城市土地用途管制制度的演變

城市土地用途管制制度的演變

《城市進展討論雜志》2023年第七期

土地用途管制制度消失于19世紀末的德國。目前它是世界上大多數(shù)國家和地區(qū)為了保證土地資源的合理利用，而廣泛采納的土地治理制度［1］，主要分為城市土地用途管制和農(nóng)用地用途管制兩類。其中，城市土地用途管制以掌握土地使用性質(zhì)、密度、容積率，掌握城市規(guī)模和空間進展布局為核心。從興旺國家及地區(qū)的實踐閱歷看，良好的土地用途管制對維持城市有序進展，激發(fā)城市再開發(fā)活力起到了良好的推動作用。但目前我國城市土地用途管制制度，特殊是土地的用途變更治理仍面臨相關法律法規(guī)不健全，局部地區(qū)規(guī)劃治理過于剛性，土地用途變更通道不暢等問題，不僅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的轉型升級和可持續(xù)進展，客觀上造成了大量擅自轉變土地用途行為的發(fā)生。本文試圖梳理國際城市土地用途管制制度的進展軌跡及趨勢，為完善和健全我國城市土地用途管制制度和用途變更制度供應參考。

1城市土地用途管制制度演化的階段性特征

總結興旺國家及地區(qū)城市土地用途管制制度的進展歷程，大致可劃分為零星管制、嚴格管制和局部彈性管制三個階段。

1.1零星管制階段(20世紀初期以前)19世紀中葉前，歐美國家很少對私人的土地利用進展管制，土地全部權被認為是神圣不行侵害的，土地全部權人擁有排解他人干預土地的完全權利。政府對土地利用的管制僅限于土地全部權的行使不能給他人或鄰居造成損害。19世紀中葉以后，隨著產(chǎn)業(yè)革命的到來，世界各地的城市快速形成并進展，城市人口快速增加，市內(nèi)住宅消失缺乏，住宅大量興建。但由于缺乏相應的規(guī)劃和治理，很多城市開頭消失住宅擁擠、環(huán)境臟亂、貧民窟擴散等問題。即使在土地資源相對充裕的城郊，由于道路設施的不齊備和對“建筑自由”的敬重，住宅建筑顯得毫無秩序。在此背景下，出于對安全、衛(wèi)生、道德的考慮，一些國家開頭嘗試標準私人的用地行為，特殊是對住宅用地的使用進展標準，重點是對根本的道路線、建筑線進展管制或針對個別地塊進展零星管制。

1.1.1針對根本的道路線和建筑線進展的管制在19世紀中葉的德國，德國普魯士革命的結果使得不動產(chǎn)全部權與動產(chǎn)全部權毫無區(qū)分，個人享有“建筑的自由”的權利被大幅放大，但是伴隨產(chǎn)業(yè)革命帶來的工業(yè)污染、住宅擁擠、環(huán)境臟亂等城市問題，德國國內(nèi)開頭意識到應當對土地的全部權加以限制，以保障市民良好的居住環(huán)境，因此產(chǎn)生了應制定土地利用“周詳規(guī)劃”的觀念，并開頭對根本的道路線和建筑線進展管制(所謂道路線是指各地區(qū)內(nèi)道路的位置，建筑線是指各地區(qū)內(nèi)建筑物的位置)，這種治理制度成為了德國地方政府都市規(guī)劃的根本要求。英國、日本和我國臺灣地區(qū)早期出于改善居住環(huán)境、公共衛(wèi)生和道路布置的緣由，均開頭擬定最初的建筑治理法規(guī)或土地使用規(guī)劃方案。比方1858年英國制定地方政府法案，授權地方政府制定建筑治理法規(guī);1888年，日本了《東京市區(qū)改正條例》，擬定了以建筑物為主的都市規(guī)劃。1900年，日據(jù)時期的我國臺灣地區(qū)公布了《臺灣家屋建筑規(guī)章》及其《施行細則》，對傳統(tǒng)中國式的臺灣都市進展改造。

1.1.2針對個別地塊進展的零星管制美國早在殖民地時期就以愛護毗鄰地區(qū)土地全部者和使用者的權利為目的，要求一些殖民村的火藥生產(chǎn)和貯藏必需遠離住宅與商業(yè)區(qū)。馬薩諸塞州灣的一個法令還制止家禽在小島上過度吃草以愛護當?shù)氐牟莸睾凸嗄?，防止給公眾造成損害?？偟膩碚f，這一時期的零星管制只針對某些阻礙公共或他人利益的特別問題，或是簡潔地指定局部地區(qū)的道路線和建筑線，并沒有掩蓋整個城市范圍。對公眾來說比擬簡單承受，也簡單通過協(xié)商達成共識。但在管制的性質(zhì)上，由于多數(shù)沒有相應的法律保障，在實施時有很大的局限性，只短暫地滿意了當時城市局部地區(qū)進展的需要。

