2024當(dāng)前我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)中存在的問題與對(duì)策

第頁當(dāng)前我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)中存在的問題與對(duì)策一、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的演變歷程

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療是由農(nóng)民群眾自發(fā)組織起來的，具有互助共濟(jì)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)。它的發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽（抗日戰(zhàn)爭時(shí)期—1955年）、探索（1955—1966年）、發(fā)展（1966—1980年）、衰落（80年代）、重建（90年代）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)這6個(gè)時(shí)期。

1938年，陜甘寧邊區(qū)因傷寒等疾病流行，政府應(yīng)群眾要求，建立了由大眾合作社和保健藥社投資并吸收?qǐng)F(tuán)體和私人股金的醫(yī)療合作社，這一時(shí)期的合作社屬于民辦公助的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。1956年，全國人大一屆三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定，合作社對(duì)于因公負(fù)傷或因公致病的社員要負(fù)責(zé)醫(yī)療，并且要酌量給以勞動(dòng)日作為補(bǔ)助，從而正式賦予集體介入農(nóng)村社會(huì)成員疾病醫(yī)療的責(zé)任。從此，合作醫(yī)療便成為我國政府在農(nóng)村實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生工作的一項(xiàng)基本制度。1966年，毛澤東同志發(fā)表了“合作醫(yī)療好”的指示，使農(nóng)村合作醫(yī)療迅速發(fā)展并大面積普及。20世紀(jì)80年代中后期，農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，集體經(jīng)濟(jì)組織力量日漸薄弱，再加上政府沒有及時(shí)給予引導(dǎo)和支持，合作醫(yī)療迅速走向衰落。1989年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村合作醫(yī)療的行政村僅占全國的4.8％。20世紀(jì)90年代，黨中央和國務(wù)院再次肯定農(nóng)村合作醫(yī)療，提出“穩(wěn)步推行合作醫(yī)療保健制度”，并采取了一定的措施。到1９97年農(nóng)村合作醫(yī)療有了一定程度的恢復(fù)，覆蓋率占全國行政村的17％，農(nóng)村居民參加合作醫(yī)療的比率為9.6％。2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出了“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，并確定了“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標(biāo)。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度的比較

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。它是我國21世紀(jì)初進(jìn)行試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，相對(duì)傳統(tǒng)的合作醫(yī)療，被稱之為“新型”農(nóng)村合作醫(yī)療，目前已經(jīng)在全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的310個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不是對(duì)原有合作醫(yī)療模式的簡單重復(fù)，而是各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)造，使之更加完善，更加適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對(duì)醫(yī)療保障的需求。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度相比較，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在。押

第一，合作醫(yī)療資金來源以政府出資為主。試點(diǎn)初期，每個(gè)參加合作醫(yī)療的農(nóng)民出資10元，再由中央和地方財(cái)政為其出資20元。從2006年起，每個(gè)參加合作醫(yī)療的農(nóng)民出資額不變，仍為10元，中央和地方財(cái)政出資增加到40元，這樣每個(gè)農(nóng)民的籌資額增加到50元。第二，采取由農(nóng)戶自由選擇到不同定點(diǎn)醫(yī)院就診的方法，打破了一些地方醫(yī)療單位的壟斷經(jīng)營，通過農(nóng)民的選擇促進(jìn)了醫(yī)院改進(jìn)醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度。第三，實(shí)行合作醫(yī)療與醫(yī)療救助相結(jié)合的辦法，既保證了醫(yī)療救助工作的落實(shí)，又?jǐn)U大了貧困農(nóng)民參加合作醫(yī)療，享受醫(yī)療共濟(jì)的機(jī)會(huì)。第四，各地在試點(diǎn)中，探索制定了適合當(dāng)?shù)厍闆r的“起付線”、“封頂線”、“個(gè)人賬戶”等基本可行的醫(yī)療補(bǔ)貼報(bào)銷制度，既保證了大病統(tǒng)籌，又照顧到擴(kuò)大受益面。第五，合作醫(yī)療資金在縣級(jí)以上政府部門的監(jiān)督下，采取管辦分離、封閉運(yùn)行、計(jì)算機(jī)管理、公開透明等辦法，有利于防止挪用、套取、侵占合作醫(yī)療資金的傾向。

三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題

（一）制度設(shè)計(jì)存在缺陷

一項(xiàng)政策若讓所有參合的農(nóng)民都能受益，農(nóng)民才可能繼續(xù)支持這項(xiàng)工作，才能繼續(xù)參保。但如果說參加了合作醫(yī)療，三年五年都不能受益，農(nóng)民可能就沒有什么積極性。從制度設(shè)計(jì)來看。熏新農(nóng)合制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為農(nóng)村最大的問題是因大病致貧。熏因而把預(yù)防保健、醫(yī)療、小病和大病全切開。熏只立足于大病保險(xiǎn)。在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，真正影響農(nóng)民整體健康水平的是諸如糖尿病、心腦血管病等這類慢性疾病，但在病種范圍制度設(shè)計(jì)中卻少了影響農(nóng)民最多的常見病和多發(fā)病，從而導(dǎo)致農(nóng)民的實(shí)際受益面只能是少數(shù)發(fā)生大病的小部分群體。

（二）農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平滯后

根據(jù)《意見》的規(guī)定，新型合作醫(yī)療是定點(diǎn)醫(yī)院看病，對(duì)于社會(huì)盈利性醫(yī)院，就意味著定點(diǎn)醫(yī)院將會(huì)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療市場形成壟斷。而事實(shí)也確實(shí)如此，在試點(diǎn)的調(diào)查中表明，農(nóng)民的就醫(yī)渠道受到限制，只有到規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診才能得到報(bào)銷。沒有了競爭，醫(yī)療市場的服務(wù)得不到提高，醫(yī)療價(jià)格得不到調(diào)整，而這有可能會(huì)大大降低新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度成功的概率。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然引導(dǎo)農(nóng)民小病小治，大病大治，但有些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療水平跟不上新制度，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療無法開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的手術(shù)，起付線低，報(bào)銷比例高，在縣里和市里醫(yī)院做手術(shù)，起付線高，報(bào)銷比例低。但現(xiàn)在的問題是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院幾乎處于半癱瘓狀況，房屋簡陋，設(shè)備陳舊落后且超期服役。同時(shí)，醫(yī)護(hù)人員工資少待遇低，越差的地方越?jīng)]人去，越?jīng)]人去，越?jīng)]病人，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（三）參保人員存在逆向選擇傾向

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在實(shí)施過程中，由于要貫徹自愿性原則，它所面臨的最大問題就是參保人員存在逆向選擇問題。很顯然，老、弱、病、殘者自然都愿意參加合作醫(yī)療，因?yàn)樗麄兪芤娴膸茁矢摺５?，他們收入通常較低，繳費(fèi)能力有限。年輕健康者收入較高，支付能力強(qiáng)，但是其受益可能性較低，因而參加意愿低。任其自由選擇的結(jié)果必然是大量健康者不愿意參加，而參加者多為體弱多病者，甚至在實(shí)際中還出現(xiàn)“許多家庭只為家庭中的年老體弱者支付參加合作醫(yī)療的資金”。而作為理性人，農(nóng)民最關(guān)心的是能否從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益，最關(guān)心以大病為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策能否給自己帶來實(shí)惠。

四、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建議

十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶幸福。要堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，堅(jiān)持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入、鼓勵(lì)社會(huì)參與，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

（一）建立以常見病和多發(fā)病為主的補(bǔ)償機(jī)制

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宗旨是解決農(nóng)民因患大病致貧的危機(jī)，但是這個(gè)宗旨遭到了很多學(xué)者的質(zhì)疑，因?yàn)楝F(xiàn)在的很多大病動(dòng)輒花費(fèi)幾萬元或幾十萬元，過分追求大病補(bǔ)助超過了新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金的實(shí)際補(bǔ)償能力。這不但不能解決問題，反而可能因?yàn)槭芤婷孢^小而流失其他農(nóng)民參加，所以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度宗旨的準(zhǔn)確定位應(yīng)是，“為廣大參合農(nóng)民提供廣覆蓋的、經(jīng)常性的、最基本的醫(yī)療保障，緩解因病對(duì)農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。甚至更現(xiàn)實(shí)的說，能先解決多少問題就解決多少（至于花費(fèi)很多的大病，應(yīng)由醫(yī)療救助等相關(guān)措施來共同解決）。這樣，改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補(bǔ)償取向就應(yīng)該以常見病和多發(fā)病為主，提高常見病和多發(fā)病的補(bǔ)助比率，擴(kuò)大受益面。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為補(bǔ)助資金的封頂線以農(nóng)民人均純收入的3～5倍為宜，這樣才能達(dá)到收益面和受益強(qiáng)度的大體均衡，得到大部分農(nóng)民的長期支持。

（二）深化農(nóng)村醫(yī)療體制改革

十七大報(bào)告指出?！凹訌?qiáng)農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，深化公立醫(yī)院改革。建立國家基本藥物制度，保證群眾基本用藥。”若要使農(nóng)民享受到服務(wù)質(zhì)量好、服務(wù)價(jià)格低廉的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，就要有一個(gè)與之相適應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。這就要求在藥品流通、醫(yī)務(wù)人員管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面作出相應(yīng)改革，這才給新型農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

1.改革藥品流通渠道

為了保證農(nóng)民得到安全、廉價(jià)的藥品，可以實(shí)行藥品集中招標(biāo)采購，一方面，既保證了藥品的安全、有效，又降低了藥品價(jià)格，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療看得起病吃得起藥；另一方面，加強(qiáng)了農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵(lì)藥品連鎖企業(yè)向農(nóng)村發(fā)展和延伸，對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和藥店實(shí)行集中配送，不收管理費(fèi)。這樣既減少了購銷環(huán)節(jié)，又防止了偽劣藥品流入農(nóng)村，確保了農(nóng)民的用藥安全。當(dāng)然，政府也要制定鼓勵(lì)政策，支持藥品生產(chǎn)、銷售企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)低成本、低價(jià)格、療效確定的基本藥物。要指定新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本藥物目錄，實(shí)行藥品價(jià)格公示，加大農(nóng)民群眾的監(jiān)督力度。

