論公務(wù)員行政的倫理道德依據(jù)及行政人格的培養(yǎng)

論公務(wù)員行政的倫理道德依據(jù)及行政人格的培養(yǎng)摘要:公平和效率是行政學(xué)研究的重要問題。公共行政組織和公務(wù)員是公共權(quán)力的組織者、承載者,要使二者對公共權(quán)力的使用既體現(xiàn)效率,又符合公平原則,則必須借助合乎倫理道德的行政措施。因此,行政組織的倫理道德建設(shè)和公務(wù)員行政人格的培養(yǎng)就顯得至關(guān)重要。關(guān)鍵詞:公務(wù)員倫理道德行政人格公務(wù)員在公共行政過程中的倫理道德問題,實(shí)質(zhì)上是社會(huì)倫理道德一般理論在公共行政過程中的具體展開,也是公共行政主體即公務(wù)員對一般倫理道德原則的體認(rèn),表現(xiàn)出他們對倫理道德原則實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在心理和外在行為的問題。這就是人們常說的行政倫理道德(AdministrativeEthics)。如何借助合乎倫理道德的行政措施,構(gòu)建對公務(wù)員的激勵(lì)和權(quán)力制約機(jī)制,建立高效、廉潔的行政管理體制,是當(dāng)今世界各國共同關(guān)注的重要課題。一從社會(huì)實(shí)踐層面上說,倫理道德被廣大社會(huì)成員所接受的最高形態(tài)應(yīng)該是倫理道德與法律的統(tǒng)一,促成人們行之有矩同時(shí)又不失倫理道德自覺的行為方式。行政倫理滲透于公共行政與政府過程的方方面面,以及公務(wù)員的各種施政行為之中。由于公共行政就是政府行政組織、公務(wù)人員,運(yùn)用公共權(quán)力,按照法定程序,實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的調(diào)控過程。公共行政表現(xiàn)出如下社會(huì)功能:第一,以獨(dú)有的“服務(wù)性管理”的方式實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益;第二,運(yùn)用公共權(quán)力,按照法定程序公平地分配利益。只有重視和強(qiáng)化公共行政組織和人員的倫理道德行為,重視公共行政組織和人員行政的倫理道德合法性,才能真正發(fā)揮公共行政活動(dòng)的社會(huì)功能。行政是整個(gè)社會(huì)管理系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng),它有自己的功能和特性,其活動(dòng)是國家行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。正如馬克思指出的:“國家是建筑在社會(huì)生活和私人生活之間的矛盾上,國家是建筑在公共利益和私人利益之間的矛盾上的?！崩^而得出“行政是國家的組織活動(dòng)”的結(jié)論。這就說明,行政不同于私人、個(gè)別人以追求利潤為目的的管理,也不同于立法、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為解決內(nèi)部日常事務(wù)而設(shè)置的行政部門的管理以及非政治的、純技術(shù)性的社會(huì)管理活動(dòng)。行政作為國家的組織活動(dòng),在生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的條件下,其基本功能就是執(zhí)行國家意志,協(xié)調(diào)公共利益和私人利益之間的矛盾。所謂“公共利益”是指某一社會(huì)全體成員的共同利益,在社會(huì)主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系基礎(chǔ)上,公共利益成為絕大多數(shù)社會(huì)成員的共同利益。因此,行政倫理的價(jià)值取向應(yīng)是謀取最大化的公共利益。要做到這一點(diǎn),必須強(qiáng)調(diào)行政的公共性質(zhì),反對權(quán)力私化,以權(quán)謀私和部門利益化。行政權(quán)力、行政部門都是公共資源,行政人員、行政部門在謀取公共利益中,只能獲得符合法律精神的自身利益,不得利用公共權(quán)力為個(gè)人、部門竊取公共資源。