公共行政學(xué)課件

1公共行政學(xué)PublicAdministration2第一章緒論

第一節(jié)行政與行政學(xué)概述一、公共行政的含義（一）公共行政的概念

“獸相食，且人惡之，為民父母，行政不免於率獸而食人，惡在其為民父母也？”

——孟子《梁惠王·上》

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公共行政是指國家行政機(jī)關(guān)以公共利益為目標(biāo)，以憲法和法律為依據(jù)，通過制定和實(shí)施公共政策，對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。

公共行政是指國家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的活動(dòng)。

4這個(gè)界定包含如下內(nèi)容：

第一，公共行政的主體是國家行政系統(tǒng)中的中央以及地方各級政府。第二，公共行政的客體是全社會(huì)範(fàn)圍的公共事務(wù)。第三，公平、公正是公共行政的最高價(jià)值取向。第四，憲法和法律是公共行政的依據(jù)。第五，公共政策是政府管理社會(huì)公共事務(wù)的基本方式。5（二）公共行政的特點(diǎn)

1、非贏利性。行政是以提供公共服務(wù)為目的，而不是以贏利為目的。這是它與其他社會(huì)組織的主要區(qū)別之一。

2、政治性。行政為政治統(tǒng)治服務(wù)的目的性很明確。政府是階級統(tǒng)治的工具，國家的統(tǒng)治職能只能由政府來承擔(dān)。

3、法治性。依法行政是現(xiàn)代行政的特點(diǎn)之一。行政是在法制制約下的規(guī)範(fàn)性的施政行為，它避免政府和官員的隨意性。6

4、民主性。民主行政是承認(rèn)人民群眾的歷史主體性，行政是政府憑藉人民賦予的權(quán)力為人民服務(wù)。所以，行政本質(zhì)上是民眾之事，秉民眾之志，承民眾之意，理民眾之事。

5、公平性。公平作為行政的價(jià)值觀是不可動(dòng)搖的。社會(huì)不可能有自發(fā)的公平，市場只能使社會(huì)不公平，只有政府才能為社會(huì)提供公平的保障。

6、效率性。對政府來講，效率具有永久的魅力。7二、公共行政學(xué)的概念（一）定義

公共行政學(xué)是研究國家行政系統(tǒng)對國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。8（二）公共行政學(xué)的學(xué)科性質(zhì)1、政治性和社會(huì)性。2、綜合性與獨(dú)立性。3、應(yīng)用性和理論性。4、權(quán)變性和規(guī)範(fàn)性。9（三）行政學(xué)研究的意義

1、行政學(xué)是治國安邦的學(xué)問。

2、是我國公共行政實(shí)現(xiàn)民主化、法制化和科學(xué)化的必要。

3、是加速我國社會(huì)主義建設(shè)的需要和參與國際競爭的需要。

4、是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會(huì)管理的國家公務(wù)員隊(duì)伍的需要。

10（四）公共行政學(xué)的研究範(fàn)疇關(guān)於行政管理學(xué)的研究範(fàn)圍，其中有代表性的觀點(diǎn)有：

1、懷特將行政管理學(xué)的範(fàn)疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財(cái)務(wù)行政，行政法規(guī)。

2、古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論：計(jì)畫、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算，以此概括行政管理的七大基本職能。

3、臺(tái)灣學(xué)者張金鑒提出了“15M”理論(即每個(gè)概念裏面都有一個(gè)M)：目標(biāo)、計(jì)畫、人員、經(jīng)費(fèi)、物財(cái)、組織、方法、領(lǐng)導(dǎo)、激勵(lì)、溝通、士氣、協(xié)調(diào)、及時(shí)、空間、改進(jìn)。11行政管理學(xué)的基本研究範(fàn)疇：行政職能、行政權(quán)力、行政組織、人事行政、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)畫、行政程式、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政效率、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制行政、行政改革、行政發(fā)展。12三、行政管理學(xué)的研究方法（一）理論與實(shí)際相結(jié)合的方法（二）規(guī)範(fàn)研究方法（三）實(shí)證研究方法（四）比較研究方法（五）案例研究方法（六）跨學(xué)科研究方法

13四、公共行政學(xué)研究的趨向1、從演繹分析轉(zhuǎn)向歸納分析。從一般到個(gè)別轉(zhuǎn)為從個(gè)別到一般

2、從價(jià)值分析轉(zhuǎn)向?qū)嵶C分析。從應(yīng)然到實(shí)然

3、從靜態(tài)分析轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)分析。從制度、結(jié)構(gòu)研究轉(zhuǎn)為溝通、決策過程、預(yù)算過程等。4、從生理分析轉(zhuǎn)向心理分析。從關(guān)注生理需要轉(zhuǎn)為關(guān)注心理、情感需要。5、從間接分析轉(zhuǎn)向直接分析。從運(yùn)用二手資料轉(zhuǎn)為注重運(yùn)用第一手資料。6、從單科分析轉(zhuǎn)向多科分析。7、從比較分析轉(zhuǎn)向生態(tài)分析。14五、行政學(xué)與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)係1、行政學(xué)與政治學(xué)政治學(xué)主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。152、行政管理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)。行政法學(xué)是以行政法律關(guān)係為研究對象的學(xué)科，其內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)範(fàn)。行政管理學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過程中的有效性。163、行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。4、行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。

行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、電腦語言學(xué)、公共關(guān)係學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)係。17第二節(jié)行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展一、行政學(xué)的提出和創(chuàng)立（1887年——1911年科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)）（一）行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件

1、行政學(xué)的產(chǎn)生是社會(huì)快速發(fā)展的必然結(jié)果。

18世紀(jì)60年代開始的英國紡織工業(yè)革命，以及19世紀(jì)法、德、美、日等國的產(chǎn)業(yè)革命，是社會(huì)關(guān)係發(fā)生了巨大變革。

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2、行政學(xué)的產(chǎn)生也是管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科發(fā)展的必然結(jié)果。英國的早期思想家，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們，從探討經(jīng)濟(jì)管理的角度提出了一些可供借鑒的管理原則和管理思想。詹姆斯·斯圖亞特、亞當(dāng)·斯密、羅伯特·歐文、查爾斯·巴貝奇、安德魯·尤爾等。19

3、行政學(xué)產(chǎn)生與政治學(xué)的發(fā)展有直接聯(lián)繫。政治學(xué)研究領(lǐng)域的擴(kuò)大是行政學(xué)產(chǎn)生的一個(gè)重要的決定性的因素。在文藝復(fù)興時(shí)期和資產(chǎn)階級大革命時(shí)期，湧現(xiàn)出了一批傑出的政治家和思想家。如馬基雅維利、布丹、洛克、孟德斯鳩、盧梭等。

4、美國建立了“三權(quán)分立”的國家體制，行政已作為獨(dú)立的體系管理社會(huì)公共事務(wù)。

20（二）行政管理學(xué)產(chǎn)生的理論淵源1、西方近代政治學(xué)尤其是國家學(xué)說，為行政管理學(xué)提供了理論和思辯的研究方法。2、君主制時(shí)代德、奧兩國的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。官房學(xué)以後演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。213、英國的文官制度。英國在1805年設(shè)立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。4、西方資產(chǎn)階級革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產(chǎn)階級的干涉和掠奪，後來則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)係的學(xué)問。

22（三）該階段的主要代表人物及其思想1、威爾遜

曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長，後任美國新澤西州州長和美國第二十八任總統(tǒng)。

1919年諾貝爾國際和平獎(jiǎng)獲得者。

1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政研究》一文。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)誌，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。