2.加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員管理

由于我國農(nóng)村具有高素質(zhì)的醫(yī)療技術(shù)人才嚴(yán)重短缺，因此，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員整體素質(zhì)是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革的主要任務(wù)之一。具體可以采取以下措施。押改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才的工作、生活條件，對(duì)長期從事基層醫(yī)療衛(wèi)生工作的醫(yī)療技術(shù)人員的工資待遇和職稱晉升給予政策傾斜；鼓勵(lì)衛(wèi)生技術(shù)人才面向基層，面向農(nóng)村，吸引大、中專畢業(yè)生到農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就業(yè)，對(duì)志愿到農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作的畢業(yè)生，采取提前定級(jí)和提高工資標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠政策；建立城市衛(wèi)生技術(shù)人員向農(nóng)村流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，把下派人員的工作業(yè)績作為任用考核、職稱評(píng)定和工資待遇調(diào)整的一項(xiàng)重要依據(jù)；加強(qiáng)在職人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，以政府提供經(jīng)費(fèi)為主，鼓勵(lì)在職醫(yī)療衛(wèi)生人員參加醫(yī)學(xué)專業(yè)的學(xué)歷教育。為調(diào)動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員學(xué)習(xí)深造的積極性，可以把學(xué)習(xí)成果作為聘任、職務(wù)晉升和職業(yè)注冊的必要條件。

3.強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管

新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)后，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是頭等大事，因?yàn)獒t(yī)療機(jī)構(gòu)的收益與醫(yī)藥費(fèi)直接相關(guān)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)追求利益的動(dòng)機(jī)可能會(huì)造成醫(yī)療資源的浪費(fèi)。政府應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)常性監(jiān)督和指導(dǎo)的同時(shí)，還要從“費(fèi)用低廉、質(zhì)量優(yōu)良、手續(xù)方便、群眾贊譽(yù)”等方面設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)違反新型合作醫(yī)療制度規(guī)定，亂開藥、亂檢查、亂收費(fèi)，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度差的定點(diǎn)醫(yī)院和醫(yī)生提出“警告”甚至取消定點(diǎn)資格或執(zhí)業(yè)資格。評(píng)價(jià)結(jié)果定期向社會(huì)公布，讓農(nóng)民明白消費(fèi)，讓合作醫(yī)療資金合理使用，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的正常運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)的“平臺(tái)”。

（三）建議實(shí)行強(qiáng)制性合作醫(yī)療制度

在新型合作醫(yī)療籌資問題上，已消除了多年來的政策障礙，《意見》中規(guī)定：“農(nóng)民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)而履行繳費(fèi)義務(wù)不能視為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。新型合作醫(yī)療已經(jīng)具有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的特征，但農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療還是采用自愿的方式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，增加了逆向選擇的可能，增加了籌集個(gè)人合作醫(yī)療投保費(fèi)用的收集成本。所以，實(shí)行強(qiáng)制性合作醫(yī)療制度應(yīng)是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度治理的主要內(nèi)容之一。在具體操作過程中，籌資的標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)計(jì)出多套方案，以便增加農(nóng)民可供選擇的空間?？杀Ｕ系膶?duì)象可以是一戶，或是一個(gè)自然村等。

gguukk2009-09-2512：55：12

一、統(tǒng)一管理原則

職能整合、統(tǒng)一管理是歐美等發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的一個(gè)顯著特征。不少國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個(gè)或幾個(gè)部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高食品安全監(jiān)管的效率。

鑒于瘋牛病、口蹄疫等動(dòng)物性疾病在歐盟各成員國的蔓延，為統(tǒng)一監(jiān)控食品安全，恢復(fù)消費(fèi)者對(duì)歐洲食品的信心，歐盟委員會(huì)于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局（fsa），對(duì)從農(nóng)田到餐桌的全過程進(jìn)行監(jiān)控。歐盟食品安全管理局由管理委員會(huì)、咨詢論壇、八個(gè)專門科學(xué)小組和科學(xué)委員會(huì)等部門組成，該局對(duì)歐盟內(nèi)部所有與食品安全相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)與消費(fèi)者就食品安全問題進(jìn)行直接對(duì)話，建立成員國食品衛(wèi)生和科研機(jī)構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，向歐盟委員會(huì)提出決策性意見等。歐盟食品安全管理局不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，只負(fù)責(zé)監(jiān)督整個(gè)食物鏈，根據(jù)科學(xué)家的研究成果做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他的管理政策提供信息依據(jù)。

在fsa督導(dǎo)下，一些歐盟成員國也對(duì)原有的監(jiān)管體制進(jìn)行了調(diào)整，將食品安全監(jiān)管職能集中到一個(gè)部門。德國于2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部，接管了衛(wèi)生部的消費(fèi)者保護(hù)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的消費(fèi)者政策制定職能，對(duì)全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于2002年設(shè)立了聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所和聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局兩個(gè)機(jī)構(gòu)；丹麥通過持續(xù)改革，將原來擔(dān)負(fù)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部，形成了全國范圍內(nèi)食品安全的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)；法國設(shè)立了食品安全評(píng)價(jià)中心，荷蘭成立了國家食品局。

1998年，美國政府成立了"總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)"來協(xié)調(diào)美國的食品安全工作。該委員會(huì)的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。委員會(huì)主席由農(nóng)業(yè)部部長、衛(wèi)生部部長、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任，形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全的管理特點(diǎn)是職能互不交叉，一個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)或數(shù)個(gè)產(chǎn)品的全部安全工作，在總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全工作的一體化管理。

目前，美國的食品安全系統(tǒng)主要涉及六個(gè)部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局（fda）、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局（fsis）、動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局（aphis）、環(huán)境保護(hù)局（epa）、商業(yè)部的國家漁業(yè)局（nmfs）、衛(wèi)生部的疾病控制和預(yù)防中心（cdc）等。其中，fsis主管肉、禽、蛋制品的安全，fda負(fù)責(zé)fsis職責(zé)之外的食品摻假、存在不安全隱患、標(biāo)簽夸大宣傳等工作；aphis主要是保護(hù)動(dòng)植物免受害蟲和疾病的威脅，epa主要維護(hù)公眾及環(huán)境健康，避免農(nóng)藥對(duì)人體造成的危害，加強(qiáng)對(duì)寵物的管理；nmfs執(zhí)行海產(chǎn)品檢測以及定級(jí)程序等，cdc負(fù)責(zé)研究、監(jiān)管與食品消費(fèi)相關(guān)的疾病。同時(shí)，海關(guān)負(fù)責(zé)定期檢查、留樣監(jiān)測進(jìn)口食品。

另外，聯(lián)邦當(dāng)局還有一些食品安全派出機(jī)構(gòu)，如國家衛(wèi)生研究所（nih）、農(nóng)業(yè)研究署（ars）、州際研究、教育和推廣合作署（csrees）、農(nóng)業(yè)市場署（ams）、經(jīng)濟(jì)研究署（ers）、谷物檢驗(yàn)、包裝和堆料場管理局（gipsa）、美國法典辦公室等，與各州和地方政府的相關(guān)部門配合，形成食品安全管理網(wǎng)絡(luò)。

二、建立健全法律體系原則

健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)，歐美發(fā)達(dá)國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了依據(jù)。

從1906年美國第一部與食品有關(guān)的法規(guī)--《食品和藥品法》開始，近一個(gè)世紀(jì)來，美國政府制定和修訂了35部與食品安全有關(guān)的法規(guī)，其中直接相關(guān)的法令有7部。這7部法令既有綜合性的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》；也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。食品安全法令制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》對(duì)摻假食品、錯(cuò)貼標(biāo)簽的食品、緊急狀態(tài)下食品的控制、發(fā)生爭議時(shí)的司法復(fù)議等內(nèi)容都做出了詳細(xì)規(guī)定。

為保證食品安全監(jiān)管的公正、合理，美國針對(duì)公共參與決策和公平執(zhí)法等設(shè)定了專門的法規(guī)。管理機(jī)構(gòu)必須遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》和《信息公開法》等。

政府在食品安全監(jiān)管中的首要職能，是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行。這些標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)摻雜、摻假食品的一般禁令，對(duì)食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制，對(duì)產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以及對(duì)加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等。負(fù)責(zé)制定食品安全法規(guī)的主要部門為食品藥品管理局和環(huán)境保護(hù)局。食品藥品管理局負(fù)責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進(jìn)口的食品安全以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、環(huán)境化學(xué)物的殘留限量和有關(guān)法規(guī)。

歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，三十年來陸續(xù)制訂了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成強(qiáng)大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求，主要包括動(dòng)植物疾病控制、藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、良好實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)、進(jìn)口食品準(zhǔn)入控制、出口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。

2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了80多項(xiàng)保證食品安全的基本措施，以應(yīng)對(duì)未來數(shù)年內(nèi)可能遇到的問題。白皮書包括食品安全政策體系、食品法規(guī)框架、食品管理體制、食品安全國際合作等內(nèi)容，是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機(jī)構(gòu)的基本指導(dǎo)。

三、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理原則

風(fēng)險(xiǎn)管理的首要目標(biāo)是通過選擇和實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧?，盡可能控制食品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾健康。風(fēng)險(xiǎn)管理的程序包括"風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估"、"風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評(píng)估"、"管理決策的實(shí)施"、"監(jiān)控和評(píng)價(jià)"等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)所有食品的危險(xiǎn)因素進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的評(píng)估，應(yīng)用科學(xué)手段，研究危害因素的特征，并對(duì)它們影響的范圍、涉及的人群和危害程度進(jìn)行分析；風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評(píng)估包括確定現(xiàn)有的管理選項(xiàng)、選擇最佳的管理選項(xiàng)、確定最終的管理措施等；監(jiān)控和評(píng)價(jià)指的是對(duì)實(shí)施措施的有效性進(jìn)行評(píng)估，以及在必要時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)估進(jìn)行審查。風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)綜合工程，不但要考慮與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的因素，還要考慮政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素。管理者需要理解與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的不確定因素，并在風(fēng)險(xiǎn)管理決策過程中予以考慮。

