城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略思考與建議

[1]。與此同時(shí)，中國機(jī)動化水平[2]。隨著近些年城鎮(zhèn)化率和機(jī)動化水平的迅猛提升，特別是在我國城市土地資源高 城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略思考與建議 【摘要】隨著近些年中國城鎮(zhèn)化、機(jī)動化的快速發(fā)展，城市停車成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。深入 探討了中國城市停車規(guī)劃發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵和戰(zhàn)略意義，并對當(dāng)前城市停車普遍存在的問題進(jìn) 行了分析，同時(shí)有針對性地提出了城市停車規(guī)劃發(fā)展中應(yīng)當(dāng)著重解決的關(guān)鍵問題。最后指出， 要明確城市停車規(guī)劃發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位；建立和完善城市停車規(guī)劃發(fā)展的相關(guān)法 律法規(guī)體系；引入市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制，加強(qiáng)政府調(diào)控監(jiān)管。 【關(guān)鍵詞】城市交通政策；停車；機(jī)動化 0. 引言 近十年來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，截至2012 年底，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%。根據(jù)麥肯錫發(fā)布的相關(guān)預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，2025年中國城 鎮(zhèn)化率將達(dá)到66%左右，城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9.26億人，將出現(xiàn)221個(gè)100萬以上人口的城市， 23個(gè)500萬人口以上的城市，8個(gè)人口超過千萬的巨型城市 也迅猛提升，截至2012年底，中國機(jī)動車保有量達(dá)到2.4億輛，其中汽車保有輛為1.2億 輛，汽車擁有水平達(dá)到90輛/千人，18個(gè)城市的汽車保有量超過了100萬輛，5個(gè)城市的汽 車保有量超過200萬輛。根據(jù)國際貨幣基金組織的相關(guān)學(xué)者研究顯示，2030年中國汽車擁 有水平將達(dá)到176.2輛/千人，2040年將有可能達(dá)到287.2輛/千人，超過全球246輛/千人 的平均值 度緊缺的背景下，城市停車供需矛盾日益突出，由于停車設(shè)施總量嚴(yán)重不足、配置不合理、 利用效率和停車管理不到位而導(dǎo)致了嚴(yán)重的停車難、交通擁堵等問題，影響了城市居民生活 質(zhì)量，制約了城市可持續(xù)發(fā)展。 國際城市發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城市停車規(guī)劃發(fā)展對于應(yīng)對和解決城市交通擁堵問題、促 進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展、支持城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。2010年住建部、公安部、發(fā)改委聯(lián)合 發(fā)布的《關(guān)于城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理的指導(dǎo)意見》（建城[2010]74號）中就提出了城 市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理工作的原則和目標(biāo)。但是，社會各界對于停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略并沒 有形成統(tǒng)一共識，甚至仍處于混沌、無序狀態(tài)?；谕恋刭Y源、能源安全、環(huán)境保護(hù)、交通 擁堵、汽車產(chǎn)業(yè)、居民個(gè)體化出行需求等多個(gè)視角對于停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略有著不同的認(rèn)識和 解讀，導(dǎo)致不同領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略存在著矛盾和沖突。究其原因，雖然當(dāng)前城市停車問題日益 嚴(yán)重，但其在國家和城市發(fā)展中的地位尚未明確，停車設(shè)施供給和服務(wù)的社會服務(wù)屬性定位 不清，城市停車規(guī)劃發(fā)展缺乏制度保障和法律約束，制約城市停車規(guī)劃發(fā)展的根本性問題尚 未得到真正解決，迫切需要將停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略與人口、土地、能源、環(huán)境、公共交通優(yōu)先、 1[3]。