事業(yè)單位預(yù)算績效管理對策研究

預(yù)算績效管理是一種預(yù)算管理模式，是事業(yè)單位在多年預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行的規(guī)范性改革，體現(xiàn)了行政管理單位預(yù)算管理的全過程，促進(jìn)了單位財務(wù)預(yù)算管理向全面規(guī)范、公開、規(guī)范、透明、完善管理的轉(zhuǎn)變。研究事業(yè)單位預(yù)算績效管理對提高管理和服務(wù)水平具有重要意義。事業(yè)單位預(yù)算績效管理以委托理論、公共選擇理論和新的公共管理理論為理論基礎(chǔ)，為事業(yè)單位在不同領(lǐng)域的預(yù)算控制提供了理論指導(dǎo)。但在實(shí)踐中，一些預(yù)算績效管理方案并不最優(yōu)，由于諸多因素和制約因素，需要進(jìn)一步優(yōu)化。針對這些問題，本文從優(yōu)化預(yù)算績效管理的原則和提高預(yù)算績效管理意識等方面提出了具體的優(yōu)化措施。一、研究的目的和意義事業(yè)單位是指為了社會公共的利益，為衛(wèi)生、教育、科學(xué)、技術(shù)和文化活動及其他公共資產(chǎn)提供保護(hù)和服務(wù)的社會組織和公共機(jī)構(gòu)。預(yù)算績效管理是一種注重成果、成本效益高、問責(zé)性強(qiáng)的預(yù)算管理新模式，是績效管理與預(yù)算管理的融合創(chuàng)新，涉及預(yù)算執(zhí)行情況評價管理五大方面；管理預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)；和預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的管理。監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行情況，管理預(yù)算執(zhí)行情況評估過程，以及預(yù)算執(zhí)行情況評估和應(yīng)用程序管理。研究事業(yè)單位預(yù)算績效管理的積極意義首先體現(xiàn)在提高組織預(yù)算管理的效率，即提高組織預(yù)算管理的效率。二是有利于完善經(jīng)濟(jì)單位的預(yù)算管理制度，即完善預(yù)算管理制度。完善對預(yù)算財務(wù)及資金的規(guī)劃和使用，使經(jīng)濟(jì)、社會效益及對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生有利影響，是一種全面的有組織和體系的管理機(jī)制，它在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)的同時還能促進(jìn)整個管理體系的改革完善。使體系的各部門能更積極、更全面地參與預(yù)算績效管理中來。預(yù)算績效管理作為管理框架的一部分，對過程中每項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算目標(biāo)和績效指標(biāo)都要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃和執(zhí)行。使本單位所有崗位的工作人員都能納入預(yù)算執(zhí)行評價體系。根據(jù)這些指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評估，以確保其充分參與。二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理理論基礎(chǔ)預(yù)算績效管理基于多種管理理論作為研究的基礎(chǔ)。一是委托代理理論。委托代理理論是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家柏勒米恩思在20世紀(jì)30年代提出的。根據(jù)這種理論模型，在事業(yè)單位的管理實(shí)踐中，不同的管理主體都有不同的有效約束機(jī)制，導(dǎo)致代理會使委托人的利益受到損害。在目前事業(yè)單位管理機(jī)制下，制度成為其中的代理人，而公眾則成為委托人主體。在這個機(jī)制下，只有針對性地管理財政預(yù)算案的執(zhí)行，才能確保各單位盡量提高效率和效率，從而保障社會公眾的廣泛利益。二是社會選擇理論。社會選擇理論是基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的重要理論成就，它主要對個人和集體之間的偏好和選擇就是分析。社會選擇理論的最大優(yōu)勢在于可以用經(jīng)濟(jì)分析理論剖析行政事業(yè)管理中的問題。利用這種理論，可以分析干預(yù)的無效性、短期管理行為下的不正確不合適的績效預(yù)算及問題。這種理論可以為事業(yè)單位的預(yù)算績效管理政策提供理論支撐，即：以人為基礎(chǔ)的事業(yè)單位管理中心將由開始的以結(jié)果為導(dǎo)向的理念轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。三是新的公共行政理論。弗雷德里克森是新公共行政學(xué)思想的奠基人物之一。他的理論強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)明晰的問責(zé)制、業(yè)績目標(biāo)和績效后評價模式。