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1924年2月3日，伍德羅.威爾遜去世了。他是個(gè)夢想破滅的、備受創(chuàng)傷的人。這位戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)於清晨在他華盛頓的家裏長眠於沉睡之中。24威爾遜認(rèn)為：（1）把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理方面；（2）要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率；（3）國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學(xué)說是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法才是正確的；（4）一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精幹的文官。252、古德諾曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長，以及美國政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問。古德諾長期教授行政法學(xué)。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書。他的代表作是1900年發(fā)表的《政治與行政：對政府的研究》一書。

2627古德諾認(rèn)為：（1）否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；（2）行政學(xué)研究政府的行政效率、方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)；（3）為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，並規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。28二、傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期

（科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起——20世紀(jì)30年代行為科學(xué)興起之前）1、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)初，由泰羅宣導(dǎo)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)意味著企業(yè)行政從企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)中分離出來。這一時(shí)期，泰羅的效率理論和韋伯的組織理論提供了較為有效的分析工具。

292、行政學(xué)的理論成果

1926年，美國學(xué)者懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》出版，作為美國第一部公共行政學(xué)教科書，它的問世意味著行政科學(xué)的理論體系建立起來。懷特的公共行政學(xué)理論也是圍繞效率準(zhǔn)則來建立的，他所關(guān)注的行政組織、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)構(gòu)成懷特公共行政學(xué)理論體系的基本內(nèi)容。30厄威克的行政管理組織原則（1）目標(biāo)原則：所有的組織都必須建立和表現(xiàn)出一個(gè)明確的目標(biāo)。（2）相符原則：每一個(gè)職位的權(quán)力和責(zé)任都應(yīng)當(dāng)一致。（3）許可權(quán)原則：上下級之間、成員之間應(yīng)當(dāng)建立一種絕對的許可權(quán)關(guān)係和責(zé)任關(guān)係。（4）專業(yè)化原則：每一個(gè)人的工作都應(yīng)當(dāng)限制為一種單一的職能。31（5）控制幅度原則：每一位主管人員直轄下屬不得超過5—6人。（6）協(xié)調(diào)性原則：以協(xié)調(diào)來保證組織的和諧與促進(jìn)組織的統(tǒng)一。（7）明確性原則：每種職位和工作規(guī)範(fàn)都應(yīng)有明確規(guī)定。（8）平衡原則：組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮，避免畸型或偏激，以利長期穩(wěn)定發(fā)展。32

魏羅畢在1927年出版了《行政學(xué)原理》一書，對政府的財(cái)務(wù)、預(yù)算和物資管理的研究。

費(fèi)富納在1930年也出版了一部《行政學(xué)》。

33三、行為科學(xué)公共行政時(shí)期（20世紀(jì)30——60年代）

1、行為科學(xué)

20世紀(jì)30年代，梅奧依據(jù)著名的霍桑實(shí)驗(yàn)提出“社會(huì)人”假設(shè)的理論，標(biāo)誌著行為科學(xué)產(chǎn)生。

馬斯洛的人類需求層次理論、麥克雷格的X——Y理論、赫茨伯格的雙因素論等都是其直接的成果。行為科學(xué)是用實(shí)證性的方法研究組織管理中人的行為以及行為過程，人和人際關(guān)係被納入研究視野，拓展了行政管理研究的新的領(lǐng)域。342、政策科學(xué)和決策理論研究（1）拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)：範(fàn)圍和方法的新近發(fā)展》（1951）被認(rèn)為是政策科學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)誌。（2）德洛爾的《重新審查公共政策的制定過程》（1968）、《政策科學(xué)探索》（1971）、《政策科學(xué)的設(shè)想》（1971）則被認(rèn)為是政策科學(xué)的“三步曲”。他們的基本思想是，把諸如國防、經(jīng)濟(jì)計(jì)畫、技術(shù)開發(fā)、空間探索、城市發(fā)展、環(huán)境污染、教育、交通、貧困乃至種族關(guān)係、犯罪治理等公共政策問題，都作為跨學(xué)科問題，從“政策制定系統(tǒng)”的角度加以研究。35

對決策論做出重大貢獻(xiàn)的是西蒙。西蒙的名著《管理行為》（1947）被認(rèn)為是決策學(xué)派的代表作。西蒙認(rèn)為公共行政學(xué)主要就是研究行政行為特別是決策行為，並圍繞行政決策的研究，力圖建構(gòu)起新的公共行政學(xué)理論體系。363、行為科學(xué)時(shí)期的行政理論的優(yōu)劣

優(yōu)點(diǎn)：（1）由重視“機(jī)械”的效率觀轉(zhuǎn)向重視人的效率觀；（2）由靜態(tài)的研究轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的研究；（3）由單純的管人轉(zhuǎn)向著重調(diào)動(dòng)行政人員的積極性；（4）由監(jiān)督懲罰轉(zhuǎn)向人性的激發(fā)，由專制轉(zhuǎn)向民主。

片面性：（1）它過分注重行政組織中人員行為和心理的研究，而忽視了組織結(jié)構(gòu)、法律和制度的重要性；（2）過分重視組織內(nèi)部人員的作用，而忽視了外界環(huán)境對人員影響的研究；（3）注重對個(gè)別具體事實(shí)的研究，缺乏整體觀念與系統(tǒng)觀念。37四、新公共行政和新公共管理時(shí)期（20世紀(jì)60年代迄今）（一）範(fàn)式(paradigm)轉(zhuǎn)換的背景

1、凱恩斯主義失敗。

50年代以來西方國家政府都大規(guī)模地對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行過干預(yù)。

工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。

382、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題等層出不窮。

3、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對政府之不滿。

39引發(fā)如下問題：（1）公共產(chǎn)品的政府壟斷降低了資源配置效率；（2）政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致公共權(quán)力異化、尋租和更加嚴(yán)重的腐??；（3）“內(nèi)部性”推動(dòng)政府預(yù)算最大化、自我擴(kuò)張；（4）公共政策的制定和執(zhí)行失誤頻頻。（5）政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由；（6）缺乏社會(huì)正義；以上問題引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)和合法性危機(jī)。404、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，認(rèn)為政府失靈比市場更為嚴(yán)重。親市場、反國家的信念大行其道。

41（二）新公共行政學(xué)

1968年，由美國行政學(xué)家沃爾多發(fā)起和贊助，一群青年行政學(xué)者聚集在錫拉丘茲大學(xué)（SyracuseUniversity，即敘拉古大學(xué)）明諾布魯克會(huì)議中心舉行研討會(huì)，會(huì)議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》一書中。該書被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言。其中弗裏德裏克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學(xué)》一書，集中體現(xiàn)了“新公共行政學(xué)”的基本觀點(diǎn)，他本人也成為“新公共行政學(xué)”的主要代表人物。

42“新公共行政學(xué)”其主要觀點(diǎn)是：（1）社會(huì)公平和社會(huì)正義是公共行政的核心價(jià)值。（2）新公共行政學(xué)拒絕“政治中立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政系統(tǒng)游離於政策制定之外的狀況根本不存在。（3）主張建構(gòu)新型的政府組織形態(tài)。尋求以顧客導(dǎo)向、應(yīng)變靈活和回應(yīng)性強(qiáng)的組織形態(tài)。分權(quán)、權(quán)力下放、責(zé)任擴(kuò)大、顧客導(dǎo)向、組織發(fā)展成為新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念。（4）主張民主行政。43（三）、新公共管理運(yùn)動(dòng)

新公共管理並不是一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)動(dòng)，也沒有統(tǒng)一的理論，又被表述為：

“管理主義”

“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”

“企業(yè)家政府”