一些城市政府在應(yīng)對停車問題時(shí)，簡單地將停車設(shè)施建[3]。一些城市政府在應(yīng)對停車問題時(shí)，簡單地將停車設(shè)施建 汽車產(chǎn)業(yè)等緊密相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展政策進(jìn)行統(tǒng)籌與整合，從而更好地支持我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。 1. 當(dāng)前面臨的主要問題 1.1 對城市停車規(guī)劃發(fā)展的定位認(rèn)識不清 停車問題一直是困擾城市交通發(fā)展，甚至影響市民正常生活的難題。然而無論政府決策 者、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員，還是涉及停車問題的社會利益群體，迄今在認(rèn)識理念以及行動舉 措上似乎仍處于混沌、無序狀態(tài) 設(shè)作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，并直接利用公共財(cái)政投資建設(shè)停車設(shè)施，補(bǔ)貼小汽車擁有者和使用者。 同時(shí)，大部分市民對于停車設(shè)施供給失衡的問題簡單地歸咎于政府，希望低價(jià)甚至免費(fèi)地獲 得停車設(shè)施。根據(jù)北京市1000份問卷調(diào)查結(jié)果顯示：擁車市民普遍接受的停車費(fèi)用一般為 300元/月以內(nèi)，多集中在100-200元。 《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出：基本公共服務(wù)的一般范圍不包括 “交通”，僅在廣義的范圍里提到了“交通”。同時(shí)，按照公共產(chǎn)品應(yīng)具有非排他性和非競爭 性兩個(gè)特征來審視，停車設(shè)施的服務(wù)主體為小汽車擁有者和使用者，與公共交通、道路等服 務(wù)全體市民的交通設(shè)施相比較排他性較強(qiáng)；停車設(shè)施的服務(wù)方式為停車位的利用，停車位作 為一種空間資源，具有唯一性，在使用上存在明顯的競爭性。因此，停車設(shè)施具有較強(qiáng)的私 人產(chǎn)品屬性，城市停車設(shè)施供給和服務(wù)應(yīng)當(dāng)是市場化產(chǎn)業(yè)，而不是公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“用 者自付”的市場化原則。 快速增長的機(jī)動車擁有量 機(jī)動車導(dǎo)向的交通規(guī)劃 機(jī)動車導(dǎo)向的土地利用利用 規(guī)劃 分散的土地開發(fā)模式 其他交通方式服務(wù)水平降低 綠色空間的消失與郊區(qū)化 出行方式可選擇性降低 圖1不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本的過度依賴機(jī)車的惡性循環(huán)示意圖 1.2 對城市停車規(guī)劃發(fā)展在空間發(fā)展和公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方面的重要地位認(rèn)識不足 22 2 增加到5.85億m2，增幅達(dá)到42%。 2/人內(nèi)確定，規(guī)劃城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中的道路與交通設(shè)施用地比例宜控制在 2。據(jù)此推算，規(guī)劃人均道路 2，而單個(gè)標(biāo)準(zhǔn)車采取地面形式的停放面積高達(dá)25-35m2。以北 2，相當(dāng)于1.5-2.2個(gè)北京舊城面積；按照立體停車樓形式標(biāo)準(zhǔn)車停放標(biāo)準(zhǔn)核算 2，相當(dāng)于現(xiàn)狀中心城建筑規(guī)模的24-31%。因此，從土地資源 城市停車規(guī)劃發(fā)展與機(jī)動車發(fā)展水平緊密相關(guān)，而機(jī)動車發(fā)展又與空間發(fā)展、公共交通 發(fā)展等緊密關(guān)聯(lián)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，快速增長的機(jī)動車擁有會導(dǎo)致以機(jī)動車導(dǎo)向的交通規(guī)劃和 土地利用規(guī)劃模式，進(jìn)而形成分散的土地開發(fā)模式，降低公共交通、自行車、步行等綠色交 通出行方式的服務(wù)水平，以及郊區(qū)化蔓延發(fā)展，降低居民出行方式選擇的多樣性。以北京市 為例，自2006年優(yōu)先發(fā)展公共交通以來，雖然2012年公共交通出行比例達(dá)到44%，取得了 較大的成績，但是，由于對于停車規(guī)劃發(fā)展策略在交通發(fā)展戰(zhàn)略中的地位認(rèn)識不足，缺乏與 公共交通優(yōu)先發(fā)展相匹配的規(guī)劃措施，導(dǎo)致小汽車出行方式比例為32.6%，仍高于2005年 的29.8%。