流浪乞討人員救助

流浪乞討人員救助1（一）城市乞討問題的嚴重性（二）國外救助情況（三）中國救助制度的發(fā)展（四）城市救助管理新建議2（一）城市乞討問題的嚴重性1、被操控性及團體化乞討現(xiàn)象突出在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),未成年人乞討行為有較突出的被操控性。而操控行為主體往往是成年人,包括其親人、老鄉(xiāng)、陌生人等,通常以幕后操控或者帶領(lǐng)乞討為主要形式來組織、控制未成年人的乞討。32、職業(yè)化、半職業(yè)化傾向明顯

一方面，未成年人乞討者的被操控性

,通過成人有計劃的組織、培訓(xùn)、監(jiān)控等手段強化了未成年人乞討行為的職業(yè)化或半職業(yè)化走向,不管是以何種方式何種原因進行乞討,其根本目的就是為了直接獲得錢財。另一方面

,一半以上未成年乞討者主要是失學(xué)的傷殘者、患病者及因貧困輟學(xué)者

,他們生活不能自理,家庭關(guān)愛缺失,社會援助力量脆弱,加上政府保障制度的落后和救助制度的自愿性、臨時性特點,致使這些特殊的未成年人過早地步入社會,顛沛流離于陌生的城市,長期以乞討或撿垃圾的生存方式維持生命,他們自然成了職業(yè)化、半職業(yè)化的乞討者。43、低齡化與低學(xué)歷狀況嚴重調(diào)查結(jié)果顯示,14歲以下的未成年乞討人員占了調(diào)查對象的八成多,反映未成年乞討者低齡化現(xiàn)象較為突出。乞討的低齡化現(xiàn)象,使兒童在身心發(fā)育的黃金時期因流浪與乞討沾染各種不良習(xí)氣,形成極強的與他人、與社會對立的反差心理,對少年兒童健康身心發(fā)展和良好行為習(xí)慣的形成產(chǎn)生極大的障礙。另外，在被調(diào)查的106人中，達到入學(xué)年齡又未讀書的人數(shù)占近一半,晚入學(xué)成為了流浪乞討兒童的特點之一。54、乞討收益與個人受益極度失衡據(jù)我們觀察,未成年乞討者一般每天都能乞討到幾十元,尤其是賣花童,他們每晚到人流量較大的廣場、夜市賣花,一般都有幾十元至一百元收入。按我們觀察粗略估算,未成年乞討者在人流較大的地區(qū)乞討,每5分鐘約有200至300人經(jīng)過,有1人施舍1元,1小時就可獲得約12元左右,一天乞討8小時,每日約有20至100元

,以此推斷,乞討者一個月固定的收入600～3000元不等。相比廣州市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(從2005年4月1日施行)每人每月330元

,乞討者的收入較高

,有些甚至比廣東農(nóng)民工平均年薪11052元還要高。盡管有較高的乞討收入,但未成年乞討者所得一般都要交由控制他們的成年人掌管并占有,他們僅得能維持生存的基本生活資料而不是現(xiàn)金。6（二）國外救助情況美國法國英國印度7美國救助中心分為男性、女性和家庭三種形式，救助范圍很廣，包括無家可歸者、家庭暴力受害者、退伍或傷殘軍人等。救助中心內(nèi)生活設(shè)施一應(yīng)俱全，還配有圖書館、計算機房、醫(yī)務(wù)室、健身房和宗教祈禱場所。被救助者可以根據(jù)自己的情況決定何時離開救助中心。同時，當(dāng)他們進入救助中心的時候，工作人員就替他們填寫了申請政府廉租房的表格。在管理上，很多受政府資助的救助中心都承包給了信譽良好的民間慈善機構(gòu)。承包合同規(guī)定了承包機構(gòu)的責(zé)任，承包機構(gòu)將接受政府委托的審計部門的嚴格監(jiān)督，所有開支都必須有詳細的記錄。有些慈善機構(gòu)和教會還提供了一些可以隨時入住的臨時庇護所。8法國巴黎“無家可歸者救助隊”是一個專門為居無定所的流浪者提供幫助的警察機構(gòu)。“無家可歸者救助隊”隸屬于巴黎市警察總局，目前共有常備警員40名。其任務(wù)一是負責(zé)沿街巡邏，隨時對無家可歸者進行救助；二是對無家可歸者進行鑒別審查，確定他們的身份，并按照他們提出的要求將其送到相應(yīng)的救助中心?！盁o家可歸者救助隊”的合作伙伴中既有政府投資的公益性接待中心，也有一些社會民間機構(gòu)和組織。在日常工作中，救助隊大多數(shù)隊員都在外巡邏，總部只留有隊長、副隊長、秘書及一名調(diào)度。9英國英國的社會救助也稱收入限定性補助，是對工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補助。主要項目有：基本收入維持、付所得稅、住房補助和社會基金。社會救助屬無條件幫助，是人權(quán)保障的具體內(nèi)容。在英國，政府保證社會救助所需的資金，但由志愿者組織承擔(dān)服務(wù)的具體事務(wù)，這樣，既提高了救助的效率，又保證了公平。