以美國為例，《總統(tǒng)食品安全計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)過程中的重要性。這項(xiàng)計(jì)劃號(hào)召對(duì)食品安全負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立"機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)"，該協(xié)會(huì)通過鼓勵(lì)研究開發(fā)預(yù)測性模型和其他工具的方法，促進(jìn)微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的進(jìn)展。管理機(jī)構(gòu)還在實(shí)施各種風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策方面取得了進(jìn)展，如推行haccp（風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)）作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，認(rèn)清可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而采取有效的辦法加以防范。

歐盟食品安全管理局成立后，進(jìn)一步加強(qiáng)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作。管理局一項(xiàng)重要職能就是根據(jù)理事會(huì)、成員國的要求，對(duì)食品安全問題分析研究，提供獨(dú)立的科學(xué)建議，作為管理當(dāng)局風(fēng)險(xiǎn)管理決策的依據(jù)。德國的聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所則專門負(fù)責(zé)食品安全的評(píng)估與研究工作。

四、信息公開透明原則

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)信息的交流與傳播是一個(gè)非常重要的方面。歐美國家十分重視公眾的知情權(quán)。強(qiáng)調(diào)"保持每一步政策制定過程中的透明性。"美國政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時(shí)發(fā)布食品市場檢測等信息、及時(shí)通報(bào)不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機(jī)構(gòu)的議案等，使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時(shí)，政府還提供平臺(tái)讓消費(fèi)者參與食品安全管理，并加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，要求媒體以客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的食品信息服務(wù)于社會(huì)，不得炒作新聞，制造轟動(dòng)效應(yīng)牟取利益，造成消費(fèi)者對(duì)食品安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時(shí)，允許國內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評(píng)論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進(jìn)行的。

歐盟為了增強(qiáng)食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、人類與動(dòng)物健康安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果以及其他的一些科學(xué)建議向公眾公布，管理委員會(huì)舉行的會(huì)議也允許公眾參加，并邀請(qǐng)消費(fèi)者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動(dòng)，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。

五、從"農(nóng)田到餐桌"全程控制和可追溯原則

歐美國家的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)過程的有效控制，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對(duì)可能會(huì)給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行問題食品的追溯制度。

在美國，一種食品的安全由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，使得從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管的責(zé)任主體明確，容易操作。目前，美國已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產(chǎn)企業(yè)中廣泛實(shí)施的《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》（gmp）和危害分析和關(guān)鍵控制體系（haccp）。gmp規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設(shè)備、裝備、裝置是必須的，哪些錯(cuò)誤必須避免，還涉及諸如通風(fēng)設(shè)置、設(shè)備清洗等要求。同時(shí)，相關(guān)部門實(shí)施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對(duì)最終食品的危險(xiǎn)性。

歐盟的《食品安全白皮書》明確提出要加強(qiáng)和鞏固從農(nóng)田到餐桌的控制能力，全面完善全程監(jiān)管體制。歐盟及其主要成員國在追溯制度方面建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，包括識(shí)別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細(xì)記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對(duì)象移動(dòng)的軌跡，監(jiān)測食品的生產(chǎn)和銷售狀況。歐盟還建立了食品追蹤機(jī)制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對(duì)原料來源和配料保存進(jìn)行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對(duì)飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄。比如，歐盟規(guī)定牲畜飼養(yǎng)者必須記錄包括飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息并妥善保存。屠宰加工場收購活體牲畜時(shí)，養(yǎng)殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強(qiáng)制性的標(biāo)識(shí)，包括可追溯號(hào)、出生地、屠宰場批號(hào)、分割廠批號(hào)等內(nèi)容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。此外，歐盟還建立了轉(zhuǎn)基因生物的跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者傳送并保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細(xì)信息，這些信息必須通過商業(yè)鏈傳達(dá)，保留時(shí)間不得少于5年，以此確保對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的可追溯性。

六、責(zé)任主體限定原則

在英美國家食品安全管理機(jī)制中，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)，就是通過對(duì)食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

按照美國法律，企業(yè)作為當(dāng)事人對(duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任。企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。政府的作用是制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行食品生產(chǎn)，并在必要時(shí)采取制裁措施。違法者不僅要承擔(dān)對(duì)于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。

在歐盟及各主要成員國的食品鏈中，生產(chǎn)、加工食品的經(jīng)營者的責(zé)任非常明確?！稓W盟食品安全白皮書》規(guī)定，食品生產(chǎn)加工者、飼料生產(chǎn)者和農(nóng)民對(duì)食品安全承擔(dān)基本責(zé)任；政府當(dāng)局通過國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)的運(yùn)作來確保食品安全；委員會(huì)對(duì)政府當(dāng)局的能力進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來發(fā)展食品安全措施，通過審查和檢驗(yàn)促使國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)達(dá)到更高的水平；消費(fèi)者對(duì)食品的保管、處理與烹煮負(fù)有責(zé)任。

七、專家參與原則

隨著新資源、新材料、新技術(shù)在食品生產(chǎn)加工中的廣泛應(yīng)用以及更多環(huán)境污染物的出現(xiàn)，食品危害因素越來越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)越來越大，為食品安全監(jiān)管工作帶來巨大挑戰(zhàn)。充分利用專家力量，讓專家參與食品安全監(jiān)管工作，已成為各國的共識(shí)。

美國政府一方面在管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織優(yōu)秀科學(xué)家加強(qiáng)前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術(shù)咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務(wù)。同時(shí)與世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織等國際組織保持密切聯(lián)系，分享最新的科學(xué)進(jìn)展成果。政府還充分利用檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量。美國的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中有大批食品工藝、微生物、營養(yǎng)、衛(wèi)生等方面的專家，在政府的統(tǒng)一組織下，利用他們的專業(yè)知識(shí)，系統(tǒng)開展食品安全狀況調(diào)查、收集并分析樣品、監(jiān)控進(jìn)口產(chǎn)品、從事消費(fèi)者研究等工作。

向消費(fèi)者提供安全知識(shí)培訓(xùn)，也是食品安全專家參與食品安全監(jiān)管工作的一個(gè)重要途徑。美國農(nóng)業(yè)部的消費(fèi)者熱線每年要答復(fù)大量消費(fèi)者關(guān)于食品安全知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)、營養(yǎng)搭配等方面的咨詢。

歐盟食品安全管理局設(shè)置有八個(gè)專門科學(xué)小組，分別為食品添加劑、調(diào)味、加工輔料和與食品相接觸物質(zhì)組；用于動(dòng)物飼料的添加劑、產(chǎn)品或物質(zhì)組；植物衛(wèi)生、植物保護(hù)產(chǎn)品及其殘留物組；轉(zhuǎn)基因生物組；飲食產(chǎn)品、營養(yǎng)和應(yīng)變性組；生物危險(xiǎn)（包括瘋牛?。┙M；食品鏈污染組；動(dòng)物衛(wèi)生與福利組。八個(gè)小組在科學(xué)委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，根據(jù)各自的職責(zé)分工開展專題研究和科學(xué)評(píng)估，為食品安全局的各項(xiàng)決策提供技術(shù)支持，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。此外，在發(fā)生食品危機(jī)時(shí)，歐盟理事會(huì)將成立危機(jī)處置小組，歐盟食品安全管理局的科學(xué)家們將負(fù)責(zé)為該小組提供必要的科學(xué)和技術(shù)建議。

八、充分發(fā)揮消費(fèi)者作用原則

歐美等國家非常重視消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管，特別是法規(guī)、政策制定過程中的作用，充分聽取消費(fèi)者的建議，確保其工作能真正維護(hù)消費(fèi)者的利益。

美國在立法和修訂過程中都允許并鼓勵(lì)消費(fèi)者積極參與。立法機(jī)構(gòu)通常發(fā)表一個(gè)條例提案的先期通知，提出存在問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費(fèi)者提供開展討論和發(fā)表評(píng)論的機(jī)會(huì)；當(dāng)遇到特別復(fù)雜的問題，需要立法機(jī)構(gòu)外的專家建議時(shí)，立法機(jī)構(gòu)還將根據(jù)需要通過非正式信息途徑召開公眾會(huì)議，收集消費(fèi)者對(duì)特定問題的看法。如果個(gè)人或機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的決策提出異議時(shí)，還可以向法庭提出申訴。

九、預(yù)防為主原則

歐美國家十分重視食品安全管理方面的預(yù)防措施，并以科學(xué)性的危害分析作為制定食品安全系統(tǒng)政策的基礎(chǔ)。haccp體系作為世界公認(rèn)的行之有效的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)，在歐美等國家和地區(qū)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。

haccp體系的目標(biāo)在于有效預(yù)防和控制可能存在的食品安全隱患，它通過對(duì)食品生產(chǎn)的整個(gè)過程進(jìn)行分析，找出對(duì)食品安全有影響的環(huán)節(jié)，確定關(guān)鍵性的控制點(diǎn)，并為每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)確定衡量限制和監(jiān)控程序，在生產(chǎn)中對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)嚴(yán)密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用haccp體系，既能全面監(jiān)控整個(gè)生產(chǎn)過程，使食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費(fèi)都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運(yùn)行，又能突出重點(diǎn)，減少食品安全控制的總支出，提高經(jīng)濟(jì)效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎(chǔ)。haccp系統(tǒng)還要求企業(yè)具備嚴(yán)格的檔案制度（檔案的保存期至少要等于所生產(chǎn)食品的保質(zhì)期），并對(duì)食品鏈的各環(huán)節(jié)都有明確的要求，這樣，易于分清安全事故責(zé)任人，提高相關(guān)部門的工作效率。