同時(shí)，在人口規(guī)模和機(jī)動車保有輛的快速增長等因素的影響下，北京市建成區(qū)已 逐漸蔓延到四環(huán)路至六環(huán)路的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，2003年至2010年北京市中心城建設(shè)規(guī)模由 4.11億m 近些年，交通規(guī)劃領(lǐng)域越來越重視停車問題對交通擁堵、空氣質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境和步行環(huán) 境等的影響，逐步認(rèn)識到停車規(guī)劃發(fā)展策略是調(diào)控機(jī)動車出行和優(yōu)先發(fā)展公共交通的有效手 段。 1.3 對城市停車規(guī)劃發(fā)展在土地集約節(jié)約利用方面的緊迫性認(rèn)識不夠 我國人口規(guī)模眾多，且土地資源緊缺，與國際城市相比較人均占有土地資源少?！冻鞘? 用地分類和規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）明確提出規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標(biāo)宜在 85.1-105.0m 10.0%-25.0%，且人均道路與交通設(shè)施用地面積不應(yīng)小于12.0m 交通設(shè)施用地指標(biāo)為12-26m 京市為例，當(dāng)前機(jī)動車保有量超過了520萬輛，按照地面形式標(biāo)準(zhǔn)車停放標(biāo)準(zhǔn)核算需要 100-140km 則需要建筑面積1.4-1.8億m 稀缺的角度來分析，城市停車規(guī)劃發(fā)展必須要重視集約節(jié)約利用土地資源。 1.4 對城市停車需求增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平之間的客觀關(guān)系認(rèn)識缺失 根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平與汽車擁有水平之間存在較強(qiáng)的正相關(guān) 性，主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的人均汽車擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家；鎮(zhèn)化水平高的國 家和地區(qū)的人均汽車擁有量也較高，并且當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平達(dá)到一定水平后，汽車保 有量水平一般處于200-400輛/千人。 此外，根據(jù)2004年-2009年我國人均GDP和人均汽車擁有量數(shù)據(jù)分析可知：GDP每增長 1個(gè)百分點(diǎn)，人均汽車擁有量將增長1.21和0.88個(gè)百分點(diǎn)。 3 圖2全球主要國家和地區(qū)人均GDP、城鎮(zhèn)化水平與汽車擁有量相關(guān)性（2009年） 1.5 對城市停車秩序管理在交通需求管理方面的重視程度不高 城市停車秩序混亂，在交通運(yùn)行、公共安全、生活環(huán)境等方面帶來諸多問題。違法路內(nèi) 停車給城市道路管理帶來了諸多問題，例如，雙向停車會降低道路通行能力、延誤公共汽車 運(yùn)營時(shí)間、給自行車和步行出行者帶來危險(xiǎn)；社會車輛違法在公交車站停放，迫使公共汽車 ?？吭谛熊嚨郎希煌７旁谙劳ǖ郎系能囕v可能會給城市帶來意想不到的危險(xiǎn)。根據(jù)北京市 23個(gè)居住區(qū)920戶居民調(diào)查結(jié)果顯示：85%以上車主從未或極少因?yàn)閬y停車而在小區(qū)附近被 貼條；8.9%的車主表示很少被貼條，二個(gè)月或半年一次；3.4%的車主表示大概偶爾被貼條， 頻率為一個(gè)月一次；僅2.7%的車主表示頻率較高，一般一周會被貼一次條。由于政府違章 停車執(zhí)法不嚴(yán)格，導(dǎo)致市民形成亂停車的“羊群效應(yīng)”嚴(yán)重，加劇了居民擁有和使用車輛的 非理性因素，嚴(yán)重影響了城市停車供給與需求之間的健康市場化關(guān)系的建立，并在城市交通 4 發(fā)展戰(zhàn)略方面也背離了與以公共交通優(yōu)先發(fā)展為導(dǎo)向的交通需求管理策略。 2. 城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵 城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略是指在城市行政區(qū)域內(nèi)，結(jié)合城市發(fā)展客觀情況和停車需求特 征，統(tǒng)籌配置停車資源，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的停車產(chǎn)業(yè)環(huán)境，建立政府調(diào)控監(jiān)管機(jī) 制，引導(dǎo)居民理性擁有和使用小汽車，支持綠色交通出行，引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能 源、保護(hù)環(huán)境和改善人居環(huán)境。 