因此，主要目標(biāo)是降低成本、提高效率和加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制。關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算績效管理的新公共管理理論的主要思想是在公共服務(wù)引入了新的公共管理理念。三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題預(yù)算績效管理在單位全面預(yù)算管理中起著重要的催化作用，但在實(shí)踐中受到各種因素和制約。（一）認(rèn)知理念和執(zhí)行意愿低雖然當(dāng)前一些事業(yè)單位提出了績效管理的最終目標(biāo)，這種認(rèn)知理念對于做好績效管理提供和創(chuàng)造了良好的環(huán)境，但總體上對預(yù)算績效管理的整體認(rèn)識還很薄弱，這體現(xiàn)在：對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不夠明確。一方面，他們對預(yù)算績效管理的認(rèn)識還比較薄弱。部分參與預(yù)算績效管理的人員對于預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的本質(zhì)區(qū)別沒有深刻的認(rèn)識，實(shí)際管理和操作中注重挖掘前期、中期和后期的主要工作事項(xiàng)。這就導(dǎo)致了一些績效管理要素缺失，績效與預(yù)算管理關(guān)系破裂，預(yù)算績效管理實(shí)際效果大打折扣；另一方面，負(fù)責(zé)績效管理預(yù)算執(zhí)行情況的協(xié)調(diào)成員的人數(shù)偏低，其他員工仍然認(rèn)為預(yù)算績效管理只涉及部門的管理和財務(wù)，預(yù)算績效管理缺乏主動性，也在一定程度上阻礙了預(yù)算績效管理。（二）目標(biāo)規(guī)范性和合理性差預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)是預(yù)算績效管理的程序性內(nèi)容之一。隨后的預(yù)算評估和監(jiān)測應(yīng)以預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)為重點(diǎn)。在這方面，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化和合理化具有特別重要的意義?？偟膩碚f，績效預(yù)算管理最終目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)三個要素，即：前期投入、執(zhí)行規(guī)模與力度、投入產(chǎn)出比。在確定預(yù)算績效指標(biāo)時，應(yīng)充分考慮其完整性、相關(guān)性、可衡量和可監(jiān)測。首先，在實(shí)踐中，一些單位的績效指標(biāo)編制不正常，也不合理，主要原因是沒有充分制定預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，重點(diǎn)放在產(chǎn)出和績效指標(biāo)所涉的預(yù)算執(zhí)行問題上；第二，預(yù)算績效指標(biāo)目標(biāo)不夠明確，過于寬泛，預(yù)算績效指標(biāo)的重點(diǎn)不夠明確。雖然這些目標(biāo)似乎有足夠的針對性，但涉及單位日常業(yè)務(wù)管理時缺乏有效的實(shí)踐指導(dǎo)，范圍太廣，無法準(zhǔn)確界定；第三，在進(jìn)行預(yù)算績效指標(biāo)確定時，沒有針對性地預(yù)算后期處理體系及措施。這也會導(dǎo)致對結(jié)果進(jìn)行更主觀地定性評價，從而對最終的評價結(jié)果產(chǎn)生影響。（三）預(yù)算績效情況效果后評價機(jī)制欠缺預(yù)算執(zhí)行情況評價機(jī)制是根據(jù)既定的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，對預(yù)算執(zhí)行情況評價所采用的技術(shù)、體制和對策進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性說明，對其執(zhí)行情況做評估，評價主要缺點(diǎn)和不足之處，見圖1預(yù)算績效評價工作流程圖.一方面是在評估過程中只列出與目標(biāo)比較的績效指標(biāo)，分量和總分不足。但是，在預(yù)算執(zhí)行情況評價中檢驗(yàn)的關(guān)鍵指標(biāo)不夠明確，不能及時發(fā)現(xiàn)和解決組織預(yù)算績效管理中的主要缺陷和問題；另一方面，預(yù)算執(zhí)行情況評估結(jié)果的應(yīng)用并不足夠，因?yàn)橛行C(jī)構(gòu)將預(yù)算執(zhí)行情況評估視為一項(xiàng)任務(wù)，即使在完成評估并交由主管部門處理之后，也沒有認(rèn)真分析預(yù)算執(zhí)行情況評估的結(jié)果，也沒有找出問題的主要原因。將這些問題和原因有效地與單位預(yù)算管理進(jìn)行聯(lián)系和改進(jìn)，可以提高其未來預(yù)算的管理水平。