美國還建立了食品和飼料成分的控制體系，如為防止瘋牛病的傳播，政府根據(jù)行政程序法令的相關(guān)規(guī)定，在充分爭取行業(yè)協(xié)會(huì)、專家、相關(guān)利益團(tuán)體以及消費(fèi)者建議的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了嚴(yán)格禁止利用某些動(dòng)物蛋白喂養(yǎng)反芻動(dòng)物的規(guī)定，從飼養(yǎng)環(huán)節(jié)上控制瘋牛病的發(fā)生。通過嚴(yán)格的審查制度，美國政府著力減弱食品添加劑、殺蟲劑等對(duì)食品可能產(chǎn)生的危害。根據(jù)規(guī)定，任何食品添加劑上市之前，生產(chǎn)者必須提供其產(chǎn)品安全性的證明，管理當(dāng)局對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，必要時(shí)還要進(jìn)行細(xì)致的檢測，以確定添加劑的安全性。所有審查活動(dòng)都有詳細(xì)記錄，且要向社會(huì)公開。

歐盟建立了食品危害快速預(yù)警系統(tǒng)，該系統(tǒng)由歐盟委員會(huì)、歐盟食品安全管理局和各成員國組成。一旦發(fā)現(xiàn)來自成員國或者第三方國家的食品與飼料可能會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生危害，而該國無能力完全控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟委員會(huì)將啟動(dòng)快速預(yù)警系統(tǒng)，并采取終止或限定有問題食品的銷售、使用等緊急控制措施。成員國獲取預(yù)警信息后，會(huì)采取相應(yīng)的舉措，并將危害情況通知公眾。預(yù)警系統(tǒng)的啟動(dòng)取決于委員會(huì)對(duì)具體情況的評(píng)估結(jié)果，成員國也可建議委員會(huì)就某種危害啟動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)。

歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐證明，集中、高效、針對(duì)性強(qiáng)的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。對(duì)發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管原則的研究，可為我國建立健全食品安全監(jiān)管體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。近年來，XX省在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在食品安全監(jiān)管工作中進(jìn)行了一些探索，逐步形成了適合本市特點(diǎn)的食品安全控制體系框架，上述幾項(xiàng)原則在該體系中都有一定的體現(xiàn)，今后我們還將在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中不斷加以完善。

第二篇：當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題與建議當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題與建議

【摘要】

：新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國開展以來，各級(jí)政府統(tǒng)一部署，有關(guān)部門精心組織實(shí)施，廣大農(nóng)民群眾積極參與，新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作正在我國各地穩(wěn)步推進(jìn)。較大地促進(jìn)了農(nóng)村醫(yī)療水平的提高，受到群眾的擁護(hù)和支持，但隨著新農(nóng)合工作的推進(jìn)以及全民醫(yī)療保障體系的實(shí)施，該項(xiàng)制度推行過程中出現(xiàn)了許多需要特別關(guān)注和研究的新情況、新問題。

【關(guān)鍵詞】

：農(nóng)村合作醫(yī)療制度問題建議

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱新農(nóng)合）是指由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。2002年10月我國首次做出了實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決策；2005年12月中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：積極推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)工作，從2006年起，中央和地方財(cái)政較大幅度提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是黨中央建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，完善社會(huì)保障體系，幫助農(nóng)民抵御重大疾病風(fēng)險(xiǎn)，緩解農(nóng)民因病致貧、因貧返貧問題，提高農(nóng)民健康水平的一項(xiàng)重要舉措。

一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療醫(yī)療制度的重大意義及取得的成效

（一）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的重大意義

農(nóng)民的健康狀況是全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)關(guān)鍵要素。不改變大多數(shù)農(nóng)民無法充分享受到醫(yī)療保障的現(xiàn)實(shí)，就無法保證農(nóng)民能夠得到基本的醫(yī)療服務(wù)，從而勢必影響到全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?990年世界發(fā)展報(bào)告》指出：增加人力資本是減輕貧困的關(guān)鍵之一，要求增加醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)保健方面的投資，改善和提高人口的素質(zhì)，為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?？梢?，加大對(duì)農(nóng)民健康保障的支持力度，使其有同等的就醫(yī)機(jī)會(huì)、適宜的醫(yī)療保障水平，改善和提升農(nóng)民的健康狀況，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必要條件。

目前，我國農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)民作為最大的醫(yī)療群體，農(nóng)民的健康狀況如何，決定著整個(gè)民族的健康水平和社會(huì)文明程度。但是，與城市居民醫(yī)療待遇差距明顯，國家在農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療方面的投入還相對(duì)較少。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改變了過去的集體和個(gè)人的責(zé)任主體籌資模式，明確了政府的責(zé)任和作用。國家可通過轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療的投入，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有利于二元結(jié)構(gòu)的一元化，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)和諧發(fā)展。

有調(diào)查資料顯示，目前，疾病依然是造成農(nóng)民貧困的主要原因之一。農(nóng)村因病致貧、返貧的約占貧困戶總數(shù)的30%—40%。農(nóng)民收入水平偏低，難以承擔(dān)日益高昂的醫(yī)療費(fèi)用，農(nóng)民收入低——患病——貧困——患病可能性仍然很大。實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度就是組織廣大農(nóng)民團(tuán)結(jié)互助，共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)患病農(nóng)民給予一定比例的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，避免農(nóng)民再度因病致貧。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的長期實(shí)行，將在一定程度上消除貧困的根源，使農(nóng)民擺脫貧困的羈絆，逐步走上富裕之路。

（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施的成效

自新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作實(shí)施以來，通過不斷的摸索總結(jié)和完善，已初見成效。以2008年為例，我鎮(zhèn)參合人數(shù)22691人，參合金額37.211萬元，參合率達(dá)90.85%，全年就醫(yī)人數(shù)達(dá)14039人，報(bào)銷藥費(fèi)110.495萬元（住院837人，報(bào)銷藥費(fèi)64.8615萬元，門診13202人，報(bào)銷藥費(fèi)45.6335萬元），其中，因大病住院補(bǔ)助上萬元的有16戶。由此可以看出實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，增強(qiáng)了農(nóng)民抵御重大疾病的風(fēng)險(xiǎn)能力，一定程度上緩解了部分家庭因病致貧因病返貧的問題。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平落后，“小病扛、大病拖”是普遍現(xiàn)象，實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療后，據(jù)了解，我鎮(zhèn)住院及門診人次前幾年同期相比均有明顯增加，一些選擇性手術(shù)如疝氣、闌尾炎、膽囊炎、膽結(jié)石等手術(shù)人次明顯增加，有先天性心臟病等一些重大疾病的患者也開始選擇外出手術(shù)治療。農(nóng)民的健康意識(shí)、衛(wèi)生觀念有了改變，健康水平有了進(jìn)一步提高。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施過程中存在的問題

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項(xiàng)民心工程、德政工程，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。實(shí)施的目的就是有效地解決廣大農(nóng)民“看病難、”的問題。通過我鎮(zhèn)實(shí)施情況來看，總體上看運(yùn)作平穩(wěn)，進(jìn)展順利，很大程度地解決了農(nóng)民群眾“看病貴”的問題。但是還存在著一些問題和不足：

（一）籌資難度大

一是部分農(nóng)民參與意愿不強(qiáng)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是多方面的，主觀上，農(nóng)民健康投資觀念、共濟(jì)觀念以及風(fēng)險(xiǎn)觀念淡??；同時(shí)，存在對(duì)新農(nóng)合管理者不信任和對(duì)政策穩(wěn)定性的懷疑?？陀^上，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、提供的服務(wù)不能滿足農(nóng)民增長的衛(wèi)生需求；再就是新農(nóng)合門診補(bǔ)償額度低，以2009年為例，參合農(nóng)民自籌20元，而門診補(bǔ)償僅為25元；另外，農(nóng)民的文化素質(zhì)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、家庭結(jié)構(gòu)等各方面都對(duì)參與意愿有一定影響。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件還不富裕的地區(qū)，農(nóng)民希望有新農(nóng)合，但對(duì)醫(yī)療消費(fèi)又存在著僥幸心理，與吃飯、穿衣、孩子上學(xué)等剛性支出相比，看病花錢是次要的、隨機(jī)的，對(duì)潛在的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠認(rèn)識(shí)。

二是存在逆向選擇問題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度強(qiáng)調(diào)自愿參加。顯而易見，老弱病殘者愿意參加，但是他們收入通常較低，繳費(fèi)能力有限，每人每年從2007年的10元到2008年的20元，一家人一年就要為此花費(fèi)幾十元到上百元不等。對(duì)于一些家庭，這并不是一個(gè)小數(shù)目。而年輕健康者收入較高，支付能力較強(qiáng)，但是參加意愿較低。同時(shí)，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)自愿原則，政府在推行新農(nóng)合中還需支付很高的宣傳和管理成本。

三是農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)的收繳難度大。合作醫(yī)療繳費(fèi)主體是一戶一戶分散的農(nóng)民，且基本上是只能采取現(xiàn)金收繳方式，大量外出打工人員難以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)繳費(fèi)。

新型合作醫(yī)療制度的基本原則是自愿參加。但是，在實(shí)際操作中，仍存在鎮(zhèn)村干部替農(nóng)民墊資等方式墊付農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)的情況。這些做法失掉了農(nóng)民自愿選擇這個(gè)根本立足點(diǎn)，同時(shí)也增大了基層干部的工作壓力。

