道籌集資金來(lái)滿足支出需求。地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足和監(jiān)督不夠之間的矛盾導(dǎo)致借貸規(guī)模居高不下。（分稅制改革不徹底。１９９４年的分稅體制改革提高了國(guó)家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問(wèn)題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過(guò)各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。）對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有正確處理，財(cái)政職能范圍界定不清。一些可以有市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)域財(cái)政還在越俎代庖，如大量的國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼以及不規(guī)范的稅收優(yōu)惠，都導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)增加。投融資體制不健全。地方政府在投融資活動(dòng)中仍然扮演著十分重要的作用，行政干預(yù)較多。另外，目前融資渠道混亂，管理分散，融資的決策主體及償還主體不明確，投資失誤的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)也不明確。利益和考核機(jī)制促使地方政府?dāng)U大支出。一些地方政府雖然囊中羞澀，但基礎(chǔ)設(shè)施卻不得不做，因此有部分負(fù)債實(shí)屬正常。但這其中也有某些地方政府打著種種名號(hào)為了“政績(jī)、形象”等目的舉債度日?！坝胸?cái)力要上，沒(méi)財(cái)力也要上”。例如原安徽省阜陽(yáng)地區(qū)地委書(shū)記王懷忠，認(rèn)為原有的阜陽(yáng)機(jī)場(chǎng)只能停靠小飛機(jī)而有損形象，耗資3.2億元把小機(jī)場(chǎng)打造成了國(guó)際大機(jī)場(chǎng)。結(jié)果市政府工作人員、教師、農(nóng)民每人被攤派了數(shù)百元的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。該機(jī)場(chǎng)在勉強(qiáng)運(yùn)營(yíng)一年后被迫關(guān)閉，雜草叢生。在我國(guó)像這種例子幾乎每個(gè)省都存在。從機(jī)構(gòu)人員編制而言，單單我國(guó)的財(cái)政體制，從開(kāi)始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政起，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等五級(jí)財(cái)政體系，如此復(fù)雜的體系在世界范圍來(lái)說(shuō)也實(shí)屬罕見(jiàn)。地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足和監(jiān)督不夠之間的矛盾導(dǎo)致借貸規(guī)模居高不下。6、土地金融是地方債膨脹的根源?，F(xiàn)在中國(guó)信貸進(jìn)入了不太考究最真實(shí)的即第一還款來(lái)源即實(shí)體回報(bào)率的時(shí)期，銀行普遍關(guān)注抵押、保證等第二還款來(lái)源，２０１０年地方債務(wù)當(dāng)中有８０％來(lái)自銀行信貸，而在政府有償還義務(wù)的貸款中約４０％以土地出讓收益為抵押。另外還有相當(dāng)大一部分缺乏現(xiàn)金流回報(bào)的項(xiàng)目事實(shí)上依賴于土地出讓收入和土地?fù)?dān)保再融資來(lái)償還債務(wù)。這樣大規(guī)模土地資產(chǎn)絕大部分是征用而來(lái)，征地經(jīng)濟(jì)成本自然遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，這其中巨大的價(jià)差便成為地方政府大舉借債的現(xiàn)金流基礎(chǔ)。更為重要的是政府壟斷城市建設(shè)用地供給，城市土地資產(chǎn)價(jià)格很大程度上內(nèi)生于地方政府的供給行為，以自身可以影響價(jià)格的資產(chǎn)作抵押，借款自然很容易。所以擁有巨量土地資產(chǎn)的政府有強(qiáng)大的信用創(chuàng)造能力，在金融危機(jī)時(shí)期對(duì)拉動(dòng)總需求發(fā)揮了重要的作用。對(duì)策完善中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范和化解政府債務(wù)中的重要作用。2、加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，改革現(xiàn)有的官員考核機(jī)制。對(duì)于機(jī)構(gòu)人員冗余問(wèn)題，要通過(guò)機(jī)構(gòu)立法明確地方機(jī)構(gòu)人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及職責(zé)范圍和權(quán)限;通過(guò)制定人事管理程序法規(guī)，明確地方政府各項(xiàng)行政人事行為的立項(xiàng)、程序和責(zé)任，通過(guò)在行政立法中確定處罰制度，增強(qiáng)法律效力。