當(dāng)前,行政組織在行政過程中普遍存在行政主體的自利性,行政責(zé)任的缺失,行政職能廣泛,行政能力有限,將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為逐利的資源,這些現(xiàn)象的出現(xiàn),不公正是主要誘因。因此,社會(huì)公平應(yīng)成為公共行政的應(yīng)有之義,而行政倫理道德是解決這一問題不可或缺的價(jià)值支撐。如果說公共行政中公平問題的解決離不開行政組織和公務(wù)人員倫理道德建設(shè)的話,那么,要解決行政效率問題是否可以離開倫理道德而僅作技術(shù)處理就可以了呢?答案顯然是否定的。因?yàn)楣残姓哪康氖菍?shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益。而公共行政組織屬非盈利組織,這就否定了公共行政組織和公共行政活動(dòng)的兩個(gè)特征:一方面是由于行政人員的職責(zé)行為缺乏直接的利益驅(qū)動(dòng),因而行政效率問題就成為行政組織有效地履行組織職責(zé),達(dá)成組織目的的一個(gè)組織目標(biāo),即效率目標(biāo);另一方面是由于公共行政組織、公務(wù)人員出于崗位職責(zé)的活動(dòng),其目的不是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)團(tuán)體利益和個(gè)人利益,而是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益,因而公共行政必須排斥和抵制個(gè)人主義和利己主義觀念與行為。在這里,如何把握公平與效率這一對矛盾顯得尤其重要。公平與效率是一對永恒的矛盾,公平可換取社會(huì)滿意度,效率可獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。要處理好這一對關(guān)系,一是要解決行政組織自身的問題。效率是任何行政組織必須追求的目標(biāo),沒有效率的行政是非正義的。二是要解決社會(huì)公平問題。公平不僅是遠(yuǎn)古時(shí)代人類社會(huì)生活的一條基本準(zhǔn)則,也是現(xiàn)今政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中滿足民眾基本利益需求,保障社會(huì)存在及穩(wěn)定發(fā)展的基本準(zhǔn)則。公共行政的目的就是有效地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益,這個(gè)目的本身就蘊(yùn)含著豐富的倫理關(guān)系和復(fù)雜的道德問題。在《社會(huì)契約論》中,盧梭鮮明地指出,“公意”不等于“眾意”,社會(huì)的“公共利益”不等于某局部組織或團(tuán)體的“共同利益”。判斷一個(gè)政府的統(tǒng)治是否具有合法性,最為根本的一點(diǎn)就是要看其統(tǒng)治的立場和出發(fā)點(diǎn)是否是公共利益,是否有利于促進(jìn)公共利益的發(fā)展。盧梭講的公共利益決不限于物質(zhì)利益,而是包括了人民的基本權(quán)利和自由等價(jià)值成分。從詞源學(xué)的角度,按馬修斯的分析,“公共”一詞既指一種事情,比如公共政策,也指一種能力,譬如執(zhí)行政策、理解自他關(guān)系、知曉自己行為對他人的影響、關(guān)心他人利益等。這種詞源學(xué)的解釋基本上揭示了公共利益作為一種精神的倫理學(xué)理論與實(shí)踐的含義。持這種精神的人在決策和行動(dòng)的時(shí)候,必定會(huì)進(jìn)行一系列的反思:是否考慮了廣大人民的利益與福利?是否符合公平與正義的原則?是否考慮了來自各方面的意見?等等?！肮怖妗边@一觀念的實(shí)踐推動(dòng)力主要不在于其數(shù)量化,而是作為行政人的一種精神信仰和追求,進(jìn)入行政人的主觀責(zé)任意識和實(shí)踐理性,從而成為指導(dǎo)行政行為的內(nèi)在而根本的精神動(dòng)力。它將指導(dǎo)行政人的道德能力,指導(dǎo)他的正義感與責(zé)任感。公共行政從其主體角度來看,應(yīng)包括行政組織倫理道德和行政公務(wù)人員倫理道德兩個(gè)方面。公共行政組織作為公共權(quán)力的組織承載者,對公共權(quán)力的使用既要有效率,又要符合倫理道德規(guī)范。