城市土地用途管制制度的演變

城市土地用途管制制度的演變

《城市進(jìn)展討論雜志》2023年第七期

土地用途管制制度消失于19世紀(jì)末的德國(guó)。目前它是世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)為了保證土地資源的合理利用，而廣泛采納的土地治理制度［1］，主要分為城市土地用途管制和農(nóng)用地用途管制兩類。其中，城市土地用途管制以掌握土地使用性質(zhì)、密度、容積率，掌握城市規(guī)模和空間進(jìn)展布局為核心。從興旺國(guó)家及地區(qū)的實(shí)踐閱歷看，良好的土地用途管制對(duì)維持城市有序進(jìn)展，激發(fā)城市再開發(fā)活力起到了良好的推動(dòng)作用。但目前我國(guó)城市土地用途管制制度，特殊是土地的用途變更治理仍面臨相關(guān)法律法規(guī)不健全，局部地區(qū)規(guī)劃治理過于剛性，土地用途變更通道不暢等問題，不僅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)進(jìn)展，客觀上造成了大量擅自轉(zhuǎn)變土地用途行為的發(fā)生。本文試圖梳理國(guó)際城市土地用途管制制度的進(jìn)展軌跡及趨勢(shì)，為完善和健全我國(guó)城市土地用途管制制度和用途變更制度供應(yīng)參考。

1城市土地用途管制制度演化的階段性特征

總結(jié)興旺國(guó)家及地區(qū)城市土地用途管制制度的進(jìn)展歷程，大致可劃分為零星管制、嚴(yán)格管制和局部彈性管制三個(gè)階段。

1.1零星管制階段(20世紀(jì)初期以前)19世紀(jì)中葉前，歐美國(guó)家很少對(duì)私人的土地利用進(jìn)展管制，土地全部權(quán)被認(rèn)為是神圣不行侵害的，土地全部權(quán)人擁有排解他人干預(yù)土地的完全權(quán)利。政府對(duì)土地利用的管制僅限于土地全部權(quán)的行使不能給他人或鄰居造成損害。19世紀(jì)中葉以后，隨著產(chǎn)業(yè)革命的到來，世界各地的城市快速形成并進(jìn)展，城市人口快速增加，市內(nèi)住宅消失缺乏，住宅大量興建。但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和治理，很多城市開頭消失住宅擁擠、環(huán)境臟亂、貧民窟擴(kuò)散等問題。即使在土地資源相對(duì)充裕的城郊，由于道路設(shè)施的不齊備和對(duì)“建筑自由”的敬重，住宅建筑顯得毫無秩序。在此背景下，出于對(duì)安全、衛(wèi)生、道德的考慮，一些國(guó)家開頭嘗試標(biāo)準(zhǔn)私人的用地行為，特殊是對(duì)住宅用地的使用進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)是對(duì)根本的道路線、建筑線進(jìn)展管制或針對(duì)個(gè)別地塊進(jìn)展零星管制。

1.1.1針對(duì)根本的道路線和建筑線進(jìn)展的管制在19世紀(jì)中葉的德國(guó)，德國(guó)普魯士革命的結(jié)果使得不動(dòng)產(chǎn)全部權(quán)與動(dòng)產(chǎn)全部權(quán)毫無區(qū)分，個(gè)人享有“建筑的自由”的權(quán)利被大幅放大，但是伴隨產(chǎn)業(yè)革命帶來的工業(yè)污染、住宅擁擠、環(huán)境臟亂等城市問題，德國(guó)國(guó)內(nèi)開頭意識(shí)到應(yīng)當(dāng)對(duì)土地的全部權(quán)加以限制，以保障市民良好的居住環(huán)境，因此產(chǎn)生了應(yīng)制定土地利用“周詳規(guī)劃”的觀念，并開頭對(duì)根本的道路線和建筑線進(jìn)展管制(所謂道路線是指各地區(qū)內(nèi)道路的位置，建筑線是指各地區(qū)內(nèi)建筑物的位置)，這種治理制度成為了德國(guó)地方政府都市規(guī)劃的根本要求。英國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)早期出于改善居住環(huán)境、公共衛(wèi)生和道路布置的緣由，均開頭擬定最初的建筑治理法規(guī)或土地使用規(guī)劃方案。比方1858年英國(guó)制定地方政府法案，授權(quán)地方政府制定建筑治理法規(guī);1888年，日本了《東京市區(qū)改正條例》，擬定了以建筑物為主的都市規(guī)劃。1900年，日據(jù)時(shí)期的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公布了《臺(tái)灣家屋建筑規(guī)章》及其《施行細(xì)則》，對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)式的臺(tái)灣都市進(jìn)展改造。