其中，“城市發(fā)展客觀情況”包括人口、經(jīng)濟(jì)、土地、能源、環(huán)境、交通等方面，是城 市停車規(guī)劃發(fā)展的前提條件；“停車需求特征”包括基本停車需求和出行停車需求特征兩部 分，與汽車擁有水平、機(jī)動車出行率、交通出行結(jié)構(gòu)等緊密相關(guān)；“統(tǒng)籌配置停車資源”包 括停車空間、政策、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的資源配置；“符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制” 是指城市停車供給和服務(wù)作為市場化產(chǎn)業(yè)，城市停車的資源配置必須符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī) 制，堅(jiān)持“用者自付”的市場化原則；“政府調(diào)控監(jiān)管”包括規(guī)劃調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、財(cái)政調(diào) 控等，并對市場經(jīng)營秩序和城市公共空間的停車秩序?qū)嵤﹫?zhí)法管理；“引導(dǎo)居民理性擁有和 使用小汽車”是停車規(guī)劃發(fā)展的基本要求；“支持綠色交通出行”是城市交通發(fā)展的核心戰(zhàn) 略；“引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境和改善人居環(huán)境”是對城市停車規(guī)劃發(fā) 展的戰(zhàn)略要求。 3. 關(guān)于城市停車規(guī)劃發(fā)展的幾點(diǎn)建議 經(jīng)過近百年的發(fā)展，國際城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了從“充分滿足需求”到“停車需 求管理”的巨大變革，并且愈發(fā)重視停車政策對交通擁堵、空氣質(zhì)量、土地開發(fā)密度、街道 活力、生態(tài)環(huán)境和步行環(huán)境等方面的影響，反觀當(dāng)前我國城市停車規(guī)劃發(fā)展面臨的諸多問題， 有必要在在我國城鎮(zhèn)化、機(jī)動化水平迅猛提高的關(guān)鍵時(shí)期，積極借鑒國際城市停車規(guī)劃發(fā)展 的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，綜合考慮我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通發(fā)展政策、土地政策、能源政策、環(huán) 境保護(hù)政策和機(jī)動車擁有水平等多方面因素，制定符合我國國情的城市停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略， 有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落，有利于改善改善人居環(huán)境，有利于集約節(jié)約土地資 源，有利于能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，有利于中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)。 3.1 明確城市停車設(shè)施供給和服務(wù)的市場化定位 城市停車規(guī)劃發(fā)展不僅關(guān)系到交通行業(yè)本身的發(fā)展，還關(guān)系到公共交通發(fā)展、能源節(jié)約 和環(huán)境保護(hù)、土地利用效率等方面，對促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展具有積極的戰(zhàn)略意義。一方面， 停車設(shè)施供給和服務(wù)關(guān)系到廣大擁車和擁車市民在個(gè)體機(jī)動化出行需求；另一方面，還會對 公共交通、自行車和步行等綠色交通出行方式產(chǎn)生影響?；趯φ峁┗竟卜?wù)的內(nèi) 涵解讀，城市停車設(shè)施供給和服務(wù)具有較強(qiáng)的私人產(chǎn)品屬性，必須定位為市場化產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持 “用者自付”的市場化原則。 5 3.2 建立和完善城市停車規(guī)劃發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)體系 在廣泛認(rèn)識和確立城市停車設(shè)施供給和服務(wù)的市場化定位基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的法律法規(guī) 體系，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等環(huán)節(jié)為城市停車規(guī)劃發(fā)展提供政策和制度保障。 