1.2嚴格管制階段(20世紀前期至20世紀中期)19世紀末20世紀初，大規(guī)模的工業(yè)污染使城市環(huán)境急劇惡化，工業(yè)生產(chǎn)的負外部性進一步凸顯，消失大量與居住、商業(yè)活動相沖突的現(xiàn)象，影響了城市土地整體的最高最正確使用。但由于大多數(shù)興旺國家和地區(qū)實行土地私有制，要求愛護土地全部權人的私利，因此地方政府無法對土地利用做出過多干預。在此背景下，出于對城市整體環(huán)境與公共利益的考慮，一些國家開頭實施較為嚴格的土地使用管制，限制土地的開發(fā)，即試圖通過政府管制來消退因土地混合利用帶來的負外部性，訂正“市場失靈”。在當時的生產(chǎn)、生活條件下，不少專家認為，嚴格的用途管制有利于維護城市公共安全、衛(wèi)生和公共福利，促進各種土地使用的有效運作，促進居民生活環(huán)境的改善，增加城市生活的豐富性，促進資源的公正安排等效果。因此，1933年，現(xiàn)代建筑國際會議(CIAM)擬訂并通過了《雅典憲章》，該憲章提出，工業(yè)污染、城市擁擠以及由此產(chǎn)生的問題是缺乏分區(qū)規(guī)劃造成的，而通過把城市分為居住、工作、休憩和交通四類功能區(qū)，并結合現(xiàn)有的交通和建筑技術可以解決城市面臨的問題，實現(xiàn)城市的有序進展，該憲章對全面推行嚴格分區(qū)管制制度具有重要意義。該時期的管制方式包括簡潔實行土地使用分區(qū)管制制度，在規(guī)劃的根底上實行分區(qū)管制制度和在規(guī)劃的根底上實行開發(fā)許可制三類。

1.2.1簡潔實行土地使用分區(qū)管制制度土地使用分區(qū)管制制度是指將管制范圍內(nèi)的土地，依使用目的與需要的不同，劃定為各種不同的使用分區(qū)(如住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等)，各分區(qū)再視需要，依使用強度的不同，劃設若干細分的使用區(qū)，并限制有阻礙各分區(qū)用途的其他使用。其內(nèi)容包括兩局部:一是編繪土地使用分區(qū)圖，指派各種經(jīng)濟活動在空間上的區(qū)位;二是制定管制規(guī)章，標準各種分區(qū)的建筑行為與活動行為。1916年，第一個土地分區(qū)管制條例在美國紐約通過，并以治安權①為依據(jù)，標準建筑物的密度、高度、容積率與空地面積等，標準土地作為住宅、工業(yè)、商業(yè)或其他目的的使用。此后，分區(qū)管制條例在全美范圍大量消失。1926年，美國最高法院在歐幾里得案中作出判決，認為土地使用分區(qū)管制是一種維護公共衛(wèi)生、公共安全、公共道德與公共福利的治安權，確定了分區(qū)管制的合憲性。1928年，美國了《城市規(guī)劃標準授權法案》，為各州和地方政府制定分區(qū)管制條例奠定了法律根底，但該法案未對規(guī)劃與分區(qū)管制制度做明確的界定，使得美國很多城市只采納了分區(qū)管制制度，并沒有制定相應的規(guī)劃作為根底。美國這個時期的土地使用管制是僵化沒有彈性的，排外性的分區(qū)管制便是典型代表。