1.1.2針對(duì)個(gè)別地塊進(jìn)展的零星管制美國(guó)早在殖民地時(shí)期就以愛護(hù)毗鄰地區(qū)土地全部者和使用者的權(quán)利為目的，要求一些殖民村的火藥生產(chǎn)和貯藏必需遠(yuǎn)離住宅與商業(yè)區(qū)。馬薩諸塞州灣的一個(gè)法令還制止家禽在小島上過度吃草以愛護(hù)當(dāng)?shù)氐牟莸睾凸嗄荆乐菇o公眾造成損害?？偟膩碚f，這一時(shí)期的零星管制只針對(duì)某些阻礙公共或他人利益的特別問題，或是簡(jiǎn)潔地指定局部地區(qū)的道路線和建筑線，并沒有掩蓋整個(gè)城市范圍。對(duì)公眾來說比擬簡(jiǎn)單承受，也簡(jiǎn)單通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)。但在管制的性質(zhì)上，由于多數(shù)沒有相應(yīng)的法律保障，在實(shí)施時(shí)有很大的局限性，只短暫地滿意了當(dāng)時(shí)城市局部地區(qū)進(jìn)展的需要。

1.2嚴(yán)格管制階段(20世紀(jì)前期至20世紀(jì)中期)19世紀(jì)末20世紀(jì)初，大規(guī)模的工業(yè)污染使城市環(huán)境急劇惡化，工業(yè)生產(chǎn)的負(fù)外部性進(jìn)一步凸顯，消失大量與居住、商業(yè)活動(dòng)相沖突的現(xiàn)象，影響了城市土地整體的最高最正確使用。但由于大多數(shù)興旺國(guó)家和地區(qū)實(shí)行土地私有制，要求愛護(hù)土地全部權(quán)人的私利，因此地方政府無法對(duì)土地利用做出過多干預(yù)。在此背景下，出于對(duì)城市整體環(huán)境與公共利益的考慮，一些國(guó)家開頭實(shí)施較為嚴(yán)格的土地使用管制，限制土地的開發(fā)，即試圖通過政府管制來消退因土地混合利用帶來的負(fù)外部性，訂正“市場(chǎng)失靈”。在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)、生活條件下，不少專家認(rèn)為，嚴(yán)格的用途管制有利于維護(hù)城市公共安全、衛(wèi)生和公共福利，促進(jìn)各種土地使用的有效運(yùn)作，促進(jìn)居民生活環(huán)境的改善，增加城市生活的豐富性，促進(jìn)資源的公正安排等效果。因此，1933年，現(xiàn)代建筑國(guó)際會(huì)議(CIAM)擬訂并通過了《雅典憲章》，該憲章提出，工業(yè)污染、城市擁擠以及由此產(chǎn)生的問題是缺乏分區(qū)規(guī)劃造成的，而通過把城市分為居住、工作、休憩和交通四類功能區(qū)，并結(jié)合現(xiàn)有的交通和建筑技術(shù)可以解決城市面臨的問題，實(shí)現(xiàn)城市的有序進(jìn)展，該憲章對(duì)全面推行嚴(yán)格分區(qū)管制制度具有重要意義。該時(shí)期的管制方式包括簡(jiǎn)潔實(shí)行土地使用分區(qū)管制制度，在規(guī)劃的根底上實(shí)行分區(qū)管制制度和在規(guī)劃的根底上實(shí)行開發(fā)許可制三類。