（二）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)不足，辦公場所缺乏

新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是一個(gè)服務(wù)型機(jī)構(gòu)，工作量大，但從目前正式運(yùn)轉(zhuǎn)情況來看，工作人員大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)劑，由計(jì)生辦、財(cái)政所、民政所等部門抽調(diào)兼職組成。由于工作面廣且服務(wù)群體整體素質(zhì)較低，而工作人員沒有固定、經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，嚴(yán)重影響了工作人員的積極性。加之都是抽調(diào)人員，本身還承擔(dān)著其它工作，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)合機(jī)構(gòu)建設(shè)落后，出現(xiàn)工作隊(duì)伍不穩(wěn)定、工作人員更換頻繁，工作人員積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平低等情報(bào)況。嚴(yán)重了影響新農(nóng)合作的開展。

（三）部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)費(fèi)用和藥品價(jià)格管理不規(guī)范

一是“小病大治”現(xiàn)象依然客觀存在。有極少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)見錢眼開，見利忘義，看到參合群眾就醫(yī)，認(rèn)為反正合作醫(yī)療基金多，就小病大治，重復(fù)檢查等就來了。小病大治行為不僅浪費(fèi)了基金，更重要的是嚴(yán)重?fù)p害了參合農(nóng)民的利益，從而妨礙了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的健康發(fā)展。二是參合病人醫(yī)療手續(xù)費(fèi)高于一般病人的醫(yī)療手續(xù)費(fèi)。三是藥品價(jià)格不規(guī)范，參合患者的藥費(fèi)普遍高于一般患者的藥費(fèi)。四是意外傷害補(bǔ)償調(diào)查取證難度大，有個(gè)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)和患者共同弄虛作假，而合管辦又無人手進(jìn)行調(diào)查，因此，存在騙取補(bǔ)償?shù)那闆r。

（四）政策對(duì)慢性病門診補(bǔ)償病種較少

現(xiàn)實(shí)生活中，導(dǎo)致家庭貧困的大病除了一些急性病種外，有些慢性病種才是真正的罪魁禍?zhǔn)住Ｈ纾猴L(fēng)濕、類風(fēng)濕、乙性肝炎、癌癥患者、中風(fēng)病人等，他們不僅一年四季都要跟藥為伴，有的還被大大削弱了勞動(dòng)能力，不僅如此，有的還不能生活自理。這些病患者不僅給家人帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還給家人帶來了沉重的精神負(fù)擔(dān)。而按現(xiàn)行制度規(guī)定，這些病種不在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，因此，他們即使參合，也不能享受補(bǔ)償待遇。從而形成制度

的不合理和不公平性，以致于背離制度本身的初衷。

（五）市外就醫(yī)報(bào)銷過程麻煩

我鎮(zhèn)在外務(wù)工人員較多，因此，在外就醫(yī)的情況時(shí)有發(fā)生，但市外就醫(yī)報(bào)銷過程較為復(fù)雜，為得到報(bào)銷，要帶上雜七雜八的證件和證明不說，不熟悉情況的農(nóng)民的有時(shí)到報(bào)銷地去了幾次也沒有領(lǐng)到錢。這些繁瑣的程序?qū)⒑系霓r(nóng)民可以說是“攔路虎”，農(nóng)民很可能會(huì)因?yàn)榉爆嵉膱?bào)銷程序而放棄數(shù)額較小的報(bào)銷金的領(lǐng)??；就算是為了獲取大額的報(bào)銷金而大費(fèi)周折，農(nóng)民感覺也是十分苦惱的。繁瑣的報(bào)銷手續(xù)與農(nóng)民意愿構(gòu)成了一對(duì)難于調(diào)和的矛盾。

三、對(duì)策與建議

（一）正確引導(dǎo)，營造良好的新農(nóng)合發(fā)展氛圍

開展多種形式的宣傳工作，讓全體農(nóng)民和廣大基層干部正確理解和把握新農(nóng)合政策，衛(wèi)生系統(tǒng)尤其是定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)要充分利用與農(nóng)民患者直接打交道的優(yōu)勢，宣傳新農(nóng)合政策。同時(shí)充分做好公示工作，要用典型的得到補(bǔ)償?shù)睦樱麄餍罗r(nóng)合給參合患者帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，引導(dǎo)農(nóng)民自覺參合。要對(duì)參合農(nóng)民就診、轉(zhuǎn)診、診療用藥目錄、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償比例等規(guī)定加大宣傳力度，使參合農(nóng)民認(rèn)清認(rèn)透，取得患者的理解和支持，減少認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，從而減少矛盾和糾紛，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展有一個(gè)和諧、穩(wěn)定的環(huán)境。同時(shí)，要通過宣傳教育，轉(zhuǎn)變單純"受益"的觀念，參加新農(nóng)合不應(yīng)一味地追求眼前利益，而應(yīng)以長遠(yuǎn)利益和社會(huì)利益為重，暫時(shí)的"不受益"意識(shí)著長遠(yuǎn)的最大受益，要使新農(nóng)合參加者消除思想疑慮。

（二）確定機(jī)構(gòu)編制及經(jīng)費(fèi)。建議出臺(tái)相關(guān)文件及政策，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的編制、人員及經(jīng)費(fèi)。

（三）加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為

加大對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，采取事前、事中、事后監(jiān)督管理措施，加大對(duì)“過度”檢查、重復(fù)檢查、目錄外用藥超過規(guī)定要求的處罰力度，規(guī)范服務(wù)行為，做到合理檢查、合理治療和合理收費(fèi)，因病施治。并采取積極措施，實(shí)行人均住院醫(yī)療費(fèi)用總額控制，合作醫(yī)療病人住院人均醫(yī)療費(fèi)超過控制總額的，超過部分由定點(diǎn)服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)，從而控制醫(yī)療費(fèi)用的不合理增長。同時(shí)，對(duì)于醫(yī)療費(fèi)用合理，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量好，藥品管理規(guī)范的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，進(jìn)行廣泛的正面宣傳。相反，對(duì)于醫(yī)療費(fèi)用不合理，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期整改，整改不到位的調(diào)銷營業(yè)職照，取消行醫(yī)資格。

隨著新農(nóng)合全面推進(jìn)，一些新問題將會(huì)不斷出現(xiàn)，完善制度和創(chuàng)新管理的任務(wù)是非常艱巨的。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施方案運(yùn)行以來，方案的合理性、科學(xué)性仍需實(shí)踐檢驗(yàn)并不

斷加以改進(jìn)和完善。衛(wèi)生行政部門尤其是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)構(gòu)要在工作實(shí)踐中不斷審視、觀察、實(shí)施方案的合理性、科學(xué)性，重點(diǎn)要在起付線、封頂線、分段補(bǔ)償比例、受益面、受益水平、補(bǔ)償范圍、報(bào)銷程序等幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)深入調(diào)研，廣泛征求社會(huì)各界和參合農(nóng)民的意見，完善和改進(jìn)實(shí)施方案，讓農(nóng)民在有限的資金內(nèi)最大程度地受益，使絕大多數(shù)農(nóng)民擁護(hù)和支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，從而體現(xiàn)社會(huì)主義新型農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)越性。

二oo九年六月十七日

第三篇：當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療存在的問題與思考（擬稿）當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療存在的問題與思考

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是目前我國農(nóng)村醫(yī)療保障的重要舉措，也是新時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、和諧社會(huì)及全面建設(shè)小康社會(huì)的主要內(nèi)容。我鄉(xiāng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療自2007年啟動(dòng)運(yùn)行以來，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家的惠農(nóng)政策著力增強(qiáng)廣大人民群眾抵御因病致貧、因病返貧的能力，著力破解群眾“看病難、看病貴”這一重大難題。但是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在監(jiān)督管理和制度完善方面還存在的諸多問題，如何解決這些問題，加強(qiáng)合作醫(yī)療的監(jiān)管，讓合醫(yī)資金最大程度地惠及廣大人民群眾，成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的當(dāng)務(wù)之急。為此，本人通過調(diào)查走訪，對(duì)此提出了一些建議：

一、基本情況

全鄉(xiāng)所轄5個(gè)行政村，39個(gè)村民組，總?cè)丝?6230人，在2010年全鄉(xiāng)參合人數(shù)為14533人，參合率達(dá)95%。在2011年參合人數(shù)為13763人，參策，合率達(dá)88.72%，根據(jù)國家和我省目前的籌資政策和標(biāo)準(zhǔn)，我鄉(xiāng)在2010年共可籌集資金2470610元，自籌資金290660元，2011年共籌集資金3165490元，自籌資金412890元，上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金2752600元。參加合作醫(yī)療的行政村覆蓋率達(dá)100%。2009年全鄉(xiāng)報(bào)銷補(bǔ)償資金1573058元，在2010年全鄉(xiāng)報(bào)銷補(bǔ)償資金1390465元，有769人獲得補(bǔ)償，在1000元以下的515人，補(bǔ)償298498元，1000元以上的224人，補(bǔ)償629305元，在5000元以上的21人，補(bǔ)償272382元，在10000元以上9人，補(bǔ)償190280元。

二、工作成效

（一）密切了黨群、干群關(guān)系。廣大基層干部和群眾普遍認(rèn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療是黨和政府為農(nóng)民辦的一件大好事，是關(guān)心農(nóng)民疾苦的民心工程、德政工程。我鄉(xiāng)合醫(yī)辦堅(jiān)持為患大病的參合農(nóng)民報(bào)送合醫(yī)款項(xiàng)，真正實(shí)現(xiàn)了政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠、醫(yī)院得發(fā)展的三贏局面。

（二）農(nóng)民群眾看病難、看病貴的現(xiàn)象不斷得到改善。從2009年至2010年全鄉(xiāng)報(bào)銷補(bǔ)償資金來看。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)施刺激了農(nóng)民的醫(yī)療消費(fèi)，原來沒錢看病、看不起病或放棄治療的農(nóng)民能看得起病了，小病及時(shí)看，防

1止進(jìn)一步發(fā)展惡化，在一定程度上避免了“小病拖，大病扛，重病等著見閻王”的惡性循環(huán)。據(jù)調(diào)查，我鄉(xiāng)農(nóng)民的就診人次和住院人次都有不同程度的增加。實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療，是為農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地減負(fù)，也是實(shí)實(shí)在在地為農(nóng)民辦事，實(shí)實(shí)在在地感受到了黨和政府對(duì)群眾的關(guān)懷，惠民政策深入人心。