10印度印度和我國同樣是發(fā)展中國家，許多社會問題與我國十分近似。但是我國與印度的政治體制和文化差異比較大，所以對于類似的問題處理方法也不太相同。印度對流浪人員的生活救助是由宗教組織來完成的。印度是一個宗教大國，80％的人信仰印度教，其他人信仰錫克教、耆納教、伊斯蘭教和基督教等，這些宗教組織主要是定期施舍粥飯，每個星期在固定的時間和地點寺廟里都要來一些幫工，定期發(fā)放水果和食品，每人一份，發(fā)完為止，這幾乎已經(jīng)形成了一種習(xí)慣。由于受宗教影響，印度流浪漢的犯罪率并不高，也沒有影響社會安定。

11（三）中國救助制度發(fā)展1、《收容遣送辦法》2、孫志剛事件成為導(dǎo)火線3、《救助管理辦法》VS《收容遣送辦法》121、《收容遣送辦法》從建國初期到20世紀90年代發(fā)生的變化建國初期，很多城市街頭流浪著大量國民黨的散兵游勇、災(zāi)民、難民以及妓女、吸毒者等，這些流浪乞討人員的存在不僅嚴重影響了城市秩序，而且構(gòu)成對新生政權(quán)的潛在危險。為此，《收容遣送辦法》確立了收容遣送對象為“家居農(nóng)村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的、其他露宿街頭生活無著的”人員，同時明確了收容遣送的首要價值目標(biāo)是維護城市社會秩序，確保穩(wěn)定。20世紀90年代開始，大規(guī)模農(nóng)村人口涌入城市對城市秩序帶來了強烈沖擊。國務(wù)院于1991年頒布《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容對象擴大到“無合法證件，無固定住所，無穩(wěn)定收入”的“三無”人員。而在執(zhí)行中，“三無”往往變成身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”缺一不可。13收容遣送辦法的弊端

第一，制度設(shè)計的目的不當(dāng)。根據(jù)國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的規(guī)定，收容遣送制度旨在“救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)”。然而，把“救濟、教育和安置城市流浪乞討人員”作為進一步“維護城市社會秩序和安定團結(jié)”的手段，隱含的前提是，城市流浪乞討人員對城市社會秩序和安定團結(jié)而言是不利因素。這種前提預(yù)設(shè)，不僅反映了對城市和鄉(xiāng)村的歧視性對待，也反映了對城市流浪乞討現(xiàn)象的一個偏見。14第二，手段與目的不符。

收容遣送制度的核心內(nèi)容告訴我們，所謂的救濟、教育和安置就是把城市流浪乞討人員強行收容起來、遣送回家。用這種強制限制人身自由的手段，來實現(xiàn)救濟、教育和安置目的，不但體現(xiàn)出手段的不正當(dāng)，更是反映了制度設(shè)計者心目中的救濟、教育和安置是怎樣的，反映了立法意圖與民眾想像之間存在距離。強行收容、遣送回家不僅忽視了流浪乞討本身是一種自由，盡管它是最卑微、最低賤的一種自由，而且由此掩蓋了造成流浪乞討的社會、經(jīng)濟原因，無法促成人們深入思考、尋求更為根本性的解決對策。