1.2.1簡(jiǎn)潔實(shí)行土地使用分區(qū)管制制度土地使用分區(qū)管制制度是指將管制范圍內(nèi)的土地，依使用目的與需要的不同，劃定為各種不同的使用分區(qū)(如住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等)，各分區(qū)再視需要，依使用強(qiáng)度的不同，劃設(shè)若干細(xì)分的使用區(qū)，并限制有阻礙各分區(qū)用途的其他使用。其內(nèi)容包括兩局部:一是編繪土地使用分區(qū)圖，指派各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的區(qū)位;二是制定管制規(guī)章，標(biāo)準(zhǔn)各種分區(qū)的建筑行為與活動(dòng)行為。1916年，第一個(gè)土地分區(qū)管制條例在美國(guó)紐約通過，并以治安權(quán)①為依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)建筑物的密度、高度、容積率與空地面積等，標(biāo)準(zhǔn)土地作為住宅、工業(yè)、商業(yè)或其他目的的使用。此后，分區(qū)管制條例在全美范圍大量消失。1926年，美國(guó)最高法院在歐幾里得案中作出判決，認(rèn)為土地使用分區(qū)管制是一種維護(hù)公共衛(wèi)生、公共安全、公共道德與公共福利的治安權(quán)，確定了分區(qū)管制的合憲性。1928年，美國(guó)了《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案》，為各州和地方政府制定分區(qū)管制條例奠定了法律根底，但該法案未對(duì)規(guī)劃與分區(qū)管制制度做明確的界定，使得美國(guó)很多城市只采納了分區(qū)管制制度，并沒有制定相應(yīng)的規(guī)劃作為根底。美國(guó)這個(gè)時(shí)期的土地使用管制是僵化沒有彈性的，排外性的分區(qū)管制便是典型代表。

1.2.2在規(guī)劃的根底上實(shí)行土地分區(qū)管制制度德國(guó)擅長(zhǎng)統(tǒng)一的規(guī)劃治理，其對(duì)土地用途的管制通過在規(guī)劃根底上實(shí)行分區(qū)管制實(shí)現(xiàn)。詳細(xì)來說，這一時(shí)期德國(guó)的規(guī)劃體系自上而下包括掩蓋全國(guó)的“國(guó)土規(guī)劃”、超越地方政府范圍的“空間規(guī)劃”，以及從根本道路線和建筑線進(jìn)展起來的地方政府的“都市規(guī)劃”。都市規(guī)劃的核心是建立指導(dǎo)規(guī)劃制度，主要對(duì)市鎮(zhèn)內(nèi)的土地建立和使用進(jìn)展預(yù)備和引導(dǎo)，其又分為預(yù)備性建立指導(dǎo)規(guī)劃(土地利用規(guī)劃)和約束性建立指導(dǎo)規(guī)劃(營(yíng)建規(guī)劃)兩類。土地利用規(guī)劃依據(jù)城市進(jìn)展的需要，對(duì)整個(gè)市鎮(zhèn)內(nèi)的土地框架性地確定估計(jì)的土地用途，營(yíng)建規(guī)劃則確定了市鎮(zhèn)局部土地將用于建立并且明確了適用范圍內(nèi)允許土地使用的種類和規(guī)模。全部對(duì)于土地用途的規(guī)定隨著營(yíng)建規(guī)劃詳細(xì)落實(shí)到市鎮(zhèn)的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行為得到嚴(yán)格管制。日本參照德國(guó)，在該時(shí)期也采納在規(guī)劃根底上實(shí)施分區(qū)管制的方法。1919年，日本公布了《都市規(guī)劃法》，根據(jù)土地使用分區(qū)管制的理念，將城市劃分為工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，確定了最初的土地用途管制制度。

1.2.3在規(guī)劃的根底上實(shí)行開發(fā)許可制這一時(shí)期，英國(guó)的土地用途管制實(shí)現(xiàn)了從土地用途分區(qū)管制向開發(fā)許可制的轉(zhuǎn)變。1909年，英國(guó)公布了《住宅與城市規(guī)劃法》，該法授權(quán)地方政府?dāng)M定土地利用規(guī)劃方案，并對(duì)將要或可能要開發(fā)地區(qū)的土地實(shí)施分區(qū)管制，以確保土地的布局和利用能符合衛(wèi)生、舒適和便利的要求。到了1947年，英國(guó)重新修訂并公布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建立起了英國(guó)現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，確立了進(jìn)展權(quán)國(guó)有制度和開發(fā)許可制，強(qiáng)調(diào)全部土地均需納入規(guī)劃管制，任何開發(fā)行為包括建筑、工程或有關(guān)土地和建筑實(shí)質(zhì)使用的轉(zhuǎn)變，均需事先獲得地方規(guī)劃部門的許可。由此，開發(fā)掌握和規(guī)劃掌握成為英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要元素，英國(guó)政府利用這些方法對(duì)土地利用和新建建筑加以嚴(yán)格規(guī)制。總的來說，嚴(yán)格的用途管制在肯定程度上有效地隔離了不兼容的土地、削減了工業(yè)污染對(duì)居住環(huán)境、商業(yè)辦公等活動(dòng)的影響，通過犧牲小局部人的私利來增進(jìn)社會(huì)整體的公共利益，大大改善了城市以往雜亂無序的面貌。