“新公共管理運(yùn)動(dòng)”441、起源

1979年柴契爾夫人上臺(tái)以後，英國政府推行了政府改革計(jì)畫，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向。

企業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始於1979年，並以雷納(Rayner)評審委員會(huì)的成立為標(biāo)誌。

1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告，提倡採用更多的工商企業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。

1991年梅傑政府掀起“公民憲章”運(yùn)動(dòng)，宣導(dǎo)顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)品質(zhì)；

1992年梅傑政府又掀起“為品質(zhì)而競爭”的政府改革活動(dòng)。45

美國：80年代雷根大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)範(fàn)圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。

美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：

(1)國會(huì)對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；

(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；

(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；

(4)會(huì)計(jì)和管理資訊系統(tǒng)不完善；

(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。

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1993年克林頓上臺(tái)後，開始了新一輪大規(guī)模的政府改革――“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，並堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程式和一削到底原則；

改革的基本內(nèi)容是：

精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放鬆管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。

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戴維·奧斯本與蓋布勒於1992年出版的《改革政府》，提出了“企業(yè)家政府”模式：

（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3）競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；48

（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；（9）分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。492、新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容（1）重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)係進(jìn)行定位。

（2）更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果。

（3）主張放鬆行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。

（4）強(qiáng)調(diào)政府廣泛採用私營部門成功的管理方法和手段和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。

50（5）強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)係。

（6）主張對某些公營部門實(shí)行私有化。

（7）重視人力資源管理。

如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等

513、新公共管理的局限性（1）新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別。前者是提供公共服務(wù)，後者則以利潤為最終目的。（2）新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)係完全等同於供方與顧客的市場關(guān)係，實(shí)際上是把前者簡單化。公眾具有彼此衝突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。（3）新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)專案，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。52（4）新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。（5）新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。（6）新公共管理主張對高級文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。（7）新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)畫和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。53五、公共行政發(fā)展的新趨勢（一）治理與善治

1、治理的概念

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”(crisisingovernance)一詞。英語中的治理一詞(governance)源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。

54

全球治理委員會(huì)於1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球夥伴關(guān)係》的研究報(bào)告，對治理作出了如下界定：

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。

它是使相互衝突的或不同的利益得以調(diào)和並且採取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

55它有四個(gè)特徵：（1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。562、治理與統(tǒng)治的區(qū)別：（1）主體不同。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共行政機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共行政機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)。（2）管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，通過發(fā)號施令、制定政策對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。

治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、夥伴關(guān)係、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。

573、善治(GoodGovernance）善治即良好的治理，它是治理所應(yīng)追求的目標(biāo)。其主要含義有：第一，善治模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。

第二，善治模式強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的合作。第三，善治是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它強(qiáng)調(diào)管理對象的參與。第四，善治還意味著管理方式和管理手段的多元化。

58善治的基本特徵：（1）合法性(legitimacy)。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。（2）透明性(transparency)。它指的是政治資訊的公開性。透明程度愈高，善治的程度也愈高。（3）責(zé)任性(accountability)。它指的是人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。59（4）法治性(ruleoflaw)。法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。（5）回應(yīng)性(responsiveness)。公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性(effectiveness)。這主要指管理的效率。60（二）新公共服務(wù)

登哈特夫婦（羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特）的新公共服務(wù)理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，它主張用一種基於公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來代替舊行政模式。

其理論來源主要包括：民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)的理論、組織人本主義和新公共行政、後現(xiàn)代公共行政。

611、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容：（1）政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。

調(diào)停者、仲介者、裁判員（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。

62（3）在行動(dòng)上要具有民主性。只有符合公共需要的政策和計(jì)畫，並且通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效地得到貫徹執(zhí)行。（4）為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。

63（5）責(zé)任並不是單一的。即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。

（6）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。

64（7）重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)，而非企業(yè)家。652、新公共服務(wù)理論的困惑第一，公民何以理性？（1）公民是否準(zhǔn)確的知道自己的需求？（2）公民是否能夠充分地表達(dá)自己的需求？（3）公民認(rèn)為自己的需求得到滿足了麼？66

第二，政府何以令人滿意？公民在接受服務(wù)的時(shí)候通常會(huì)思考這樣幾個(gè)問題：（1）政府是全心全意為我們考慮的嗎？（2）政府能提供盡可能多和好的服務(wù)嗎？（3）政府是值得信任和不可替代的嗎？第三，政府和公民何以達(dá)成共同的核心價(jià)值？

67（三）公共行政發(fā)展的趨勢

1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場，可造成“空洞化的國家”；

3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應(yīng)跨越“左”和“右”的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；686、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但沒有必要走向反國家的道路。

7、公共行政不應(yīng)淡化對公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；

9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。69第三節(jié)建設(shè)有中國特色的公共行政學(xué)一、我國傳統(tǒng)的行政管理思想（一）我國傳統(tǒng)的行政管理思想的主要內(nèi)容：中國自古講究治國之道，對行政管理活動(dòng)的研究，發(fā)軔之早，淵源之長，影響之廣，在世界各國中，少有與其匹配者。

701、民為邦本思想。代表性的觀點(diǎn)如：（1）《尚書》中提出的“民為邦本，本固邦寧”；（2）孔子提出的“君以民為本”；（3）孟子提出的“民貴君輕”論；（4）荀子提出的“君舟民水”論；（5）柳宗元提出的“吏為民役”論等等。712、富民強(qiáng)國思想。

富民強(qiáng)國是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)思想的重要內(nèi)容。儒家把富民放在首位，如：（1）孔子主張使“百姓足”，使百姓“富之”；（2）孟子主張實(shí)現(xiàn)“制民之產(chǎn)”，使民眾擁有基本的生產(chǎn)、生活資料；（3）法家則主張“富國”，如商鞅強(qiáng)調(diào)“上藏”；（4）韓非子強(qiáng)調(diào)“蓄王資”；（5）荀子取二者之長，主張使“上下俱富”。723、教民化俗思想。

傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)為，民眾不僅需要富裕，而且需要教化。（1）孔子認(rèn)為統(tǒng)治階級對民眾既要“富之”，又要“教之”。要“導(dǎo)之以德，齊之以禮”。（2）在傳統(tǒng)社會(huì)中，一些開明的君主和地方官員重視和實(shí)行修明官德政紀(jì)、淳化世風(fēng)民俗、崇學(xué)重教、繁榮文化等善舉，正是這一思想的體現(xiàn)。734、變法維新思想。

中國古代的一些政治家、思想家認(rèn)為，傑出的行政領(lǐng)導(dǎo)必須識(shí)事務(wù)，善變革，不抱殘守缺，固步自封。（1）《周易》指出：“天地革而四時(shí)成”，“窮則思變，變則通，通則久”；（2）商鞅認(rèn)為：“治世不一道，便國不必法古”；（3）韓非子主張：“世異則事異，事異則備變”；（4）康有為認(rèn)為：“能變則全，不變則亡”。745、選賢任能思想。（1）西周時(shí)期，人們就認(rèn)識(shí)到人才是“邦家之基”、“濟(jì)濟(jì)多士，文王以寧，”主張選賢任能。（2）古人在用人路線方面的“任人唯賢”、“內(nèi)舉不避親、外舉不避仇”；（3）在用人標(biāo)準(zhǔn)方面的“以才為資，以德為帥”；（4）在網(wǎng)路人才方面的求賢若渴，禮賢下士；（5）在知人善任方面的職能相稱、誠心不疑、體恤愛護(hù)、用養(yǎng)並重。756、修身正己思想。（1）孔子認(rèn)為：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”；（2）《呂氏春秋》指出：“成其身而天下成，治其身而天下治”。