（三）新型農(nóng)村合作醫(yī)療框架和運(yùn)行機(jī)制基本形成。經(jīng)過實(shí)踐，基本形成了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)動(dòng)作、醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)、農(nóng)民群眾參與的管理體制，建立了以家庭為單位自愿參加、個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的籌資機(jī)制，形成了分類指導(dǎo)、家庭帳戶、門診報(bào)銷和大病統(tǒng)籌為主要補(bǔ)償模式的運(yùn)行機(jī)制。

（四）村衛(wèi)生室規(guī)范化建設(shè)工作順利推進(jìn)。我們把加強(qiáng)村衛(wèi)生室規(guī)范化建設(shè)，改善基本條件，提高整體服務(wù)功能，作為加快農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，制訂了《高水鄉(xiāng)村衛(wèi)生室基本標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施意見》，并提出了規(guī)范村衛(wèi)生室服務(wù)“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。全鄉(xiāng)所有衛(wèi)生室都在進(jìn)行新一輪標(biāo)準(zhǔn)化改造，預(yù)計(jì)年底即可完成改造任務(wù)，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、主要措施

（一）鄉(xiāng)黨委政府高度重視，部門協(xié)調(diào)配合，措施得力。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)工作目標(biāo)責(zé)任制。把新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作納入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村干部年度綜合目標(biāo)考核，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子成員包片、一般干部包村、村干部包戶責(zé)任制，依靠強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)措施保證工作的順利進(jìn)行。

（二）建立了比較完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療組織管理體系。成立了鄉(xiāng)合管辦組織機(jī)構(gòu)和辦事程序，初步形成了政府組織領(lǐng)導(dǎo)，多部門協(xié)調(diào)配合，衛(wèi)生部門具體實(shí)施的工作管理體系。成立了以紀(jì)委書記為組長、有關(guān)部門為成員的合作醫(yī)療監(jiān)督組織，加強(qiáng)了對(duì)合作醫(yī)療資金的監(jiān)督力度。使農(nóng)民從交錢參加合作醫(yī)療到就醫(yī)、報(bào)銷的全過程以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的行為都有章可循，保證了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)范運(yùn)行。

（三）廣泛動(dòng)員，宣傳到位。利用召開大會(huì)、干部會(huì)、受益群眾現(xiàn)身說法、致農(nóng)民朋友的一封信、印發(fā)明白紙、制作宣傳單、開辦宣傳專欄等多種群眾

2喜聞樂見的方式，進(jìn)行全方位、多層次、大規(guī)模的集中宣傳發(fā)動(dòng)，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的概念、特點(diǎn)、重要性、籌資方式、補(bǔ)償范圍、管理辦法為廣大人民群眾所熟知，教育、引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)互助共濟(jì)意識(shí)，轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，積極參與到新型合作醫(yī)療中來。

四、存在的問題

（一）農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)功能薄弱。鄉(xiāng)衛(wèi)生院的服務(wù)能力與農(nóng)民群眾需求存在一定的差距，服務(wù)水平亟待提高。由于資金投入不足，衛(wèi)生人才匱乏，設(shè)備老化，基礎(chǔ)設(shè)施落后等，很難滿足人民群眾就近就醫(yī)的需求。

（二）農(nóng)民交納參合資金的積極性不高，從我鄉(xiāng)2010年、2011年參合比例來看，要么因經(jīng)濟(jì)貧困沒有能力交納，要么對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不信任、對(duì)合作醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)不滿意，對(duì)看病收費(fèi)不透明而不愿意交納;參合農(nóng)民保障水平不高。目前，參合農(nóng)民的住院費(fèi)用平均補(bǔ)償只有1800元左右，一旦農(nóng)民得了大病，需要自付的費(fèi)用太高，以大病為主的醫(yī)療補(bǔ)償政策值得思考。

（三）監(jiān)管機(jī)制不健全?，F(xiàn)行制度中，衛(wèi)生部門是新型農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)和農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理者。它既要代表需求方購買衛(wèi)生服務(wù)，又一定程度上代表醫(yī)療服務(wù)提供者。而醫(yī)療服務(wù)的提供者和醫(yī)療保障部門之間存在著利益沖突，衛(wèi)生行政部門要調(diào)節(jié)和平衡衛(wèi)生服務(wù)供給者和合作醫(yī)療基金管理者的利益，實(shí)現(xiàn)“適度保障”難度很大。在實(shí)際操作中，一些定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不合理用藥、不合理檢查的問題依然存在，少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開大單、亂檢查、開貴藥、有意拖長住院時(shí)間，一些藥品報(bào)銷后仍高于醫(yī)藥公司的價(jià)格，群眾對(duì)此反映較為強(qiáng)烈?，F(xiàn)在，從中央到地方雖然加大了監(jiān)督管理機(jī)制，出臺(tái)了從門診、用藥、藥品購銷、住院都出臺(tái)了相關(guān)制度和措施，但在真正監(jiān)督管理上還存在著諸多不利因素，如我鄉(xiāng)合醫(yī)辦人員1人，有定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)13個(gè)，十幾個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)上萬人的工作，合醫(yī)辦就搞業(yè)務(wù)都存在困難，雖然我們制定了好多管理措施，但在落實(shí)力和執(zhí)行力上，合醫(yī)辦根本無法對(duì)各定點(diǎn)醫(yī)療進(jìn)行一一審核。

（四）、農(nóng)民缺乏信任感。

3首先是農(nóng)民對(duì)政策缺乏信任感。造成農(nóng)民對(duì)政府政策懷疑的主要原因，一是在2009年前，我們合醫(yī)政策制度不健全，使農(nóng)民對(duì)新型合作醫(yī)療制度能否堅(jiān)持下去半信半疑;二是2010年前把推行合作醫(yī)療制度作為“形象工程”“政績工程”，從而把主要精力和工作重心放在“收費(fèi)”和完成“參保率”等指標(biāo)任務(wù)上，使農(nóng)民對(duì)參合惠農(nóng)政策不信任。

其次是農(nóng)民對(duì)地方干部缺乏信任感。造成農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)馗刹啃湃味鹊偷闹饕?，一是干部?duì)農(nóng)民的承諾長期不能兌現(xiàn)，形成的不寬松的干群關(guān)系;二是一些干部在推行合作醫(yī)療制度時(shí)工作方法過于簡單甚至粗暴，誘發(fā)農(nóng)民的對(duì)立情緒;

（五）、醫(yī)療服務(wù)需求方思想存在偏差

新型農(nóng)村合作醫(yī)療與一般保險(xiǎn)項(xiàng)目的重要區(qū)別在于，一般保險(xiǎn)項(xiàng)目只涉及保險(xiǎn)方和被保險(xiǎn)方兩個(gè)主體，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療還有重要的第三方主體——醫(yī)療供方。由于信息不對(duì)稱及醫(yī)療服務(wù)技術(shù)性強(qiáng)的特征影響，農(nóng)民享受醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量在很大程度上都由醫(yī)療供方?jīng)Q定，這就使得醫(yī)療供方容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。這種“道德風(fēng)險(xiǎn)”主要表現(xiàn)為，第一，高危人群愿意參加合作醫(yī)療，健康人群卻不愿參加。尤其是改革開放以后，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流動(dòng)，國家沒有政策和法規(guī)約束他們參加合作醫(yī)療，而他們家庭成員中留在農(nóng)村的老弱病殘者居多，具有較高的患病率和住院率，這部分人參保的比率較大，其結(jié)果在整體上增加了合作醫(yī)療的風(fēng)險(xiǎn)性。第二，在對(duì)到縣域外就診的參保農(nóng)民普遍缺少有效費(fèi)用控制辦法的情況下，常常出現(xiàn)“小病大養(yǎng)，無病騙?！爆F(xiàn)象。

（六）、以大病為主的醫(yī)療補(bǔ)償政策還需完善

首先，以大病為主的保障容易誘發(fā)逆向選擇，不利于建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制。由于重大疾病和住院醫(yī)療服務(wù)發(fā)生機(jī)率較小，會(huì)降低參保者的預(yù)期收益，健康人常常低估參保的重要性，而高危人群卻非常愿意參加。這種逆向選擇，即“選擇性加入”和“選擇性退出”也是導(dǎo)致我鄉(xiāng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資比例降低的誘因。

4其次，現(xiàn)行籌資水平難以為農(nóng)村居民提供有效的醫(yī)療保障。即使是針對(duì)大病救助，在目前的安排下，共付部分仍然很高。我們以一個(gè)患白血病患者貧困家庭來說，住院最起碼要10萬元左右才能做手續(xù)，按照現(xiàn)在的報(bào)銷程序，貧困家庭根本就沒有先預(yù)付的這筆資金，對(duì)于這部分家庭參合也沒能真正享受優(yōu)惠政策，就限制了這種保險(xiǎn)對(duì)貧困家庭的用處，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下他們?nèi)匀粺o力支付看病共付的費(fèi)用。