1.3局部彈性管制階段(20世紀(jì)中后期)傳統(tǒng)嚴(yán)格的管制雖然有助于隔離不兼容的土地，消退負(fù)外部性，保障了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但也產(chǎn)生了許多弊病。詳細(xì)來說，一是造成城市空間構(gòu)造及活動(dòng)的過于單調(diào);二是妨害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成社會(huì)不公正。對(duì)于城市的商業(yè)區(qū)與非商業(yè)區(qū)，其區(qū)位和數(shù)量應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生，但在分區(qū)管制劃定各種使用分區(qū)的界限后，就人為地打算了土地用途而抹殺了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性。此外，分區(qū)管制透過土地使用性質(zhì)及使用密度的規(guī)定，造成了私人權(quán)益間的“暴損或暴利”的不公正現(xiàn)象。三是造成了社會(huì)的隔離。由于土地使用分區(qū)管制通過種種政策，限制低收入人群享受地方政府所供應(yīng)的公共效勞的時(shí)機(jī)，造成各種社會(huì)隔離問題。四是引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染等問題。嚴(yán)格的分區(qū)產(chǎn)生了很多不必要的交通出行，造成資源鋪張、交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題。因此，雖然傳統(tǒng)嚴(yán)格管制的目標(biāo)是美妙的，但事實(shí)證明它并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，也無法連續(xù)對(duì)城市進(jìn)展做積極的誘導(dǎo)。因此對(duì)傳統(tǒng)土地分區(qū)管制的改進(jìn)和創(chuàng)新漸漸興起。1977年出臺(tái)的《馬丘比丘憲章》在《雅典憲章》的根底上也有了新進(jìn)展。該憲章認(rèn)為，城市職能是多樣的，需要用整體性的思維來分析;城市規(guī)劃是動(dòng)態(tài)的，需要突破把規(guī)劃作為靜態(tài)終極藍(lán)圖的傳統(tǒng)觀念，應(yīng)進(jìn)展過程性規(guī)劃。一味地強(qiáng)調(diào)分區(qū)，會(huì)忽視城市的有機(jī)組成，忽視人與人之間的關(guān)系與互動(dòng)交往，使城市失去生氣和活力。《馬丘比丘憲章》為世界各國(guó)間續(xù)采納彈性化的用途管制制度供應(yīng)了依據(jù)。20世紀(jì)中后期，興旺國(guó)家和地區(qū)開頭消失各種彈性管制措施，比擬典型的有英國(guó)的規(guī)劃協(xié)議及精簡(jiǎn)規(guī)劃分區(qū)、美國(guó)的彈性分區(qū)管制、日本的分區(qū)管制與開發(fā)許可制并重、新加坡和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)行土地用途彈性變更制度等。

1.3.1實(shí)行規(guī)劃協(xié)議及精簡(jiǎn)規(guī)劃分區(qū)制在土地用途彈性管制的多種手段中，開發(fā)許可制根底上的規(guī)劃協(xié)議制在英國(guó)備受推崇。由于嚴(yán)格管制階段建立起來的開發(fā)許可制要求全部的開發(fā)行為前均需申請(qǐng)規(guī)劃許可，在許可過程中，規(guī)劃是實(shí)質(zhì)性的考量依據(jù)，規(guī)劃部門會(huì)嚴(yán)格根據(jù)規(guī)劃來授予或拒絕規(guī)劃許可。除了取得規(guī)劃許可外，開發(fā)土地還需要繳納100%的“開發(fā)捐”。這些前提條件嚴(yán)峻地阻礙了英國(guó)土地開發(fā)和城市進(jìn)展的活力。因此，為增加規(guī)劃許可的彈性，地方政府開頭引入規(guī)劃協(xié)議，即由土地開發(fā)者與地方政府協(xié)議確定土地開發(fā)許可的有關(guān)權(quán)益，這個(gè)協(xié)議可能是要求開發(fā)商開發(fā)土地時(shí)附帶配建公共設(shè)施，可能是限制土地的開發(fā)或使用，也可能是要求開發(fā)商給地方政府一筆錢，詳細(xì)必需在地方政府和土地全部權(quán)人同意的狀況下執(zhí)行，這種方式的引入賜予地方規(guī)劃部門很大的自由裁量權(quán)，也大大增加了用途管制的彈性。此后，為了解決諸如“內(nèi)城退化”、開發(fā)許可制的審議拖延、效率低下等問題，1986年，英國(guó)政府公布了《住宅及規(guī)劃法》，確立精簡(jiǎn)規(guī)劃分區(qū)制。精簡(jiǎn)規(guī)劃分區(qū)是指在指定區(qū)域內(nèi)直接予以規(guī)劃許可的一種管制方式，主要有兩種表現(xiàn)形式:一是針對(duì)特殊的開發(fā)工程，在予以具體展列后直接予以開發(fā)許可，其他開發(fā)行為仍遵循正常程序;二是廣泛地授予開發(fā)許可，只針對(duì)少數(shù)的、特殊的工程實(shí)行開發(fā)管制。精簡(jiǎn)規(guī)劃分區(qū)移除了局部國(guó)家管制，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有更大的自由度。