767、貴和持中。（1）春秋末年齊國的晏嬰用“相濟(jì)”、“相成”的思想豐富了“和”的內(nèi)涵。（2）孔子講：“禮之用，和為貴?！?/p>

《論語?學(xué)而》（3）孟子也主張“天時(shí)不如地利，地利不如人和”。778、“自強(qiáng)不息”。（1）《易傳》講“天行健，君子以自強(qiáng)不息”、“天地之大德曰生。（2）孔子：“發(fā)憤忘食，樂以忘憂，不知老之將至。”(《論語?述而》)。（3）“刀子不磨要生銹，人不學(xué)習(xí)要落後”等民間俗諺，反映了自強(qiáng)不息精神。78（二）中國古代行政體制

1、在我國原始社會(huì)晚期，由於生產(chǎn)力的發(fā)展和公共事務(wù)管理的需要，已經(jīng)有了原始的組織形式。部落聯(lián)盟首領(lǐng)實(shí)行“禪讓制”，其下有各部落首領(lǐng)組成的議事會(huì)，另設(shè)專職人員分管祭祀、天文、水利、農(nóng)事、民事、兵刑、山澤等等，已有萌芽形態(tài)的設(shè)官分職制度。

792、據(jù)《左傳》記載，“茫茫禹跡，畫為九州”，出現(xiàn)了劃分行政區(qū)的萌芽。從夏朝開始，我國逐漸在王權(quán)基礎(chǔ)上形成了強(qiáng)有力的中央集權(quán)制度。帝王的稱號實(shí)質(zhì)上是王權(quán)的象徵，“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。

804、設(shè)置職能部門。

在中央機(jī)構(gòu)方面，夏啟建夏朝後，稱有“六事之人”，即“六卿”。

商代沿設(shè)“六府”，《禮記》中說，商“天子之六府，曰：司土、司木、司水、司草、司器、司貨。

815、周朝時(shí)中央機(jī)構(gòu)設(shè)三公六卿。秦漢時(shí)確立了三公九卿制。所謂三公，即所謂的宰相之職，在名義上分別領(lǐng)導(dǎo)九卿。中央機(jī)構(gòu)設(shè)九個(gè)主要的行政管理部門，稱為九卿。每一部門再分設(shè)若干個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。6、隋唐確立了以三省六部為核心的中央行政體制。三省即尚書省、門下省和內(nèi)史省，三省長官為宰相之職，六部為吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，隸屬於尚書省，六部的體制自宋以後基本保持不變。827、明朝時(shí)廢除丞相制度，改用內(nèi)閣制。內(nèi)閣制本身已具有現(xiàn)代行政體制的雛形。

8、地方管理制度。天子的直屬領(lǐng)地稱為王畿，城區(qū)和近郊地區(qū)劃為鄉(xiāng)、州、黨、族、閭、比六級，五家為比，五比為閭，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。農(nóng)村地區(qū)劃為遂、縣、鄙、贊、裏、鄰六級，五家為鄰、五鄰為裏、四裏為贊，五贊為鄙，五鄙為縣，五縣為遂，分別設(shè)“鄰長、裏胥、贊師、鄙正、縣長和遂大夫”。83（三）中國傳統(tǒng)行政管理思想的缺陷：

1、重形式輕效率。導(dǎo)致在行政管理中愛做官樣文章，辦事拖拉，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮於事，決策遲緩，影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、重人治輕法治。傳統(tǒng)文化中重人輕法，人情風(fēng)盛行，在行政活動(dòng)中表現(xiàn)為行政權(quán)力淩駕於法律之上。

3、重權(quán)威而輕民主。傳統(tǒng)社會(huì)的皇權(quán)、官權(quán)使權(quán)威觀念影響極深，在現(xiàn)代行政管理中表現(xiàn)為獨(dú)斷專行、專制、集權(quán)，家長制，行政民主難以實(shí)現(xiàn)。844、重共性輕個(gè)性。行政人員在行政活動(dòng)中思想僵化、保守、不敢開拓、創(chuàng)新，行政活動(dòng)缺乏應(yīng)有的彈性和活力。5、追求等級不尚平等。傳統(tǒng)社會(huì)等級森嚴(yán)，官本位思想嚴(yán)重，在行政活動(dòng)中常常表現(xiàn)出極強(qiáng)的等級性和依附性。6、注重大一統(tǒng)集權(quán)缺乏必要的分權(quán)意識(shí)。7、注重治國經(jīng)驗(yàn)忽視制度研究和機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。85二、現(xiàn)階段我國行政管理的特點(diǎn)

1935年張金鑒出版了《行政學(xué)的理論與實(shí)際》，這是我國第一部行政學(xué)著作。

1952年我國在大學(xué)院系調(diào)整時(shí)，行政學(xué)被作為偽科學(xué)砍掉，1979年，鄧小平同志號召恢復(fù)行政學(xué)研究，此後各大學(xué)成立了行政學(xué)系，各省、自治區(qū)、直轄市成立了行政學(xué)院。

86從總體而言，我國行政管理實(shí)踐活動(dòng)具有以下特點(diǎn)：1、行政管理的二重性（1）科學(xué)性：即一般性（2）階級性：即特殊性2、我國行政管理的主要特點(diǎn)（1）鞏固和發(fā)展社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)（2）全心全意為人民服務(wù)（3）以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力（4）說服教育和強(qiáng)制相結(jié)合（5）黨領(lǐng)導(dǎo)政87三、轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的公共行政（一）轉(zhuǎn)型時(shí)期中國公共行政的變化

1、政府與人民關(guān)係的變化。納稅人意識(shí)、委託代理人意識(shí)

2、政府職能和角色的變化。全能政府——

有限政府

3、社會(huì)利益的分化，政府也開始關(guān)注自身利益

4、政府觀念的變化。成本效益觀念、服務(wù)觀念、效率觀念、時(shí)間觀念、顧客觀念、利益觀念、小政府大社會(huì)觀念等已經(jīng)開始逐步在政府運(yùn)作中表現(xiàn)出來。88一、行政環(huán)境理論的提出

高斯在1936年、1947年分別發(fā)表的《美國社會(huì)與公共行政》和《行政生態(tài)學(xué)》的文章中首先提出行政環(huán)境與行政管理有密切關(guān)係，並認(rèn)為瞭解生態(tài)環(huán)境的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。

雷格斯在1957年發(fā)表了《比較公共行政的模式》，在1961年發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，他運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法，研究發(fā)展中國家的行政問題，從而創(chuàng)立了以生態(tài)學(xué)方法研究行政管理的新的行政理論體系。

第一節(jié)行政環(huán)境概述89

雷格斯在《公共行政生態(tài)學(xué)》一書中，將現(xiàn)代世界各國行政系統(tǒng)所處的生態(tài)環(huán)境概括為三種行政模式或行政形態(tài)：

90

1、融合型（農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式）其特徵是：（1）社會(huì)結(jié)構(gòu)混沌不清，以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地的分配和管理是政府的重要事情；（2）沒有明確、細(xì)緻的社會(huì)分工。（3）沒有專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，因而行政效率低下；（4）權(quán)力來自君主，官吏來自特殊階層，實(shí)行世卿世祿制度；（5）政府與民眾溝通很少，官僚職位重於政府政策，行政風(fēng)範(fàn)帶有濃厚的親族主義色彩。（6）行政活動(dòng)以地域或土地為基礎(chǔ)，行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一。912、衍射型（工業(yè)社會(huì)）白光經(jīng)過棱柱體的折射後，衍射為紅橙黃綠青藍(lán)紫七色光。其特徵是：（1）整個(gè)社會(huì)有明確的、細(xì)緻的分工；（2）有著分工詳細(xì)的行政機(jī)構(gòu)；（3）講求行政效率與科學(xué)性；（4）民眾與政府溝通較多，有影響政府決策的管道；（5）行政風(fēng)範(fàn)體現(xiàn)平等主義、成就取向。（6）政府偏重於經(jīng)濟(jì)職能，忽視社會(huì)服務(wù)性管理；（7）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟(jì)或蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟(jì)。923、棱柱型（農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡模式）