國家層面盡快出臺城市停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，從發(fā)展與規(guī)劃、投融資與建設(shè)、運(yùn)營與管 理、監(jiān)督與考核、綜合配套等各個(gè)環(huán)節(jié)，提供全局性、綱領(lǐng)性依據(jù)；各城市依據(jù)綜合交通體 系規(guī)劃，統(tǒng)籌停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與空間資源、公共交通發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)關(guān)系，在一定 程度內(nèi)滿足廣大市民個(gè)體機(jī)動化出行需求；完善停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)界定方面的法律法規(guī)，尤其 是關(guān)于居住小區(qū)配建停車位產(chǎn)權(quán)的歸屬；并建立符合市場化的停車設(shè)施供給與服務(wù)的收費(fèi)定 價(jià)機(jī)制，真實(shí)客觀地反映停車供給和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本；出臺停車設(shè)施共享管理規(guī)定，可以利 用不同目的機(jī)動車出行在時(shí)間上的差異性，實(shí)現(xiàn)停車空間資源高效利用；完善制定城市停車 規(guī)劃發(fā)展相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，包括城市停車規(guī)劃、建筑物配建停車位標(biāo)準(zhǔn)、以及停車場建設(shè)、 服務(wù)、停車設(shè)施技術(shù)裝備等。 3.3 加強(qiáng)停車秩序管理和停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控監(jiān)管 城市停車管理由多個(gè)方面、多個(gè)環(huán)節(jié)的措施共同構(gòu)成，這些措施相互關(guān)聯(lián)，某一方面或 者某一環(huán)節(jié)不到位，就會對停車規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)生較大影響。在這其中，常態(tài)化的城市停車秩序 管理是解決停車問題必不可少的前提條件，是保障城市停車設(shè)施供給和服務(wù)的市場化環(huán)境的 根本。 在停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府調(diào)控監(jiān)管方面，建立以城市空間和交通發(fā)展等策略相協(xié)調(diào)的停車 規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，以投入成本與產(chǎn)出收益符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，以服務(wù)滿意度為 主的停車服務(wù)考核制度，對政府和停車產(chǎn)業(yè)涉及的建設(shè)、運(yùn)營等企業(yè)的履行職責(zé)情況進(jìn)行考 核。 3.4 完善綜合交通體系規(guī)劃中停車規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容和要求 城市停車規(guī)劃是綜合交通體系規(guī)劃的組成部分，應(yīng)貫徹資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會公平、 可持續(xù)發(fā)展的原則，有效地統(tǒng)籌配置城市土地和交通資源，促進(jìn)公共交通優(yōu)先發(fā)展，引導(dǎo)小 汽車合理使用，有利于步行和自行車交通環(huán)境改善。 城市停車規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。專項(xiàng)規(guī)劃中涉及的停車規(guī)劃內(nèi)容和深 度應(yīng)與專項(xiàng)規(guī)劃所屬規(guī)劃階段的要求一致。 在總體規(guī)劃階段，城市停車規(guī)劃應(yīng)以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，統(tǒng)籌現(xiàn)狀停車供需關(guān)系，考 慮未來機(jī)動車發(fā)展水平，結(jié)合交通需求管理措施，采取區(qū)域差別化的停車供給策略。城市停 車規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包括：城市停車需求預(yù)測、停車發(fā)展戰(zhàn)略、停車發(fā)展目標(biāo)、分區(qū)的停車位供應(yīng) 總量，城市公共停車場規(guī)模和分布，建筑物配建停車位指標(biāo)等。 在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，停車規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上層次規(guī)劃確定城市公共停車場控制指標(biāo)和城 6燊燊 市設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則，核算各地塊內(nèi)建筑物配建停車位規(guī)模。 在修建性詳細(xì)規(guī)劃階段，停車規(guī)劃應(yīng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的控制指標(biāo)、引導(dǎo)性指標(biāo) 以及國家現(xiàn)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等，確定城市公共停車場平面布局、出入口設(shè)置及交通組織方 案，估算工程量、拆遷量和總造價(jià)，分析建設(shè)條件，開展綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證。