圖1預(yù)算績效評價工作流程圖（四）預(yù)算績效缺乏靈活性和時效性預(yù)算績效監(jiān)控實(shí)際上是一個分析和收集預(yù)算績效差異及其原因信息的過程，因此其生命力和及時性非常重要。在實(shí)踐中還存在一些不足，即：一方面，他們無法實(shí)時獲取監(jiān)控業(yè)務(wù)層面預(yù)算執(zhí)行所需的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并通過信息手段和方法將其與計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行比較，及時發(fā)現(xiàn)和分析預(yù)算執(zhí)行不一致的原因；同時在績效預(yù)算指標(biāo)和信息管理系統(tǒng)中，信息共享的權(quán)限受到限制，有效信息與其他部門來源隔離，不同管理部門和業(yè)務(wù)信息模塊之間的信息資源及數(shù)據(jù)共享存在一定程度障礙，信息傳輸流程普遍滯后。預(yù)算執(zhí)行延遲可能會影響預(yù)算執(zhí)行和整改措施的分析結(jié)果，在一定程度上難以跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況。四、預(yù)算績效管理優(yōu)化對策研究由于預(yù)算績效管理過程中存在上述問題，難以實(shí)現(xiàn)組織預(yù)算績效管理的有效性，因此需要采取對應(yīng)措施進(jìn)行優(yōu)化?；陬A(yù)算績效管理和內(nèi)部控制理論，本研究提出優(yōu)化組織績效預(yù)算管理的對應(yīng)措施。（一）確定預(yù)算績效的管理原則一是全面原則預(yù)算績效管理體系應(yīng)覆蓋組織預(yù)算管理的全過程，形成完整的鏈條。同時，績效預(yù)算指標(biāo)的制定和評價機(jī)制也應(yīng)充分反映本組織的整體情況；二是預(yù)算業(yè)績管理應(yīng)以管理優(yōu)先事項(xiàng)為指導(dǎo)，重點(diǎn)關(guān)注管理困難和風(fēng)險因素這一原則的重要性；三是程序標(biāo)準(zhǔn)原則，即預(yù)算績效管理制度必須遵守嚴(yán)格規(guī)定的程序；四是公開、客觀原則，是指預(yù)算的執(zhí)行和管理必須在公眾監(jiān)督下公開，克服主觀影響，強(qiáng)調(diào)客觀性。（二）明確績效管理預(yù)算機(jī)制各環(huán)節(jié)的關(guān)系在明確優(yōu)化原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)更明確地界定預(yù)算績效管理機(jī)制各組成部分的重要性。只有這樣，才能充分發(fā)揮催化劑的作用，建立科學(xué)的合理的預(yù)算績效管理體系，事業(yè)單位預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)圖，見圖2。圖2事業(yè)單位預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)圖（三）制定針對性優(yōu)化措施一是樹立預(yù)算績效管理意識，營造良好的預(yù)算績效管理環(huán)境。一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員要改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念，將績效管理要素融入整個預(yù)算管理過程中，以達(dá)到高預(yù)算、低績效和認(rèn)知偏差的目的；另一方面，各單位應(yīng)包括通過培訓(xùn)、會議等加強(qiáng)所有工作人員在預(yù)算管理方面的積極性和主動性。二是進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營預(yù)算指標(biāo)結(jié)構(gòu)。首先，在制定預(yù)算業(yè)績指標(biāo)時，應(yīng)考慮到執(zhí)行的所有經(jīng)濟(jì)活動。目標(biāo)的確定應(yīng)側(cè)重于以下方面：預(yù)算編制、執(zhí)行、產(chǎn)出和產(chǎn)出，而不是合并；第二，必須有針對性地制定預(yù)算績效目標(biāo)，即：在制定績效預(yù)算目標(biāo)時，必須考慮實(shí)際可行性。定性指標(biāo)應(yīng)與定量指標(biāo)相結(jié)合，以減少主觀因素對評價過程的影響，強(qiáng)調(diào)客觀性和公正性。圍繞著制定的組織目標(biāo)，對績效進(jìn)行評價，并反向作用于預(yù)算績效計(jì)劃制定和溝通，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)循環(huán)，見圖3。圖3預(yù)算績效管理持續(xù)循環(huán)路徑圖三是使用更廣泛的數(shù)據(jù)和信息的檢測和控制技術(shù)，使執(zhí)行過程中存在一個更加有效和實(shí)時動態(tài)的信息環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)和智能化處理技術(shù)的融合發(fā)展，將各類海量信息進(jìn)行綜合分析處理。依托海量數(shù)據(jù)和信息交換，實(shí)現(xiàn)不同部門不同管理機(jī)