由於其過渡性，故既保持著傳統(tǒng)社會(huì)的一些特徵，又具有現(xiàn)代社會(huì)的一些因素，新舊並存。這種情形，就如同光在棱柱中的折射過程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯將此類型行政稱為“棱柱型行政”。具體特徵是：（1）行政行為已經(jīng)漸漸與其他社會(huì)行為區(qū)分開來，但還未完全分化；（2）專業(yè)化的機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立起來，但還不能正常運(yùn)作，功能有限；（3）行政過程仍受著各種傳統(tǒng)勢力的制約等等，因而行政效率低下。（4）政府的制度、法規(guī)不健全，已有的仍不能實(shí)際起到約束和規(guī)範(fàn)作用；93二、行政環(huán)境的含義與特點(diǎn)

行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和?？ㄋ固卦循h(huán)境要素歸結(jié)為：文化、技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國防。

行政環(huán)境分為：

一般環(huán)境是指行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境；

具體環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境，包括組織文化與管理對象等。

94行政環(huán)境具有以下特點(diǎn)：1、客觀性。行政環(huán)境中的各種因素是客觀存在的。2、廣泛性：從地形分佈到礦藏資源狀況，從人口到歷史傳統(tǒng)，從社會(huì)制度到道德風(fēng)俗都被看作是行政環(huán)境的內(nèi)容。3、複雜性。行政環(huán)境是多種多樣的，多層次的、多結(jié)構(gòu)的。4、差異性。國與國之間形成了不同的行政環(huán)境，國內(nèi)不同地區(qū)的行政環(huán)境也有顯著差別。5、動(dòng)態(tài)性。指行政環(huán)境發(fā)生變化。95三、行政環(huán)境與行政管理的關(guān)係1、行政環(huán)境決定、影響和制約著行政組織活動(dòng)。具體來講主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）行政環(huán)境是行政管理系統(tǒng)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。（2）行政組織的目標(biāo)設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)行機(jī)制，要隨環(huán)境的變化而不斷加以調(diào)整。（3）行政環(huán)境影響決定行政職能的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式。（4）行政環(huán)境決定行政管理的方式和方法。962、行政組織對行政環(huán)境有著能動(dòng)的作用。（1）積極地改造環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。行政在適應(yīng)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身發(fā)展和社會(huì)整體發(fā)展的需要，對環(huán)境發(fā)展提出積極的建議、意見，並通過採取相應(yīng)措施限制或鼓勵(lì)某些行為的實(shí)施來達(dá)到改善環(huán)境和控制環(huán)境的目的，這樣便發(fā)揮了行政對環(huán)境的積極功能。（2）消極的破壞作用，阻礙社會(huì)的發(fā)展。如果行政發(fā)展滯後，行政對環(huán)境的發(fā)展勢必產(chǎn)生負(fù)面影響，這時(shí)受外界壓力的影響，行政改革將不可避免。

97四、行政體系應(yīng)對環(huán)境變化的主要策略1、技術(shù)性策略（1）加快反應(yīng)速度。最主要的方式是建立行政系統(tǒng)的快速反應(yīng)機(jī)制以及對行政人員的訓(xùn)練。（2）公共論壇。聽政制度實(shí)際上就是公共論壇的一種。（3）特別授權(quán)。行政系統(tǒng)的發(fā)佈戒嚴(yán)的權(quán)力就是典型，這種措施雖然有效，但對社會(huì)秩序和政府系統(tǒng)的公共性有相當(dāng)大的危害，一般情況下使不輕易使用的。982、制度性策略在大規(guī)模環(huán)境急劇變化時(shí)，僅僅採用技術(shù)型策略往往效果不明顯，行政系統(tǒng)就不得不改變自己的價(jià)值判斷。（1）價(jià)值變更：是指行政系統(tǒng)主動(dòng)地變更自己的價(jià)值系統(tǒng)適應(yīng)社會(huì)的價(jià)值要求，改變自己判斷事物的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)新形勢。（2）改變行政領(lǐng)域：主要指行政系統(tǒng)重新確立自己活動(dòng)的目標(biāo)與內(nèi)容，使用什麼樣的行政資源等。99（3）更換領(lǐng)導(dǎo)主要是通過變更領(lǐng)導(dǎo)層的人員，通過不同人員的價(jià)值偏好改變行政系統(tǒng)或部門機(jī)構(gòu)的價(jià)值偏好。（4）建立新制度體系在行政組織面臨巨大危機(jī)，或行政系統(tǒng)大環(huán)境發(fā)生巨大變化，一種新的制度體系才會(huì)為該組織所接受。100五、研究行政環(huán)境問題的意義

1、豐富了公共行政學(xué)的研究理論。

2、有助於行政效率的提高。

3、行政環(huán)境決定行政職能和行政管理手段。

4、有利於樹立起系統(tǒng)整體的公共行政觀念。

5、有利於確立開放平衡的公共行政模式。

101第二節(jié)一般行政環(huán)境

一般環(huán)境是指行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，包括自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境等。102一、自然地理環(huán)境與行政管理1、例子自然狀況包括地形、土壤、山林、河流、氣候、動(dòng)植物分配及能夠提供的資源。

孟德斯鳩認(rèn)為，氣候條件影響民族特性，決定國家的法律和政策。孟德斯鳩的《論法的精神》中指出，熱帶國家尤其是靠近赤道的國家，多實(shí)行早婚和一夫多妻制。熱帶及亞熱帶國家盛行嚴(yán)刑峻法；溫帶和寒帶國家刑法寬鬆。103

澳大利亞擁有遼闊草原，所以政府一直把畜牧業(yè)的發(fā)展視為國家的首要任務(wù)；

加拿大將木材的採伐和加工始終放在重要地位；

中東地區(qū)國家則主要依靠石油開採與煉製；104

英國是島國，優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，所以政府重點(diǎn)發(fā)展海軍，制定了進(jìn)攻性的國防戰(zhàn)略，海軍部門且始終居於主導(dǎo)地位。

瑞士是內(nèi)陸國家，地處相鄰強(qiáng)國的夾縫，缺乏天然屏障，於是陸軍一直是國防主體，採用中立性的防禦性的國防戰(zhàn)略。105

中國由於在東西方向上產(chǎn)品的無差異和缺乏南北走向的河流，是兩千多年來制約中國商品經(jīng)濟(jì)不能夠發(fā)展的根本原因。由於地理?xiàng)l件限制，即使沒有重農(nóng)抑商政策，中國的商品市場也不可能自發(fā)發(fā)展起來，所以，封閉的中國也不可能自發(fā)發(fā)展到資本主義社會(huì)。西歐和中國歷史進(jìn)程的重大差異，歸根到底是由於地理?xiàng)l件的差異造成的。1062、自然環(huán)境因素：（1）自然地理環(huán)境的基本組成要素有五個(gè)，即氣候、水文、地貌、生物和土壤。範(fàn)圍：指人類賴以生存的地球表層，上至同溫層的底部，下到巖石圈的上部，在陸上往地下6公里、在海洋往海底下4公里，這就是人類活動(dòng)的空間。（2）自然資源環(huán)境包括土地資源、水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等方面。1073、自然環(huán)境與行政管理的關(guān)係（1）是社會(huì)物質(zhì)資料生產(chǎn)不可缺少的條件。（2）對社會(huì)生產(chǎn)和生活有一定的影響作用。（3）行政活動(dòng)可以改變和影響人類賴以生存的自然環(huán)境。108二、社會(huì)環(huán)境與行政管理（一）政治環(huán)境