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第三，制度的異化相當(dāng)嚴重。主要表現(xiàn)在三方面：

1、制度目的更進一步的非正當(dāng)化。1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送的對象擴大到“三證”（身份證、暫住證、務(wù)工證）不全的流動人員。由此，原先的“救濟、教育和安置流浪乞討人員”的目的，已經(jīng)極度淡化，限制城市外來人口流動、維護城市“面子”甚至輔助打擊違法犯罪的目的，越來越濃厚。

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2、具體收容遣送工作的目的銅臭氣十足?；蛟S是財政方面的原因，或許是其他原因，無論怎樣的原因，收容遣送制度在具體到對每個人的收容遣送時，工作人員的直接動機越來越多地散發(fā)出銅臭的味道。占相當(dāng)比例的收容遣送決定，目的在于“撈錢”而不是在提供救濟、教育、安置。17

3、執(zhí)法權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴重。由于受不正當(dāng)?shù)慕疱X利益驅(qū)動，收容遣送執(zhí)法人員濫用權(quán)力的情況自是在所難免。為了收取更多的暴利，就會隨意擴大收容遣送的對象范圍，甚至通過誘騙的手段；為了讓被收容人員或其親屬老老實實地“納貢”，就得制造惡劣的收容遣送環(huán)境（包括毆打），逼使被收容人員因難以忍受而不得不交錢了事。隨意收容、以種種暴力手段強逼用錢換人，是報道得最多的兩類權(quán)力濫用現(xiàn)象。另外還存在一些更加聳人聽聞、但一直被掩蓋著的現(xiàn)象。18

第四，立法法的出臺使得收容遣送制度失去基本的合法性依據(jù)。根據(jù)2000年制定頒布的《立法法》第9條的規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能由全國人大及其常委會制定的法律加以規(guī)定，而確立收容遣送制度最基本的規(guī)范性文件僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)。因而，收容遣送制度實際上同立法法形成抵觸。192、孫志剛事件—導(dǎo)火線