把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變作犀吉合起來(lái)，做到系統(tǒng)化和合理化。3、加快政府職能轉(zhuǎn)換，規(guī)范地方政府融資行為。中央政府要規(guī)范地方政府融資行為，防止地方政府超能力擴(kuò)大基本建設(shè)投資；加強(qiáng)對(duì)于地方投融資平臺(tái)的監(jiān)管，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化管理項(xiàng)目，做好風(fēng)險(xiǎn)控制。中央政府要特別關(guān)注一些地方政府利用適度寬松的貨幣政策進(jìn)行超預(yù)期的擴(kuò)張，防止出現(xiàn)20世紀(jì)90年代不得不剝離大量銀行不良資產(chǎn)的情形。地方政府增強(qiáng)地方債務(wù)信息透明度。當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)的構(gòu)成復(fù)雜，債務(wù)信息透明度較低，無(wú)法對(duì)地方政府的信用狀況作出正確判斷。因此，地方政府要主動(dòng)提高債務(wù)信息的透明度，逐步消除各種變相舉債措施，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的“顯性化”。同時(shí)，地方政府要建立財(cái)務(wù)報(bào)告制度，通過(guò)政府資產(chǎn)負(fù)債表披露負(fù)債信息，明確地方政府的債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)。5、建立地方債務(wù)的償還保障機(jī)制。地方政府要統(tǒng)籌安排本級(jí)政府財(cái)政收支，制定完備的還本付息計(jì)劃并加強(qiáng)日常的監(jiān)測(cè)檢查。地方政府可以建立專門的償債基金，將地方投融資平臺(tái)的投資收益納入基金中；考慮到部分公益性投資項(xiàng)目難以直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這些項(xiàng)目的投資收益不足以償付本息，地方政府應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時(shí)從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例安排還本付息的資金缺口；另外，償債基金的資金不得用于除償債外的其他任何用途。商業(yè)銀行加強(qiáng)信息溝通，掌握地方債務(wù)情況。要與地方政府財(cái)政部門保持良好的溝通，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，掌握地方投融資平臺(tái)的運(yùn)行情況；要關(guān)注地方政府可支配財(cái)力與債務(wù)的匹配情況，防止地方投融資平臺(tái)的過(guò)度負(fù)債。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善銀行信貸管理。要合理評(píng)估和有效防范地方債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不能予以貸款的堅(jiān)決不予放貸；核實(shí)抵押貸款資產(chǎn)狀況，防止“一女兩嫁”的騙貸行為；加強(qiáng)貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項(xiàng)目資本金；對(duì)出資不實(shí)，治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理制度不健全的地方投融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款；在部分貸款項(xiàng)目上做好足夠的撥備，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的呆壞賬。地方債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行資金造成巨大威脅，擾亂金融秩序。長(zhǎng)期以來(lái)，迫于地方投資缺口所設(shè)立的投融資平臺(tái)面臨政府資金分散，融資渠道單一，后續(xù)資金有限。公司職能單一，缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式等問(wèn)題。其中很重要的反應(yīng)就是，銀行帶狂一直是這些投融資平臺(tái)最重要的資金來(lái)源，其在融資金額中占的比重高達(dá)80%。當(dāng)這些融資平臺(tái)的貸款出現(xiàn)了問(wèn)題，不但可能讓讓地方財(cái)政兜底，而且直接風(fēng)險(xiǎn)很可能被轉(zhuǎn)嫁給銀行。加劇地方政府賣地行為，宏觀調(diào)控政策不能得到很好貫徹。當(dāng)前，地方政府財(cái)政收入中絕大部分是靠土地交易獲得的。如果地方政府債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，為了償債，地方政府會(huì)有更強(qiáng)烈的賣地沖動(dòng)，以此來(lái)增加財(cái)政收入。這將使原有的房地產(chǎn)泡沫更加放大。不利于宏觀調(diào)控政策的貫徹。地方經(jīng)濟(jì)停滯。使經(jīng)濟(jì)刺激政策失效。地方政府債務(wù)陷入危機(jī)，將會(huì)使地方各個(gè)項(xiàng)目的融資