1.3.2實(shí)行彈性分區(qū)管制20世紀(jì)50年月以后，美國(guó)越來越重視規(guī)劃的制定，比方1954年實(shí)施的《住宅法》規(guī)定，地方政府若想要獲得聯(lián)邦政府對(duì)都市更新、住宅或其他方案的補(bǔ)助，必需預(yù)備綜合開發(fā)規(guī)劃，美國(guó)因此進(jìn)入綜合規(guī)劃時(shí)期，對(duì)土地使用的介入有強(qiáng)化的趨勢(shì)。但分區(qū)管制制度在美國(guó)仍舊流行，并逐步引入彈性分區(qū)管制的手段。這個(gè)時(shí)期，美國(guó)各地的管制工具在傳統(tǒng)嚴(yán)格分區(qū)管制中增加了環(huán)境治理(劃定敏感區(qū)、特殊愛護(hù)區(qū)等)。60年月后期，管制的目標(biāo)除了實(shí)質(zhì)和環(huán)境層面外更增加了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)層面，管制工具更趨多樣，如采納浮動(dòng)式分區(qū)、契約式分區(qū)和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等。詳細(xì)來說，浮動(dòng)式分區(qū)是指土地規(guī)劃時(shí)，不事先劃定全部的分區(qū)界限，而是只將有把握的地方先行劃定，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，協(xié)作城市進(jìn)展的需要再作變動(dòng)性的劃定。契約式分區(qū)是指分區(qū)管制在法律上有限制性，契約期滿日就可以變更不合宜的土地用途和開發(fā)強(qiáng)度。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移是指將受開發(fā)掌握的土地的開發(fā)權(quán)通過開發(fā)權(quán)的買賣市場(chǎng)轉(zhuǎn)移給他人或轉(zhuǎn)移至其他土地的行為。70年月起，美國(guó)地方政府開頭逐步結(jié)合英國(guó)開發(fā)許可制的精神，將規(guī)劃協(xié)議的方式引入土地用途管制。80年月末期，美國(guó)政府在土地用途管制方面由直接介入逐步轉(zhuǎn)變成引導(dǎo)角色，市場(chǎng)則發(fā)揮主要作用，公私合營(yíng)的治理模式成為這個(gè)時(shí)期的主要特點(diǎn)。比方，在公私合營(yíng)組織的操作下，棄置的港口和荒涼的工業(yè)區(qū)重新被作為住宅、辦公、游憩用地使用。這個(gè)時(shí)期美國(guó)的土地用途管制制度呈現(xiàn)管制工具愈趨多樣，規(guī)劃重視協(xié)商程序，參加規(guī)劃的角色更多元等趨勢(shì)。