1.2.2在規(guī)劃的根底上實行土地分區(qū)管制制度德國擅長統(tǒng)一的規(guī)劃治理，其對土地用途的管制通過在規(guī)劃根底上實行分區(qū)管制實現(xiàn)。詳細來說，這一時期德國的規(guī)劃體系自上而下包括掩蓋全國的“國土規(guī)劃”、超越地方政府范圍的“空間規(guī)劃”，以及從根本道路線和建筑線進展起來的地方政府的“都市規(guī)劃”。都市規(guī)劃的核心是建立指導規(guī)劃制度，主要對市鎮(zhèn)內(nèi)的土地建立和使用進展預備和引導，其又分為預備性建立指導規(guī)劃(土地利用規(guī)劃)和約束性建立指導規(guī)劃(營建規(guī)劃)兩類。土地利用規(guī)劃依據(jù)城市進展的需要，對整個市鎮(zhèn)內(nèi)的土地框架性地確定估計的土地用途，營建規(guī)劃則確定了市鎮(zhèn)局部土地將用于建立并且明確了適用范圍內(nèi)允許土地使用的種類和規(guī)模。全部對于土地用途的規(guī)定隨著營建規(guī)劃詳細落實到市鎮(zhèn)的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行為得到嚴格管制。日本參照德國，在該時期也采納在規(guī)劃根底上實施分區(qū)管制的方法。1919年，日本公布了《都市規(guī)劃法》，根據(jù)土地使用分區(qū)管制的理念，將城市劃分為工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，確定了最初的土地用途管制制度。

1.2.3在規(guī)劃的根底上實行開發(fā)許可制這一時期，英國的土地用途管制實現(xiàn)了從土地用途分區(qū)管制向開發(fā)許可制的轉變。1909年，英國公布了《住宅與城市規(guī)劃法》，該法授權地方政府擬定土地利用規(guī)劃方案，并對將要或可能要開發(fā)地區(qū)的土地實施分區(qū)管制，以確保土地的布局和利用能符合衛(wèi)生、舒適和便利的要求。到了1947年，英國重新修訂并公布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建立起了英國現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，確立了進展權國有制度和開發(fā)許可制，強調(diào)全部土地均需納入規(guī)劃管制，任何開發(fā)行為包括建筑、工程或有關土地和建筑實質(zhì)使用的轉變，均需事先獲得地方規(guī)劃部門的許可。由此，開發(fā)掌握和規(guī)劃掌握成為英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的重要元素，英國政府利用這些方法對土地利用和新建建筑加以嚴格規(guī)制?？偟膩碚f，嚴格的用途管制在肯定程度上有效地隔離了不兼容的土地、削減了工業(yè)污染對居住環(huán)境、商業(yè)辦公等活動的影響，通過犧牲小局部人的私利來增進社會整體的公共利益，大大改善了城市以往雜亂無序的面貌。

1.3局部彈性管制階段(20世紀中后期)傳統(tǒng)嚴格的管制雖然有助于隔離不兼容的土地，消退負外部性，保障了公民的財產(chǎn)權，但也產(chǎn)生了許多弊病。詳細來說，一是造成城市空間構造及活動的過于單調(diào);二是妨害了市場競爭，造成社會不公正。對于城市的商業(yè)區(qū)與非商業(yè)區(qū)，其區(qū)位和數(shù)量應當由市場競爭而產(chǎn)生，但在分區(qū)管制劃定各種使用分區(qū)的界限后，就人為地打算了土地用途而抹殺了市場競爭的可能性。此外，分區(qū)管制透過土地使用性質(zhì)及使用密度的規(guī)定，造成了私人權益間的“暴損或暴利”的不公正現(xiàn)象。三是造成了社會的隔離。由于土地使用分區(qū)管制通過種種政策，限制低收入人群享受地方政府所供應的公共效勞的時機，造成各種社會隔離問題。四是引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染等問題。嚴格的分區(qū)產(chǎn)生了很多不必要的交通出行，造成資源鋪張、交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題。因此，雖然傳統(tǒng)嚴格管制的目標是美妙的，但事實證明它并沒有實現(xiàn)預期效果，也無法連續(xù)對城市進展做積極的誘導。因此對傳統(tǒng)土地分區(qū)管制的改進和創(chuàng)新漸漸興起。1977年出臺的《馬丘比丘憲章》在《雅典憲章》的根底上也有了新進展。該憲章認為，城市職能是多樣的，需要用整體性的思維來分析;城市規(guī)劃是動態(tài)的，需要突破把規(guī)劃作為靜態(tài)終極藍圖的傳統(tǒng)觀念，應進展過程性規(guī)劃。一味地強調(diào)分區(qū)，會忽視城市的有機組成，忽視人與人之間的關系與互動交往，使城市失去生氣和活力?！恶R丘比丘憲章》為世界各國間續(xù)采納彈性化的用途管制制度供應了依據(jù)。20世紀中后期，興旺國家和地區(qū)開頭消失各種彈性管制措施，比擬典型的有英國的規(guī)劃協(xié)議及精簡規(guī)劃分區(qū)、美國的彈性分區(qū)管制、日本的分區(qū)管制與開發(fā)許可制并重、新加坡和我國臺灣地區(qū)的在特定區(qū)域內(nèi)實行土地用途彈性變更制度等。