政治環(huán)境指國家的基本政治制度，以及政治上層建築中各要素的總和。具體講還包括統(tǒng)治階級及其政黨狀況、各階級在國家中的地位、政權(quán)的組織形式以至國際政治形勢等。

1091、基本政治制度直接決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)。

2、政權(quán)組織形式?jīng)Q定政府組織形式及其在國家政權(quán)系統(tǒng)中的地位。

3、政黨制度對行政管理有巨大的影響。

4、法律環(huán)境也是行政組織不能擺脫的、必須提及的重要環(huán)境因素。

110（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對行政系統(tǒng)有著重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和。它包括經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r、所有制、分配方式、社會(huì)基本生產(chǎn)關(guān)係結(jié)構(gòu)等要素。1、生產(chǎn)關(guān)係決定公共行政的性質(zhì)。2、經(jīng)濟(jì)體制的變革是推動(dòng)行政改革的基本動(dòng)力.3、生產(chǎn)力與科技水準(zhǔn)在一定程度上決定行政發(fā)展現(xiàn)狀。111（三）文化環(huán)境

文化指主觀意識(shí)領(lǐng)域，既包括人類所創(chuàng)造的精神成果，如道德、哲學(xué)、各種制度等，也包括價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、思維方式、民族性格等深層的東西。

112

文化對行政的影響：

第一，不同的文化傳統(tǒng)對組織行為模式、工作方式產(chǎn)生巨大影響。

第二，在既有的文化傳統(tǒng)中，對為官者的看法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將影響到社會(huì)成員的職業(yè)選擇，影響到行政人員行政觀念。

第三，特定的文化氛圍、輿論環(huán)境會(huì)對行政組織的形象、職能產(chǎn)生影響。113（四）人口、民族、宗教環(huán)境

1、人口環(huán)境：（1）人口數(shù)量：（2）人口品質(zhì)：（3）人口分佈：

1142、民族環(huán)境所謂民族，是指具有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)於共同文化上的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的人們共同體。

3、宗教環(huán)境宗教是統(tǒng)治人民的自然力量和社會(huì)力量在人們頭腦中虛幻的顛倒的反映，是以對超自然實(shí)體即神靈的崇拜來支配人們命運(yùn)的一種社會(huì)意識(shí)形式。宗教對行政管理也有重要影響。115三、國際環(huán)境

國際環(huán)境是指一個(gè)國家在與外國或國際組織交往中受到的影響和制約的各種因素的總和。它包括國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化與科學(xué)技術(shù)、國際關(guān)係、國際組織等因素以及國家間共同關(guān)心的其他事務(wù)。116

1、國際政治環(huán)境對行政的影響。如果國家受到敵對勢力的戰(zhàn)爭威脅或顛覆侵略，勢必?cái)U(kuò)軍備戰(zhàn)，增加國防預(yù)算。

2、國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政的影響。國際經(jīng)濟(jì)交流的程度和範(fàn)圍，影響著一國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模、速度及進(jìn)程。

3、國際文化科技環(huán)境對行政的影響。各國之間通過交往，互相學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，互通有無。當(dāng)今世界精神產(chǎn)品已成為人類的共同財(cái)富.117第三節(jié)我國現(xiàn)階段行政環(huán)境分析一、政治法律環(huán)境分析

1、建國以來，政治穩(wěn)定的基本格局沒有改變。

2、鄧小平理論作為馬克思主義同當(dāng)代中國社會(huì)主義實(shí)踐和時(shí)代特徵相結(jié)合的產(chǎn)物，是馬克思主義在中國發(fā)展的新階段。1183、中國法制建設(shè)狀況大為改觀。

30年來，全國人大及其常委會(huì)制訂了四百多部法律，通過了經(jīng)修改、補(bǔ)充的有關(guān)法律的決定二百多個(gè)。同時(shí)，國務(wù)院還制定了二千多件行政法規(guī)。

4、中國政府正確處理了民族關(guān)係。

56個(gè)民族才能夠比鄰而居，和睦相處，共同創(chuàng)造了政治、經(jīng)濟(jì)和文化安定團(tuán)結(jié)的良好局面。

5、存在著許多不穩(wěn)定的因素。地區(qū)與地區(qū)之間、人與人之間的矛盾和摩擦?xí)r有發(fā)生；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還大量存在；權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪贓枉法的腐敗現(xiàn)象屢禁不絕；刑事犯罪活動(dòng)仍很猖獗，治安面臨的新問題越來越多。119二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

1、確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。十一屆三中全會(huì)以來，實(shí)行了以社會(huì)主義公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)行了以按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配制度。

2、政府日益擺脫微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的糾纏，逐步走向以宏觀調(diào)控為主的健康軌道。1203、同發(fā)達(dá)國家相比，社會(huì)生產(chǎn)力水準(zhǔn)仍然很低，經(jīng)濟(jì)環(huán)境依然嚴(yán)峻。（1）國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)總量大，人均量小；（2）國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，地域與部門之間發(fā)展不平衡。（3）產(chǎn)權(quán)關(guān)係不明，資源浪費(fèi)，國有資產(chǎn)流失。

4、還有眼前的一些特殊困難。下崗和失業(yè)人員增多，就業(yè)壓力增大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中盲目投資，重複建設(shè)現(xiàn)象比較普遍，國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益不高；金融監(jiān)管不夠健全。

121三、精神文化環(huán)境分析

1、形成了具有中國特色的毛澤東思想和鄧小平理論。

2、傳統(tǒng)思想與現(xiàn)代思想的交織與融合。

3、存在社會(huì)主義與非社會(huì)主義兩種不同的思想撞擊和衝突。舊社會(huì)遺留下來的舊思想、舊觀念還沒有完全消除，千百年來封建主義傳統(tǒng)習(xí)慣還有影響，資本主義的腐朽思想還有市場，對我國的行政管理而言是一種不可忽視的消極的環(huán)境因素。

122

4、建國以來科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)不斷提高。特別在原子能技術(shù)、生物科學(xué)、農(nóng)業(yè)科學(xué)、高能物理、電腦技術(shù)、運(yùn)載火箭技術(shù)、衛(wèi)星通訊技術(shù)等方面，已達(dá)到或接近世界先進(jìn)水準(zhǔn)。

5、但從整體上看發(fā)展還比較落後，原因是底子薄、起點(diǎn)低、水準(zhǔn)差。這種不平衡性還表現(xiàn)在地區(qū)和城鄉(xiāng)分佈上的差距，以及社會(huì)成員在教、科、文享用方面事實(shí)上的不平等。123五、國際環(huán)境分析1、當(dāng)前國際社會(huì)環(huán)境的特點(diǎn)：（1）世界格局由兩極對抗向多極化方向發(fā)展。（2）霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治仍然是威脅世界和平與穩(wěn)定的主要根源。（3）以高科技為核心的新技術(shù)正以它巨大的社會(huì)創(chuàng)造力量和社會(huì)功能改變著舊有的國際秩序而代以公正、合理的國際新秩序。（4）發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的地位和作用穩(wěn)定上升。（5）經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全球化的趨勢日益明顯。1242、國際社會(huì)環(huán)境對我國在行政管理的新要求：