1.3.3同時(shí)實(shí)行土地使用分區(qū)管制與開發(fā)許可制20世紀(jì)60年月末，日本也參考英國(guó)開發(fā)許可制的精神，對(duì)土地用途管制實(shí)行分區(qū)管制與開發(fā)許可制并重的方法。一方面，在嚴(yán)格管制階段的根底上，通過重新修訂《都市規(guī)劃法》，進(jìn)一步完善全國(guó)性的規(guī)劃體系，把城市土地劃區(qū)分為市街化區(qū)域和市街化調(diào)整區(qū)，并進(jìn)一步打算功能區(qū)和用途區(qū)，有規(guī)劃有步驟地進(jìn)展城市。另一方面，在土地分區(qū)管制中引入開發(fā)許可制，要求市街化區(qū)域內(nèi)在肯定面積以上的土地開發(fā)行為均需申請(qǐng)開發(fā)許可;而市街化調(diào)整區(qū)域因抑制其市街化，原則上制止開發(fā)，以此來確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質(zhì)。此外，日本設(shè)置了特定街區(qū)制，它類似于美國(guó)的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，在被指定的街區(qū)之間允許容積率的轉(zhuǎn)移，以此推動(dòng)城市再開發(fā)，也增加了分區(qū)管制的彈性?？偟膩碚f，日本的土地利用管制效仿德國(guó)，相較于英美，彈性管制的力度不大。

1.3.4在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)行土地用途彈性變更制度新加坡和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的彈性管制措施在土地用途變更治理方面較上述國(guó)家有了更大的突破，即在特定區(qū)域允許土地的混合利用或肯定比例的用途變更彈性。如新加坡為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，允許在“白色地帶”和“商務(wù)地帶”內(nèi)，隨時(shí)變更土地用途，更好地適應(yīng)市場(chǎng)需要?！鞍咨貛А币?guī)劃規(guī)定，在政府劃定的特定地塊，允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無污染用途的工程在該地帶內(nèi)混合進(jìn)展，進(jìn)展商也可以轉(zhuǎn)變混合的比例以適應(yīng)市場(chǎng)的需要，在工程周期內(nèi)轉(zhuǎn)變用途時(shí)，無需交納額外費(fèi)用?！吧虅?wù)地帶”是指將園區(qū)內(nèi)原工業(yè)、電信和市政設(shè)施用途的地帶重新規(guī)劃為新的商務(wù)地帶，是“以影響為根底”的規(guī)劃方式，允許商務(wù)落戶于不同用途的建筑內(nèi)，轉(zhuǎn)變用途無須重新申請(qǐng)，并且同一棟建筑內(nèi)也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的敏捷性。21世紀(jì)初，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公布了《工業(yè)區(qū)用地變更規(guī)劃方法》，其核心思想是增加工業(yè)區(qū)內(nèi)土地使用的彈性和規(guī)劃調(diào)整的適應(yīng)性。詳細(xì)來說，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地有肯定比例的用途變更彈性。比方，工業(yè)區(qū)內(nèi)原生產(chǎn)事業(yè)用地可以變更為相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地，做批發(fā)零售、運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、餐飲、通訊、工商效勞、社會(huì)與個(gè)人效勞、金融、保險(xiǎn)，以及不動(dòng)產(chǎn)業(yè)使用。但是，用途變更的比例受到嚴(yán)格掌握，規(guī)定生產(chǎn)事業(yè)用地所占面積不得低于全區(qū)土地總面積扣除公共設(shè)施用地后的50%;社區(qū)用地不得超過全區(qū)土地總面積的10%;公共設(shè)施用地不得低于全區(qū)土地總面積的30%;相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地不得超過全區(qū)土地總面積扣除前二款公共設(shè)施用地及社區(qū)用地面積后的50%。以上措施在嚴(yán)格用途管制的根底上，增加了局部土地用途的彈性，有效地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市的可持續(xù)進(jìn)展。

2土地用途管制制度的進(jìn)展趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人們生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，城市職能也順勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，城市空間進(jìn)展由以生產(chǎn)性空間為主導(dǎo)向以生活性空間為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變對(duì)城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面詳細(xì)表現(xiàn)為，對(duì)綜合的、多樣的、多變的、界限相對(duì)模糊的土地需求愈加劇烈，以滿意人們對(duì)交往、休閑、游憩、生活便利、學(xué)問創(chuàng)新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的進(jìn)展呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢(shì):

2.1土地用途管制的根本要求仍要堅(jiān)持雖然城市進(jìn)展對(duì)綜合多樣、界限相對(duì)模糊的土地需求日趨劇烈，但不同用途土地之間的負(fù)外部性仍可能存在，負(fù)外部性可能會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的狀況。因此，出于消退負(fù)外部性和對(duì)城市整體環(huán)境與公共利益的考慮，土地用途管制的根本制度仍要堅(jiān)