1.3.1實行規(guī)劃協(xié)議及精簡規(guī)劃分區(qū)制在土地用途彈性管制的多種手段中，開發(fā)許可制根底上的規(guī)劃協(xié)議制在英國備受推崇。由于嚴格管制階段建立起來的開發(fā)許可制要求全部的開發(fā)行為前均需申請規(guī)劃許可，在許可過程中，規(guī)劃是實質(zhì)性的考量依據(jù)，規(guī)劃部門會嚴格根據(jù)規(guī)劃來授予或拒絕規(guī)劃許可。除了取得規(guī)劃許可外，開發(fā)土地還需要繳納100%的“開發(fā)捐”。這些前提條件嚴峻地阻礙了英國土地開發(fā)和城市進展的活力。因此，為增加規(guī)劃許可的彈性，地方政府開頭引入規(guī)劃協(xié)議，即由土地開發(fā)者與地方政府協(xié)議確定土地開發(fā)許可的有關權益，這個協(xié)議可能是要求開發(fā)商開發(fā)土地時附帶配建公共設施，可能是限制土地的開發(fā)或使用，也可能是要求開發(fā)商給地方政府一筆錢，詳細必需在地方政府和土地全部權人同意的狀況下執(zhí)行，這種方式的引入賜予地方規(guī)劃部門很大的自由裁量權，也大大增加了用途管制的彈性。此后，為了解決諸如“內(nèi)城退化”、開發(fā)許可制的審議拖延、效率低下等問題，1986年，英國政府公布了《住宅及規(guī)劃法》，確立精簡規(guī)劃分區(qū)制。精簡規(guī)劃分區(qū)是指在指定區(qū)域內(nèi)直接予以規(guī)劃許可的一種管制方式，主要有兩種表現(xiàn)形式:一是針對特殊的開發(fā)工程，在予以具體展列后直接予以開發(fā)許可，其他開發(fā)行為仍遵循正常程序;二是廣泛地授予開發(fā)許可，只針對少數(shù)的、特殊的工程實行開發(fā)管制。精簡規(guī)劃分區(qū)移除了局部國家管制，使得經(jīng)濟活動有更大的自由度。

1.3.2實行彈性分區(qū)管制20世紀50年月以后，美國越來越重視規(guī)劃的制定，比方1954年實施的《住宅法》規(guī)定，地方政府若想要獲得聯(lián)邦政府對都市更新、住宅或其他方案的補助，必需預備綜合開發(fā)規(guī)劃，美國因此進入綜合規(guī)劃時期，對土地使用的介入有強化的趨勢。但分區(qū)管制制度在美國仍舊流行，并逐步引入彈性分區(qū)管制的手段。這個時期，美國各地的管制工具在傳統(tǒng)嚴格分區(qū)管制中增加了環(huán)境治理(劃定敏感區(qū)、特殊愛護區(qū)等)。60年月后期，管制的目標除了實質(zhì)和環(huán)境層面外更增加了社會和經(jīng)濟層面，管制工具更趨多樣，如采納浮動式分區(qū)、契約式分區(qū)和土地開發(fā)權轉移等。詳細來說，浮動式分區(qū)是指土地規(guī)劃時，不事先劃定全部的分區(qū)界限，而是只將有把握的地方先行劃定，待時機成熟時，協(xié)作城市進展的需要再作變動性的劃定。契約式分區(qū)是指分區(qū)管制在法律上有限制性，契約期滿日就可以變更不合宜的土地用途和開發(fā)強度。開發(fā)權轉移是指將受開發(fā)掌握的土地的開發(fā)權通過開發(fā)權的買賣市場轉移給他人或轉移至其他土地的行為。70年月起，美國地方政府開頭逐步結合英國開發(fā)許可制的精神，將規(guī)劃協(xié)議的方式引入土地用途管制。80年月末期，美國政府在土地用途管制方面由直接介入逐步轉變成引導角色，市場則發(fā)揮主要作用，公私合營的治理模式成為這個時期的主要特點。比方，在公私合營組織的操作下，棄置的港口和荒涼的工業(yè)區(qū)重新被作為住宅、辦公、游憩用地使用。這個時期美國的土地用途管制制度呈現(xiàn)管制工具愈趨多樣，規(guī)劃重視協(xié)商程序，參加規(guī)劃的角色更多元等趨勢。