孫志剛（1976年—2003年3月20日），湖北黃岡人，2001年畢業(yè)于武漢科技學(xué)院藝術(shù)系藝術(shù)設(shè)計專業(yè)，2003年2月24日被廣州市達奇服裝有限公司雇傭。由于剛來廣州，他未辦理暫住證。3月17日晚上他出門上網(wǎng)，也沒有帶身份證。在當(dāng)晚11點左右，他在路上被查暫住證的警察送往黃村街派出所。在這里，他打了一個電話給朋友，要求對方把他的身份證明文件送往該派出所?？墒钱?dāng)對方到達派出所之后，才發(fā)現(xiàn)孫志剛已被轉(zhuǎn)送往收容站，其收容表格上莫名其妙說其是三無人員，符合收容條件，而事實是孫本人有正常住所，有合法工作，有合法的身份證件，并不符合收容條件。3月20日，孫志剛被發(fā)現(xiàn)在一家收治收容人員的醫(yī)院死亡。20官方最早堅持他是正常因病死亡，但在《南方都市報》記者陳峰調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)他是被毒打致死。后官方不得不重新進行調(diào)查，最后公布的結(jié)果是孫是在醫(yī)院中被護工和同房病人毆打致死。廣州市當(dāng)局后來拘捕了喬燕琴等十多名涉案人士，并于同年6月9日一審判決主犯喬燕琴死刑，第二主犯李海櫻被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行；其余十名罪犯分別被判處有期徒刑三年至無期徒刑。另有六名有關(guān)官員因而被控瀆職罪，判監(jiān)一至三年。21事件影響此前也發(fā)生過收容所員工犯法的案件，但是由于此次受害者身亡，并且其身份不是流浪漢而是大學(xué)生，因而產(chǎn)生極大影響。許多媒體詳細報道了此一事件，并暴光了許多同一性質(zhì)的案件，在社會上掀起了對收容遣送制度的大討論。震驚全國的“孫志剛事件”，使全社會深刻認識到收容遣送制度的弊端，并對政府徹底改革這一制度制造了強大的壓力和動力。先后有8名學(xué)者上書人大，要求就此對收容遣送制度進行違憲審查。22國務(wù)院總理溫家寶03年6月20日簽署國務(wù)院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》?！掇k法》自2003年8月1日起施行。1982年5月國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。233、《救助管理辦法》VS《收容遣送辦法》24立法宗旨舊辦法是：“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)”，側(cè)重于社會救濟和維護社會秩序的功能。新辦法規(guī)定：“救助是一項臨時性社會救助措施”，是一種純救濟性措施。新辦法取消了強制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實行來去自由的開放式管理。25救助對象舊辦法僅是寬泛的劃定收容遣送的人員，并沒有明確界定救助對象范圍。當(dāng)收容范圍擴大到“三無”人員，許多不該收容遣送的也被強行收容遣送。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市，收容遣送人員年年上升，有的收容遣送站更是人滿為患。新辦法則明確規(guī)定救助對象為“城市中生活無著的流浪乞討人員”，范圍相比過去變窄，管理對象大幅度減少。按照新辦法，過去以有無暫住證等證件作為收容遣送條件的現(xiàn)象將不復(fù)出現(xiàn)。26經(jīng)費渠道舊辦法存在很多制度性漏洞和腐敗問題，在實施中收容遣送站因為經(jīng)費不足，各級政府又允許向被收容人員進行收費，出現(xiàn)了部分工作人員敲詐勒索被收容人員作為創(chuàng)收手段的現(xiàn)象，產(chǎn)生的影響極其惡劣。新辦法為有效避免曾經(jīng)出現(xiàn)的收容遣送站對被收容者敲詐、勒索、侵吞財物的情況，明確規(guī)定縣級以上政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，救助站作為全額撥款的事業(yè)單位，救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算予以保障。除政府財政投入外，新辦法以立法方式支持各種社會組織和個人救助流浪乞討人員，表明國家希望今后救助工作能走向社會化。27管治方向舊辦法用大量篇幅提出被收容人員應(yīng)該遵守的種種規(guī)定，如“服從收容、遣送，遵守收容遣送站的規(guī)章制度”等，體現(xiàn)為“管民為主”。

新辦法加強了對救助站監(jiān)督，減弱了被救助人員的義務(wù)并更加注意對他們的權(quán)益保護，體現(xiàn)為“管官為主”。28通過新舊辦法的對比可知：新辦法將強制性的收容遣送改為關(guān)愛性的救助管理，其進步性是無庸置疑的，實現(xiàn)了救助工作向規(guī)范化、人性化、便利化的方向發(fā)展，是我國行政管理和法制建設(shè)的一大進步?！毒戎芾磙k法》出臺后，全國各地救助管理部門均實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，救助工作貫徹執(zhí)行“以人為本”的人道主義精神，對城市生活無著流浪乞討人員提供自愿和無償救助，被救助人員的基本生活權(quán)益、人身權(quán)利得到了有效保障。但是，從最近這些年國內(nèi)各大城市實施的反饋情況來看，新辦法并沒有完全解決流浪乞討問題，還爆發(fā)出許多新情況和新問題，一些問題的存在甚至?xí)乐販p損當(dāng)前救助流浪乞討人員的實際效果。