再次，保障目標(biāo)定位為保大病，事實(shí)上放棄了對(duì)大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責(zé)任，也不可能獲得良好的投入績效。在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，真正影響農(nóng)村居民整體健康水平的是常見病和多發(fā)病。許多農(nóng)村居民的大病，也是因?yàn)樾〔o錢治而發(fā)展成大病的。從衛(wèi)生投入績效看，對(duì)大病的干預(yù)所獲得的健康效果遠(yuǎn)不如對(duì)常見病和多發(fā)病的及時(shí)干預(yù)。從2010年我鄉(xiāng)總的參合補(bǔ)償有769人1390465元，但在5000元以下就占739人659153元，占比例的47%，。從這個(gè)數(shù)據(jù)來看，我鄉(xiāng)在報(bào)銷比例上大多數(shù)群眾得到了實(shí)惠，但從患大病上萬元的比例來看只有9人，所占比例14%，那每年患大病的人畢竟是少數(shù)，使一部分群眾認(rèn)為，不會(huì)生大病，導(dǎo)致不愿交參合資金。同時(shí)在今年新的參合政策，群眾自籌資金在年終如果沒有看病，那在年底就清“0”，也是群眾不能接受的一方面。此外，大病為主的保障方式導(dǎo)致“小病大醫(yī)”的道德風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，大病補(bǔ)償模式和全部補(bǔ)償模式（包括門診補(bǔ)償）的焦點(diǎn)是如何更有效地使用合作醫(yī)療基金的問題。主要補(bǔ)償大病的模式更有利于克服得大病的農(nóng)戶的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，但是受益面偏窄。例如兒童先天性心臟病從2010年的6萬元調(diào)整為2011年8萬元，但從2007年執(zhí)行至今我鄉(xiāng)未有1例患者，這也是影響門診補(bǔ)償和農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的長期積極性，卻導(dǎo)致相當(dāng)比例的資金分散，勢必會(huì)降低住院費(fèi)用的補(bǔ)償水平，從而使通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療提高農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力的效果大大減低。這是在資金有限情況下的“兩難”處境。

（七）、籌資困難和運(yùn)行管理費(fèi)用過高

首先，合作醫(yī)療籌資困難、籌資成本高。每年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資都需要工作人員挨家挨戶的籌資，籌資成本相當(dāng)高。在2010年前，為了達(dá)到上級(jí)規(guī)定的參合率，費(fèi)盡了周折，合作醫(yī)療參合率達(dá)標(biāo)甚至是幾乎是一個(gè)一個(gè)談

5出來的，甚至有些是干部墊付參合。這種現(xiàn)狀直接制約著農(nóng)村合作醫(yī)療的較快推廣鋪開。其次，參合報(bào)銷成本增高，例如：一個(gè)在豐巖村患者，如果在門診醫(yī)了200元，群眾要報(bào)銷，必須得到縣合醫(yī)辦進(jìn)行審核，從豐巖到甕安去來的車費(fèi)、生活費(fèi)就將有100元，就按60%的比例核報(bào)，200元*60%=120元，實(shí)際群眾花了200元而只享受國家的20元的補(bǔ)償。所以，以縣為單位集中審核、報(bào)銷費(fèi)用，表面看來，統(tǒng)籌層次已經(jīng)很低了。但作為我縣有近40萬人口居住在農(nóng)村，且農(nóng)村居民居住相當(dāng)分散。加之合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面對(duì)千家萬戶，而實(shí)際國家惠農(nóng)、惠民未能真正體現(xiàn)。

（八）難以照顧到流動(dòng)人口

當(dāng)前我縣每年都有10萬左右的農(nóng)村流動(dòng)人口，我鄉(xiāng)就有5000余人，越來越多的農(nóng)村人口流入城市。從農(nóng)村來到城市的移民正處一個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)的真空地帶——由于沒有正式戶口，他們沒有資格參加城市醫(yī)療保險(xiǎn)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療很可能會(huì)要求他們返回原住地去看病，或者如果他們在務(wù)工城市看病，那他們就得承擔(dān)合作醫(yī)療只報(bào)銷部分醫(yī)療費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。從長遠(yuǎn)的角度來考慮，隨著城鄉(xiāng)差別的進(jìn)一步弱化，是否將所有居民納入一個(gè)統(tǒng)一的全民保險(xiǎn)體系可能更合理。

（九）、縣執(zhí)行住院單病種定額補(bǔ)償還需進(jìn)一步完善?？h執(zhí)行的20種單新病種我們舉一個(gè)例子：如正常分娩（平產(chǎn)），剖宮產(chǎn)，2010年正常分娩按合醫(yī)只補(bǔ)300無，剖宮產(chǎn)按住院報(bào)銷，但一個(gè)病人生完小孩可能只自付100元出院，看似給群眾增加了負(fù)擔(dān)。而在2011年規(guī)定，合醫(yī)+降消項(xiàng)目，報(bào)銷后百姓不出錢，但這兩項(xiàng)國家補(bǔ)助的資金加起來比在2010年國家與群眾自付的錢還要高得多，并且我們住院病人得到的服務(wù)不一定在2010年的基礎(chǔ)上好，因醫(yī)院在服務(wù)的同時(shí)，主要是盈利為主，不是政府要卡他，要求這20種單病種遵循結(jié)余歸已，超支自付的原則，這導(dǎo)致看似群眾的負(fù)擔(dān)減輕了，但醫(yī)院找錢了，國家損失了。

（十）、遵循結(jié)余歸已，超支自付的原則，存在著對(duì)病人弊病就輕的問題。假如：一個(gè)患者，病情確因加重，又屬于單病種，需要繼續(xù)治療，就得調(diào)整約方，這樣一來，對(duì)病人的住院時(shí)間肯定就要延長，費(fèi)用肯定要超支，

6但醫(yī)院不可能長期做虧本的事，就會(huì)造成給病人在有限的時(shí)間帶來不良的身心健康，心里的壓力，護(hù)理的負(fù)擔(dān)和成本，醫(yī)院造成長期無床位的現(xiàn)象。（我們不防在縣城的幾家醫(yī)院去作一個(gè)調(diào)查：最近兩年看病的人與2008年相比，醫(yī)療機(jī)構(gòu)越多，住院的也越來越多，有時(shí)看病，到那家醫(yī)院都是滿滿的，但從我們?nèi)丝谠鲩L率來看，醫(yī)院發(fā)展與人口增長成了一個(gè)不規(guī)律的反差）。

（十一）、參合與非參合費(fèi)用的差別。一是非參合與參合的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，非參合上醫(yī)師為了減少手續(xù)程序，非大可小的病不開處方，可降低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，而參合必須按程序進(jìn)行報(bào)銷，導(dǎo)致參合與非參合報(bào)銷比例不一，群眾認(rèn)為干部看病要便宜一點(diǎn)。當(dāng)然，任何一項(xiàng)政策都不可能十全十美，都存在這樣那樣的缺陷或面臨很多挑戰(zhàn)。指出問題總是相對(duì)容易的，更多的挑戰(zhàn)來自于如何解決這些問題，進(jìn)而不斷完善政策，但畢竟這是問題解決的第一步。

五、打算和建議

（一）“五個(gè)到位”，即領(lǐng)導(dǎo)重視到位、機(jī)構(gòu)設(shè)臵到位、政策保障到位、財(cái)政支持到位、責(zé)任落實(shí)到位。堅(jiān)持“五個(gè)強(qiáng)化、五個(gè)確?！?，即強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，確保群眾認(rèn)識(shí)到位；強(qiáng)化資金籌措，確?；鸹I措到位；強(qiáng)化監(jiān)督管理，確?；鸢l(fā)揮到位；強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，確保服務(wù)水平提升到位；強(qiáng)化市場準(zhǔn)入，確保藥品購銷監(jiān)管到位。

（二）加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理。建立對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分級(jí)認(rèn)定和動(dòng)態(tài)管理制度，修訂分級(jí)別的基本藥物目錄和診療項(xiàng)目目錄，推廣單病種限價(jià)收費(fèi)，嚴(yán)格控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長。

（三）推進(jìn)配套制度改革，改善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的外部環(huán)境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療運(yùn)行過程中面臨諸多問題，要解決這些問題，就必須積極推進(jìn)相關(guān)改革，否則將會(huì)在很大程度上影響著合作醫(yī)療的運(yùn)行效果。

1、加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。我鄉(xiāng)的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系基礎(chǔ)薄弱，不能滿足廣大農(nóng)民日益增長的醫(yī)療需求，要加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)的力度，在提高農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)能力方面，要給予政策傾斜和資金補(bǔ)助，切實(shí)改善農(nóng)村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)衛(wèi)生院的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備狀況，提高農(nóng)村衛(wèi)生綜合服務(wù)能力，真7正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“小病不出村、一般病不出鄉(xiāng)、大病不出縣”的目標(biāo)，以滿足農(nóng)民就近看病的需要。

2、加強(qiáng)衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，加大基層衛(wèi)生技術(shù)人員的培養(yǎng)力度，制定基層衛(wèi)生人員優(yōu)惠政策，落實(shí)村衛(wèi)生室一體化管理體制，充分調(diào)動(dòng)村醫(yī)的積極性，發(fā)揮其在新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)中的作用，提高農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量。

3、推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制、補(bǔ)償機(jī)制、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、藥品流通體制等相關(guān)改革，以提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療在保障農(nóng)民健康方面的效果。

4、政府應(yīng)加大醫(yī)療救助的投入力度。逐步完善和推進(jìn)以合作醫(yī)療制度為基礎(chǔ)，與醫(yī)療救助制度相結(jié)合的運(yùn)行模式，協(xié)調(diào)、配合使用各類資金，最大限度地緩解貧困人口看不起病的問題。

5、開展衛(wèi)生支農(nóng)工作，并落到實(shí)處。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的縱向合作，全面推行鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)管理一體化。建立衛(wèi)生支農(nóng)長效機(jī)制，既要人員幫扶、設(shè)備幫扶、資金幫扶，又要著力培訓(xùn)基層衛(wèi)生人員、幫助開展衛(wèi)生診療新技術(shù)。

6、補(bǔ)償程序是否適度調(diào)整，參合農(nóng)民在縣內(nèi)各定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院時(shí)，得了大病是否將預(yù)付的結(jié)算從出院結(jié)賬調(diào)整為定額結(jié)算。