第一、堅(jiān)持鄧小平的外交思想，始終不渝地奉行獨(dú)立自主的和平外交政策。第二、反對霸權(quán)主義，維護(hù)世界和平。第三、推動(dòng)建立公正合理的國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序。第四、尊重世界的多樣性。第五、要堅(jiān)持睦鄰友好。125

第六、進(jìn)一步加強(qiáng)同第三世界國家的團(tuán)結(jié)與合作。第七、在和平共處五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，繼續(xù)改善和發(fā)展同發(fā)達(dá)國家的關(guān)係。第八、堅(jiān)持平等互利的原則，同世界各國和地區(qū)廣泛開展貿(mào)易往來，經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和科學(xué)文化交流，促進(jìn)共同發(fā)展。第九、積極參與多邊外交活動(dòng)，充分發(fā)揮我國在聯(lián)合國以及其他們國際組織中的作用。第一節(jié)政府職能的概述一、政府職能的概念與特點(diǎn)政府職能，是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所起的作用。其核心的價(jià)值在於回答政府“應(yīng)該做什麼”、“不應(yīng)該做什麼”的問題。政府職能具有以下特點(diǎn)：

1、普遍性

2、強(qiáng)制性

3、系統(tǒng)性

4、不可替代性

5、服務(wù)性

二、政府職能的歷史演變（一）古代政府職能一是收稅二是組織軍隊(duì)三是維持王權(quán)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)

（二）現(xiàn)代政府職能工業(yè)化是推動(dòng)政府職能的不斷豐富和發(fā)展的直接動(dòng)力。現(xiàn)代社會(huì)的政府職能已大大豐富，涉及社會(huì)生活方方面面。新的生產(chǎn)力出現(xiàn)帶來新問題、新領(lǐng)域、新行業(yè)、新需求；分工的精細(xì)化給人們帶來的社會(huì)角色意識(shí)；全社會(huì)實(shí)踐理性水準(zhǔn)及公民對權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)識(shí)程度；資訊的數(shù)量和傳播範(fàn)圍；……這些變數(shù)的變化，使行政職能的具體內(nèi)容大大豐富起來。

德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納在一百多年前就提出隨著工業(yè)化的到來，政府職能將呈現(xiàn)為極度擴(kuò)張的趨勢，以後的實(shí)踐驗(yàn)證了他的預(yù)言，被稱之為“瓦格納定理”。三、西方學(xué)者關(guān)於政府職能的爭論

早在2000多年前，亞裏士多德列舉了政府應(yīng)履行的一些重要職能：負(fù)責(zé)市場管理、監(jiān)護(hù)城區(qū)公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)並修理損害的建築和街道、查察田疇、解決民間糾紛、徵收並保存公共財(cái)產(chǎn)收益，辦理民間契約和法庭判決的註冊事務(wù)、執(zhí)行判決、負(fù)責(zé)城防。

中世紀(jì)托馬斯·阿奎那認(rèn)為，國王或者政府的職能在於“殫精竭慮地增進(jìn)公共利益”。只有增進(jìn)公共利益的政府才是正義的政府，否則是非正義的政府。政府必須履行三個(gè)方面的職能：首先是確立所統(tǒng)治的社會(huì)的安寧，即建立社會(huì)秩序的職能；其次是必須保證不讓任何事情來破壞這樣所建立起來的安寧，即維持秩序的職能；再次是必須費(fèi)盡心機(jī)繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利，即發(fā)展公共利益職能。西方學(xué)者關(guān)於政府職能的界定和論述

（一）“守夜人”理論“守夜人”的政府職能論是西方國家處於自由競爭時(shí)代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自於洛克的自由主義政府觀。

300年前，洛克在他的《政府論》中提出，政府的主要任務(wù)是保護(hù)個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)，“政府除了保護(hù)財(cái)產(chǎn)之外，沒有其他目的”。

斯密把政府的主要職能歸為三項(xiàng)：（1）保護(hù)國家安全，使其不受外來侵犯；（2）保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無力辦或不願(yuàn)辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。

“管理最少的政府就是管理最好的政府”是這一思想的典型寫照。（二）干預(yù)主義理論

凱恩斯在他1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中提出，要全面增強(qiáng)國家的作用。政府不應(yīng)該僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)者，而且還應(yīng)該是社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練地、有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二次大戰(zhàn)期間，幾乎所有西方發(fā)達(dá)國家的政府都對經(jīng)濟(jì)實(shí)行了不同程度的干預(yù)，許多國家推行國有化，經(jīng)濟(jì)計(jì)畫化以及政府管制等，政府的職能始終保持著極度擴(kuò)張的趨勢。

正如1984年英國政治學(xué)家理查德·羅斯在其《理解大政府》中稱，現(xiàn)代政府已深深捲入到社會(huì)生活之中，它象一張巨大的保護(hù)網(wǎng)，包攬了人們從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜可钸^程。

（三）有選擇地干預(yù)“市場失敗”的理論有選擇地干預(yù)“市場失敗”的政府職能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表?？扑乖谒漠a(chǎn)權(quán)理論中提出，只要產(chǎn)權(quán)明確界定，自願(yuàn)的交易總能產(chǎn)生最優(yōu)的結(jié)果。這就是著名的科斯定理。據(jù)此，科斯認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在於一方面去維護(hù)明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費(fèi)用。

公共選擇理論認(rèn)為，“市場失敗”並不是政府干預(yù)的根據(jù)，因?yàn)檎深A(yù)和市場經(jīng)濟(jì)一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失敗”。

政府失敗包括行政效率低下、費(fèi)用高昂、機(jī)構(gòu)自我膨脹、財(cái)政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等等。

著名行政學(xué)家沃爾夫的結(jié)論是要利用政府去彌補(bǔ)市場缺陷，同時(shí)利用市場去克服政府失敗。對政府職能的最新認(rèn)識(shí)，它構(gòu)成當(dāng)代西方行政改革的主導(dǎo)性理論之一。

四、政府職能的類型政府職能劃分為兩種：基本職能與運(yùn)行職能

1、基本職能。馬克思認(rèn)為政府的基本職能有兩種：政治統(tǒng)治職能與社會(huì)管理職能。

從現(xiàn)代社會(huì)和各國政府行政實(shí)踐來看，政府的基本職能可以分為：

政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會(huì)職能2、政府的運(yùn)行職能。

這是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程式、方式和方法，即管理過程中所起的作用，不同學(xué)者看法也不同。

法約爾曾提出管理的五項(xiàng)職能

古立克曾提出管理的七項(xiàng)職能第二節(jié)政府的基本職能

世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中將每一個(gè)政府的核心使命概括為五項(xiàng)最基本的責(zé)任，大體上反映了現(xiàn)代政府所行使的職能，這就是：（1）確定法律基礎(chǔ)；（2）保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資於基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)弱勢群體；（5）保護(hù)環(huán)境。

一、政治職能

1、維護(hù)統(tǒng)治的職能。政府是階級社會(huì)的必然產(chǎn)物，政府存在的首要目標(biāo)就是維護(hù)階級統(tǒng)治。

2、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能。

3、民主政治建設(shè)職能。首先，政府應(yīng)確保公民的政治民主權(quán)利；其次，政府必須建立穩(wěn)定的民主政治秩序和制度。二、經(jīng)濟(jì)職能

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有四項(xiàng)：提高經(jīng)濟(jì)效率；改善收入分配；通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；執(zhí)行國際經(jīng)濟(jì)政策。

我國政府經(jīng)濟(jì)職能：1、規(guī)範(fàn)和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能。首先，政府要制定法律，規(guī)範(fàn)市場行為；其次，政府也承擔(dān)解決經(jīng)濟(jì)糾紛的仲裁人角色，公平合理地解決各種經(jīng)濟(jì)糾紛；再次，政府有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，反對市場欺詐。2、對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能。