29（四）城市救助管理新建議修改和完善救助管理政策加強政府各部門間的協(xié)調(diào)配合多管齊下嚴厲打擊非法行乞強化流浪兒童保護性救助建立與健全農(nóng)村社會保障體系豐富救助工作的形式與內(nèi)容30一、修改和完善救助管理政策1．?dāng)U大救助對象范圍救助范圍過于狹窄，許多臨時碰到困難的求助人員因不符合條件無法獲得救助，而在現(xiàn)實中救助站出于各種考慮通常會給這些人提供救助。故不妨放寬救助對象的范圍，由對生活無著的“流浪乞討人員”救助擴大到生活無著的“流動人口”。只要是確實遇到了應(yīng)急性困難，自身無力解決，在查證屬實后救助站可以予以救助。當(dāng)然，范圍放寬后提供的救助服務(wù)也應(yīng)做適當(dāng)調(diào)整，以確保救助站資源最優(yōu)化配置。312．限定重復(fù)救助次數(shù)現(xiàn)實中許多受助對象在救助站免費吃住好幾天，買好車票送走沒過多久又回來求助，來來回回很多次。他們還會抓住政策的漏洞說，國家又沒規(guī)定，到過救助站的不準再來。由于《救助管理辦法》沒有規(guī)定救助的次數(shù)，才造成不同地區(qū)或同一地區(qū)的救助站會重復(fù)救助著同一個人。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該修改有關(guān)細則，設(shè)定在一定時間內(nèi)的救助次數(shù)，不得連續(xù)接受救助，讓救助站能騰出更多人力物力去救助其他更需要救助的弱勢人群。323．明確精神病人救治程序目前很多地方發(fā)現(xiàn)街頭流浪的精神病人后，通常按照規(guī)定將其送往救助站，再由救助站聯(lián)系送精神病醫(yī)院進行救治，這樣的程序就過于繁雜，轉(zhuǎn)送過程中時間長，易造成某些不確定性傷害，還浪費了救助站大量精力?？梢钥紤]特別明確精神病人這類特殊人員的救助程序，公安、城管部門接到群眾舉報或在公共場所發(fā)現(xiàn)流浪的精神病患者，可負責(zé)直接送到精神病醫(yī)院先就治，其間救助站再到醫(yī)院進行甄別、鑒定、核實，可以提高就治效率，減少中間轉(zhuǎn)手環(huán)節(jié)。33（二）加強政府各部門間的協(xié)調(diào)配合

應(yīng)進一步規(guī)范民政、公安、城管、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和責(zé)任，建立或利用協(xié)調(diào)機構(gòu)對各部門進行更好協(xié)調(diào)，既防止某些部門推諉扯皮，又可整合資源，有效開展救助。民政部門作為救助制度的執(zhí)法主體，綜合負責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導(dǎo)、監(jiān)督。救助管理站發(fā)揮主力軍作用，具體負責(zé)流浪乞討者的救助工作，且要主動與其他部門聯(lián)合，增加對街頭流乞人員的巡查頻次。對老弱病殘等流浪者，公安、城管部門有引導(dǎo)和護送職責(zé)，將其勸說或引導(dǎo)至救助站求助；對其中的危重病人或精神病人等，先護送至指定救治病院，由衛(wèi)生部門積極治療。財政部門要將救助經(jīng)費列入每年預(yù)算，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機制。34（三）多管齊下嚴厲打擊非法行乞1．教育和引導(dǎo)市民不要盲目施舍錢財給乞討者2．通過立法規(guī)范乞討行為例如，可通過《刑法》修正案形式設(shè)立“操縱、脅迫未成年人、殘疾人乞討罪”，對組織、教唆、脅迫未成年人、殘疾人乞討達到非法牟利目的的“丐頭”、“黑幫”用法律手段進行嚴厲打擊。對于街頭強討惡要、死纏爛打妨礙他人自由、尋釁滋事、擾亂公共秩序等行為，公安執(zhí)法人員可參照《中華人民共和國治安管理處罰條例》相關(guān)條款采取“制止、勸離、強制帶離等”強制措施來加以約束和管理，著力解決救助工作中“無法管”的問題。35（四）強化流浪兒童保護性救助

全國各地首先應(yīng)設(shè)立流浪兒童救助保護中心，然后通過在救助中心建立“家庭式開放型”的管理模式和在社區(qū)實施“類家庭”救助保護模式予以救助。即：在社區(qū)建立住所，聯(lián)系一些“臨時媽媽”，讓流浪兒童得到寄養(yǎng)、看護和教育。進入“類家庭”的兒童，可以幫助安排就近入學(xué)，接受職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，從而掌握一技之長，提高自食其力、自謀生路的能力，為融入社會做好準備。此外，各地還可開展多種多樣的流浪兒童救助保護措施，如，全天候救助點救助，街頭流動救助等，依靠社區(qū)工作者、志愿者、市民及社會工作者，為他們提供簡單的街頭生活照顧，這也是在城市中共同關(guān)懷流浪兒童的良好策略。36（五）建立與健全農(nóng)村社會