1.3.3同時實行土地使用分區(qū)管制與開發(fā)許可制20世紀60年月末，日本也參考英國開發(fā)許可制的精神，對土地用途管制實行分區(qū)管制與開發(fā)許可制并重的方法。一方面，在嚴格管制階段的根底上，通過重新修訂《都市規(guī)劃法》，進一步完善全國性的規(guī)劃體系，把城市土地劃區(qū)分為市街化區(qū)域和市街化調(diào)整區(qū)，并進一步打算功能區(qū)和用途區(qū)，有規(guī)劃有步驟地進展城市。另一方面，在土地分區(qū)管制中引入開發(fā)許可制，要求市街化區(qū)域內(nèi)在肯定面積以上的土地開發(fā)行為均需申請開發(fā)許可;而市街化調(diào)整區(qū)域因抑制其市街化，原則上制止開發(fā)，以此來確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質(zhì)。此外，日本設置了特定街區(qū)制，它類似于美國的開發(fā)權轉移，在被指定的街區(qū)之間允許容積率的轉移，以此推動城市再開發(fā)，也增加了分區(qū)管制的彈性?？偟膩碚f，日本的土地利用管制效仿德國，相較于英美，彈性管制的力度不大。

1.3.4在特定區(qū)域內(nèi)實行土地用途彈性變更制度新加坡和我國臺灣地區(qū)的彈性管制措施在土地用途變更治理方面較上述國家有了更大的突破，即在特定區(qū)域允許土地的混合利用或肯定比例的用途變更彈性。如新加坡為促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，允許在“白色地帶”和“商務地帶”內(nèi)，隨時變更土地用途，更好地適應市場需要?！鞍咨貛А币?guī)劃規(guī)定，在政府劃定的特定地塊，允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無污染用途的工程在該地帶內(nèi)混合進展，進展商也可以轉變混合的比例以適應市場的需要，在工程周期內(nèi)轉變用途時，無需交納額外費用?！吧虅盏貛А笔侵笇@區(qū)內(nèi)原工業(yè)、電信和市政設施用途的地帶重新規(guī)劃為新的商務地帶，是“以影響為根底”的規(guī)劃方式，允許商務落戶于不同用途的建筑內(nèi)，轉變用途無須重新申請，并且同一棟建筑內(nèi)也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的敏捷性。21世紀初，我國臺灣地區(qū)公布了《工業(yè)區(qū)用地變更規(guī)劃方法》，其核心思想是增加工業(yè)區(qū)內(nèi)土地使用的彈性和規(guī)劃調(diào)整的適應性。詳細來說，為促進產(chǎn)業(yè)升級，允許工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地有肯定比例的用途變更彈性。比方，工業(yè)區(qū)內(nèi)原生產(chǎn)事業(yè)用地可以變更為相關產(chǎn)業(yè)用地，做批發(fā)零售、運輸倉儲、餐飲、通訊、工商效勞、社會與個人效勞、金融、保險，以及不動產(chǎn)業(yè)使用。但是，用途變更的比例受到嚴格掌握，規(guī)定生產(chǎn)事業(yè)用地所占面積不得低于全區(qū)土地總面積扣除公共設施用地后的50%;社區(qū)用地不得超過全區(qū)土地總面積的10%;公共設施用地不得低于全區(qū)土地總面積的30%;相關產(chǎn)業(yè)用地不得超過全區(qū)土地總面積扣除前二款公共設施用地及社區(qū)用地面積后的50%。以上措施在嚴格用途管制的根底上，增加了局部土地用途的彈性，有效地促進了產(chǎn)業(yè)的轉型升級和城市的可持續(xù)進展。

2土地用途管制制度的進展趨勢

進入21世紀，隨著人們生產(chǎn)、生活方式的轉變，城市職能也順勢發(fā)生轉變，城市空間進展由以生產(chǎn)性空間為主導向以生活性空間為主導的模式轉變，這些轉變對城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面詳細表現(xiàn)為，對綜合的、多樣的、多變的、界限相對模糊的土地需求愈加劇烈，以滿意人們對交往、休閑、游憩、生活便利、學問創(chuàng)新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的進展呈現(xiàn)以下幾個趨勢:

2.1土地用途管制的根本要求仍要堅持雖然城市進展對綜合多樣、界限相對模糊的土地需求日趨劇烈，但不同用途土地之間的負外部性仍可能存在，負外部性可能會導致“市場失靈”的狀況。因此，出于消退負外部性和對城市整體環(huán)境與公共利益的考慮，土地用途管制的根本制度仍要堅