政府宏觀調(diào)控的手段是制定各種政策。如稅收政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策以及外貿(mào)政策等。（1）財(cái)政政策。財(cái)政政策是政府通過財(cái)政收支總量與結(jié)構(gòu)的變化調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，使政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策。財(cái)政政策包括兩大基本部分：稅收和政府開支。

（2）貨幣政策。貨幣政策是國家採用的調(diào)整和控制貨幣供應(yīng)量的種種政策。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有：

A、法定準(zhǔn)備金。中央銀行作為政府主管貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，有權(quán)為所有商業(yè)銀行規(guī)定（法定）準(zhǔn)備金，或者說，規(guī)定商業(yè)銀行的備付金在存款總量當(dāng)中的比例。

B、貼現(xiàn)率。中央銀行必須經(jīng)常地與商業(yè)銀行展開金融業(yè)務(wù)，及時(shí)地吸納或吐出貨幣，使投入市場流通的貨幣量或者增加、或者減少。

C、公開市場業(yè)務(wù)。指政府出售或回收債券。上述政策工具的使用會(huì)帶來增加或減少貨幣量的神奇結(jié)果。（3）產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國民經(jīng)濟(jì)保持總量均衡發(fā)展的重要條件，產(chǎn)業(yè)政策的作用在於能夠?qū)┙o結(jié)構(gòu)的變化發(fā)揮迅速的調(diào)解作用和引導(dǎo)作用，使供給結(jié)構(gòu)能夠保持合理並同需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。具體講，一國政府可以依據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，確定支持哪些產(chǎn)業(yè)，限制哪些產(chǎn)業(yè)，來扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，並引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益。3、直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場供應(yīng)不足的職能。公共物品由於其消費(fèi)的非競爭性與非排他性導(dǎo)致了市場的缺陷。首先，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的基礎(chǔ)設(shè)施、道路、交通、電信等都很公共物品，都必須有政府進(jìn)行建設(shè)。其次，政府還直接生產(chǎn)那些因不贏利或只能贏小利而企業(yè)不願(yuàn)提供的公共產(chǎn)品；最後，政府進(jìn)行直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和比較大的建設(shè)專案，以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。4、管理國有資產(chǎn)的職能任何國家都有大量的國有資產(chǎn)，包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)。如何使國有資產(chǎn)不流失，並且保值增值，使國有企業(yè)進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，這是一個(gè)十分重要的課題。三、文化職能1、意識(shí)形態(tài)職能。統(tǒng)治階級利用一切傳媒手段宣傳和強(qiáng)化其意識(shí)形態(tài)，其目的是為了加強(qiáng)其統(tǒng)治的合法性。2、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能。3、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生的職能。。4、加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能。公民道德建設(shè)綱要：愛國守法、明理誠信、團(tuán)結(jié)友善、勤儉自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)。5、清除那些不僅沒有社會(huì)價(jià)值而且有害的文化產(chǎn)品的功能。

四、社會(huì)職能

1、維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能。為社會(huì)提供秩序這種公共物品是政府最古老、最基本的職能之一。

2、確保社會(huì)公平分配的職能。市場是不可能進(jìn)行公平分配的，只有政府才能進(jìn)行公平分配，以彌補(bǔ)市場所造成的欠缺。

3、環(huán)境保護(hù)職能。市場經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)方面是失效的。環(huán)境保護(hù)問題是一個(gè)全球性問題，是關(guān)係到人類生存和可持續(xù)發(fā)展的問題。4、社會(huì)保障職能。一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系基本包括四方面內(nèi)容：一是社會(huì)保險(xiǎn)體系。社會(huì)保險(xiǎn)體系包括退休養(yǎng)老金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)方面。二是社會(huì)救濟(jì)體系。它是對現(xiàn)實(shí)貧苦的救濟(jì)與扶助，是對社會(huì)保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充。凡是沒有保險(xiǎn)的領(lǐng)域和地方，不管是哪個(gè)公民，不管是什麼原因，只要他陷入困境，就應(yīng)得到政府的救濟(jì)和幫助。三是社會(huì)福利。這是為提高人民的生活水準(zhǔn)和生活品質(zhì)而實(shí)行的福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。四是社會(huì)優(yōu)撫。它是國家對優(yōu)撫對象提供的帶有褒揚(yáng)和補(bǔ)償性質(zhì)的特殊保障。5、社會(huì)服務(wù)職能。政府提供勞動(dòng)就業(yè)；開展人民調(diào)解工作；指導(dǎo)居委會(huì)和村委會(huì)的工作；舉辦婚姻介紹、家庭服務(wù)介紹、職業(yè)介紹；建立殯儀館，推行火葬，辦理骨灰寄存；開展普法宣傳教育等等。6、人口的控制職能。

政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會(huì)職能基本職能

保衛(wèi)國家安全保證民主權(quán)益維護(hù)社會(huì)秩序等。

促進(jìn)教育科學(xué)、文化的發(fā)展。社會(huì)服務(wù)社會(huì)保障宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場監(jiān)督管理國有資產(chǎn)管理環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第三節(jié)我國政府職能的轉(zhuǎn)變一、政府職能轉(zhuǎn)變的涵義

政府職能轉(zhuǎn)變指政府職能結(jié)構(gòu).重心發(fā)生的重大變化。政府職能轉(zhuǎn)變意味著：其一，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。當(dāng)代各國的政府職能體系中，政治職能逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能居於主要地位。其二，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)，收縮或擴(kuò)張。其三，政府職能行使方式的變化。傳統(tǒng)社會(huì)政府對社會(huì)事務(wù)的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了現(xiàn)代社會(huì)，政府對社會(huì)事務(wù)的管理則是採取經(jīng)濟(jì)性、法律性、間接性的方式。二、中國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性

改革開放以來，中國政府職能是在兩個(gè)層面上發(fā)生轉(zhuǎn)變。第一個(gè)層面：從1978年以來，黨和國家的工作重心從“以階級鬥爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，多年來被人為擴(kuò)大的專政、鎮(zhèn)壓職能得到控制，國家的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能很快得以擴(kuò)展。第二個(gè)層面：80年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，尤其是黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)後，我國的經(jīng)濟(jì)體制開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。由此促動(dòng)了政府的經(jīng)濟(jì)職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向向市場經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)變。三、中國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容中國政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場關(guān)係這一軸心展開和確立的。首先，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場發(fā)育、運(yùn)行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經(jīng)濟(jì)提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。第三，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，政府運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場缺陷，防止市場失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。（一）要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念

1、政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化的軌道。

2、要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變。

3、要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變。

4、在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。

5、實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變。

6、在政府職能作用領(lǐng)域方面要實(shí)現(xiàn)從以政治職能為首向以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能為主轉(zhuǎn)變。

（二）要理順行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各層次之間的關(guān)係

1、理順中央和地方、上級與下級的關(guān)係。

2、理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)係，合理配置政府職能體系。

3、精簡和規(guī)範(fàn)各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。

4、統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。（三）正確確定政府在社會(huì)中的角色

1、正確處理政府與市場之間的關(guān)係。（1）市場經(jīng)濟(jì)是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和資源配置手段。它具有任何其他機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：一是經(jīng)濟(jì)利益的刺激性。二是市場決策的靈活性。三是市場資訊的有效性。四是市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行還有利於避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。（2）市場經(jīng)濟(jì)也有其局限性，導(dǎo)致“市場失靈”（marketfailure）。市場失靈的原因有：

A、市場不能保持國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的