7、應(yīng)加大對(duì)參合與非參合患者的同等費(fèi)用的比例。

8、對(duì)各醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)必須進(jìn)行公示。

9、監(jiān)管部門應(yīng)加大對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的督查力度，一是在進(jìn)銷購藥方面，國家雖然對(duì)藥品購銷進(jìn)行了定點(diǎn)實(shí)核購銷，但對(duì)一些邊遠(yuǎn)的山區(qū)醫(yī)療點(diǎn)的藥品購銷存在管而不實(shí)，管而不清的問題，應(yīng)實(shí)行按月或季度進(jìn)行審核；二是醫(yī)療部門對(duì)實(shí)際報(bào)銷藥品和價(jià)格，應(yīng)實(shí)行病人簽字認(rèn)可；如：我們在走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，一家定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品購銷時(shí)，他不在指定的藥品采購點(diǎn)進(jìn)行購銷，他為了避免監(jiān)督部門核查，他將在外面購銷的藥品作為群眾看病不報(bào)銷的部分，對(duì)在定點(diǎn)購銷的部分才予以報(bào)銷，導(dǎo)致監(jiān)管部門無法監(jiān)督，存在亂收費(fèi)的現(xiàn)象。

10、是群眾自籌資金在年終不應(yīng)清“0”，例。一家5口人，每年參合需要150元，五年不生病，參合總資金750元，這對(duì)部分健康的群眾失去參合的信任感。

11、村級(jí)衛(wèi)生室報(bào)銷的方式，群眾應(yīng)直接在衛(wèi)生室進(jìn)行報(bào)銷，然后鄉(xiāng)合醫(yī)辦審核，再報(bào)縣合醫(yī)辦審核，方可拔款到村衛(wèi)生室。

12、對(duì)群眾看病未帶合醫(yī)證的應(yīng)實(shí)行群眾看病當(dāng)場簽字、限時(shí)報(bào)銷，不應(yīng)不帶合醫(yī)證就不予以報(bào)銷。

總之，我鄉(xiāng)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，在黨委政府的高度重視下，在各部門協(xié)調(diào)配合下，工作進(jìn)展順利并穩(wěn)步推進(jìn)，規(guī)范管理和運(yùn)行機(jī)制初步形成，基金運(yùn)轉(zhuǎn)安全，制度運(yùn)行平穩(wěn)，農(nóng)村居民醫(yī)療服務(wù)利用率明顯改善，醫(yī)藥負(fù)擔(dān)有所減輕，在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”問題。

第四篇：我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)面臨的問題及其對(duì)策淮陰師范學(xué)院畢業(yè)論文

我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)面臨的問題及其對(duì)策

摘要。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村居民“看病難、看病貴”的現(xiàn)狀而制定的一項(xiàng)惠民政策，這對(duì)緩解農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的狀況是一項(xiàng)有力舉措，目前這項(xiàng)制度的實(shí)施還存在一系列的問題，比如制度方案欠合理，農(nóng)民受益程度低，農(nóng)村合作醫(yī)療資金風(fēng)險(xiǎn)還很大等。解決這些問題，必須加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)制度建設(shè)，增加投入，以利于這項(xiàng)制度的完善，從而在實(shí)施中取得好的效果。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；面臨問題；對(duì)策

ontheproblemoftheconstructionofnewruralcooperativemedicalsystemandits

countermeasure

suntingting（schoolofpoliticsandpublicadministrationhuaiyinnormaluniversityjiangsuhuaian223300）

abstract：

thenewruralcooperativemedicalcaresystemisagoodpolicythatgovernmentdrewfortheresidentsofruralareas，accordingtothesituation“medicaltreatmentisdifficultandexpensive”，whichisastronginitiativeforalleviatingthesituationof“povertycausedbyillness”，thecurrentimplementationofthissystemaseriesofproblemsstillexist，suchassystemprogramsduetoreasonablebenefitfromthelowleveloffarmers，ruralcooperativemedicalcarefundssuchastheriskisstillverygreat.toresolvetheseissues，weneedtostrengthenadvocacy，strengtheninstitutions，increaseinvestment，soastohelpimprovethissystemtoachievegoodresultsduringimplementation.

keywords：

new-typeruralcooperativemedicalcaresystem;problems;countermeasures

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是

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中央政府為解決農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的重要舉措，胡錦濤總書記在十七大的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。強(qiáng)化政府責(zé)任和投入，完善國民健康政策，鼓勵(lì)社會(huì)參與，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系。人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”。這表明黨中央對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度給予了高度重視。

一、建設(shè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度現(xiàn)狀及意義

在相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策保障下，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速的增長，普通百姓的生活發(fā)生了巨大的變化。在此基礎(chǔ)之上，我國的醫(yī)療衛(wèi)生水平也有了較大提高。但在醫(yī)療衛(wèi)生提高的同時(shí)也產(chǎn)生了很多的問題，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，問題更加突出。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國農(nóng)村有40%～60%的人沒錢看病，導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口比例攀升。在西部地區(qū)，60%～80%的患病農(nóng)民死于家中，無法得到良好的救治?！靶〔⊥希蟛√伞钡默F(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在。農(nóng)民看病難是新時(shí)期我國農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)中面臨的一個(gè)難題，因病致貧、因病反貧，成為我國農(nóng)民繞不開的怪圈。2002年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出了建立以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對(duì)貧困農(nóng)民實(shí)行醫(yī)療救助。2003年初，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》的通知。之后，全國各地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作全面展開，并取得了很大的成績。2006年，中央“一號(hào)文件”又提出了到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2007年底，全國2448個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新農(nóng)合工作，參合農(nóng)民達(dá)713億[1]。當(dāng)前，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)已經(jīng)表現(xiàn)出一些帶有普遍性、規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)示了我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度發(fā)展的基本方向。有必要對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行進(jìn)一步歸納，形成相對(duì)統(tǒng)一的穩(wěn)定模式，通過法律將其定型化、制度化，然后結(jié)合各個(gè)地區(qū)、不同類型農(nóng)村的具體情況，由點(diǎn)及面地推廣，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)范化和法制化。因此，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作，完善農(nóng)村合作醫(yī)療，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有十分重要的意義：

1.農(nóng)民群眾根本利益的直接體現(xiàn)。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和社會(huì)目標(biāo)，被列入我國“十一五”發(fā)展規(guī)劃，它直接關(guān)系中國幾億農(nóng)民的健康和利益。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度框架及運(yùn)行機(jī)制基本形成，從全國情況來看，這項(xiàng)工作已從試點(diǎn)階段順利轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)階段。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療推行的過程中，始終堅(jiān)持了“為民是目的，利民是核心，便民是關(guān)鍵”的原則，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對(duì)農(nóng)民健康的保障作用逐步顯現(xiàn)。在開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的地區(qū)，農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所減輕，看病就醫(yī)率有2

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了明顯提高，小病拖、大病捱的情況有所減少，因病致貧、因病返貧的狀況有所緩解，廣大參合農(nóng)民得到了實(shí)實(shí)在在的好處，真正體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾的根本利益。

2.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重大舉措。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀;黨的十六屆四中全會(huì)明確提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)重要思想。這一系列方針政策對(duì)于深化農(nóng)村衛(wèi)生改革，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高農(nóng)民的醫(yī)療健康水平具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。從可持續(xù)發(fā)展觀來看，人的健康與經(jīng)濟(jì)狀況有著密切的聯(lián)系。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活，到2020年要建立一個(gè)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。

3.完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。社會(huì)保障制度是市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架之一。較為完善的社會(huì)保障體系是市場經(jīng)濟(jì)制度的安全網(wǎng)。各國市場經(jīng)濟(jì)體制建立的理論和實(shí)踐都表明：必須建立包括健康保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系來調(diào)節(jié)社會(huì)分配，維護(hù)社會(huì)公平，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。醫(yī)療保障是社會(huì)保障的重要組成部分。農(nóng)村人口占整個(gè)社會(huì)人口的大多數(shù)，農(nóng)村社會(huì)保障是社會(huì)保障的大頭，是全國范圍的社會(huì)保障體系的主要構(gòu)成要素。近年來，一些地方由于農(nóng)民收入水平低、醫(yī)療費(fèi)用高，農(nóng)民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象有所增加。實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不僅能夠保證廣大農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，同時(shí)也會(huì)為農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供可靠的安全保障，是農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分。

4.實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的必要條件。從長遠(yuǎn)看，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，所以中央政府給予了高度重視，溫家寶總理、吳儀副總理就明確把建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與全面建設(shè)小康社會(huì)聯(lián)系起來。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，不改變大多數(shù)農(nóng)民無法充分享受醫(yī)療保障的現(xiàn)實(shí)，就無法保證農(nóng)民都能夠得到基本的醫(yī)療服務(wù)，從而就不可能解決城鄉(xiāng)健康公平問題，勢必影響到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，加大對(duì)農(nóng)民健康保障的支持力度，使其有同等的就醫(yī)機(jī)會(huì)、適宜的醫(yī)療保障水平，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必要條件。社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)從根本上說是一致的，新型農(nóng)村合作醫(yī)療有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康，同樣有利于建設(shè)和諧的農(nóng)村社會(huì)。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題

建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是黨中央、國務(wù)院實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的具體體現(xiàn)。由于此項(xiàng)工作尚處于起步階段，各項(xiàng)管理制度和實(shí)施方法還不盡完善，在實(shí)際運(yùn)行過程中還面臨諸多困難與問題。

1.宣傳不到位，農(nóng)民參合意識(shí)不強(qiáng)。

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新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參加對(duì)象是農(nóng)民，農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療的認(rèn)識(shí)和接受程度至關(guān)重要。因此，如何通過宣傳使農(nóng)民從思想上意識(shí)到參合的重要性便成為一大問題。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件還不寬裕的地區(qū)，農(nóng)民希望有合作醫(yī)療，但對(duì)醫(yī)療消費(fèi)又存在著僥幸心理，與吃飯、穿衣、孩子上學(xué)等剛性支出相比，看病花錢是次要、隨機(jī)的，對(duì)潛在的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，沒有一種固定的醫(yī)療消費(fèi)投入意識(shí)。再加