也就是說公共行政組織倫理道德主要體現(xiàn)為規(guī)范倫理道德方面。而公務(wù)人員是行政活動(dòng)的主體,是政策、決策的執(zhí)行者,是行政組織規(guī)范倫理道德的具體化。公務(wù)員行政倫理道德的規(guī)范作用主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一方面表現(xiàn)為是行政組織倫理道德規(guī)范對公務(wù)員行政行為的約束,這時(shí)公務(wù)員的倫理道德行為產(chǎn)生以一定的外在強(qiáng)制為前提,這是行政他律方面;另一方面表現(xiàn)為行政組織的規(guī)范倫理道德內(nèi)化為公務(wù)員自覺的倫理道德行為,這是行政自律方面。兩種倫理道德形式共同蘊(yùn)含于公共行政行為活動(dòng)過程之中,發(fā)揮著外在約束與內(nèi)在自覺的雙重綜合作用。因此,行政組織的規(guī)范倫理道德建設(shè)和公務(wù)員的倫理道德修養(yǎng)就顯得至關(guān)重要。從公共行政活動(dòng)和公共行政道德的實(shí)現(xiàn)過程來看,往往表現(xiàn)為由集體的規(guī)范倫理道德向個(gè)體的品性倫理道德的轉(zhuǎn)化。從這個(gè)意義來看,相對于行政組織的集體規(guī)范倫理道德而言,公務(wù)員的個(gè)人品性倫理道德則更具實(shí)質(zhì)意義。因此,不斷加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理道德修養(yǎng)就更是當(dāng)前的迫切需要。二行政倫理不僅與公共行政組織有關(guān),更與行政主體———公務(wù)員的主觀性密切相關(guān)。行政權(quán)力作為一種法制化、制度化的權(quán)力,不僅僅是一種抽象的存在或客觀的社會(huì)力量,它在實(shí)際運(yùn)行中必然要分解和演化為具體的權(quán)力。當(dāng)行政權(quán)力由抽象權(quán)力變?yōu)榫唧w權(quán)力,即變?yōu)樾姓M織,尤其是公務(wù)員執(zhí)掌的權(quán)力具體運(yùn)用之時(shí),它就不可避免地具有了主觀性。這是因?yàn)?當(dāng)處于不同層級和職位的公務(wù)員掌握并能自由支配和運(yùn)用這種權(quán)力時(shí),源于權(quán)力主體意志的制度規(guī)約已變?yōu)橥庠谝蛩?而權(quán)力執(zhí)掌者的價(jià)值觀、權(quán)力觀、公職觀以及其他主觀意識則成為內(nèi)部影響力,并會(huì)對權(quán)力的運(yùn)用發(fā)生不可低估的影響。權(quán)力的這種具體化和主觀化意味著,一方面,權(quán)力執(zhí)掌者有自主甚至隨意支配和應(yīng)用這種權(quán)力的一定自由;另一方面,權(quán)力的執(zhí)掌者也可能濫用這種權(quán)力,即把這種權(quán)力用到背離國家意志的錯(cuò)誤方向上去。于是,強(qiáng)調(diào)權(quán)力執(zhí)掌者的主觀道德責(zé)任,就是理所當(dāng)然的事。傳統(tǒng)行政學(xué)強(qiáng)調(diào)行政的價(jià)值中立,忽視行政道德責(zé)任,其根源在于它對行政的錯(cuò)誤理論定位,即把行政僅僅界定為政治的工具,并因此把行政人員塑造成為只講效率,不問價(jià)值的職業(yè)機(jī)器。然而,行政人員無論是作為活生生的人,還是作為行政權(quán)力的具體執(zhí)掌者,其主體性是不可抹煞的,這已為大量的行政管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所證明。所以,公務(wù)員的道德責(zé)任是不可回避的。公共行政把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益作為自身存在正當(dāng)性的理由和活動(dòng)的目的,而且將實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平與提高行政效率作為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益這一根本目的的兩個(gè)手段性目標(biāo)。但是,從行政的產(chǎn)生和演進(jìn)的歷史和現(xiàn)