基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理研究

2019年國家正式啟動(dòng)了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革工作，此次醫(yī)改的總體目標(biāo)就是要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，同時(shí)為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。建設(shè)四位一體的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，包括覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系以及藥品供應(yīng)保障體系。加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)是四位一體的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的重要內(nèi)容，也就是要建立健全疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生等專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面完善以基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)功能，提高公共衛(wèi)生服務(wù)以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。一、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理的重要性（一）基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金的財(cái)政投入逐年遞增隨著新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展，政府的投入不斷增加，基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金的投入也逐年增長，中央財(cái)政分配轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，主要考慮各地實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)常住人口數(shù)量、國家基本標(biāo)準(zhǔn)、中央與地方分擔(dān)比例等因素?；竟残l(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2009年的15元增加到2021年的人均79元，13年間人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增加了426%。以某縣114萬常住人口，共有36個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，按照2021年人均79元的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，平均每個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)每年管理和使用的基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金就達(dá)250萬元之多。個(gè)別規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)人口數(shù)要達(dá)到6.5萬人到10萬人之間，以服務(wù)人口數(shù)6.5萬為例，此鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院2021年管理的基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金金額就要達(dá)到500萬元以上。同時(shí)，國家鼓勵(lì)各地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和突出的公共衛(wèi)生問題，在完成中央規(guī)定服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。同時(shí)在確保國家基本標(biāo)準(zhǔn)足額落實(shí)到位的前提下，各地可適當(dāng)合理提高保障標(biāo)準(zhǔn)，增加保障內(nèi)容，由地方承擔(dān)增支部分。所以部分地區(qū)在一定程度上又增加了相應(yīng)的地方財(cái)政投入的補(bǔ)助資金。（二）醫(yī)療服務(wù)收入逐年增加在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)能力不斷提升的同時(shí)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)收入和資產(chǎn)的積累也越來越多。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院每年的醫(yī)療服務(wù)收入少則幾十萬元，多則成百上千萬元，醫(yī)療服務(wù)收入的增加也加大了資金管理的難度。多渠道資金的聚集，使基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資金管理額度達(dá)到了有史以來較大的規(guī)模，所以資金管理工作就顯得尤為重要，特別是基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金額度之大、使用之特殊、管理之嚴(yán)密，得到了國家的高度重視，2019年財(cái)政部等四部委又重新修訂了《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理辦法》，更加彰顯了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)補(bǔ)助資金管理的重要性。二、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理存在的問題為了確?；竟残l(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金科學(xué)合理使用，充分發(fā)揮財(cái)政資金的醫(yī)療保障作用，國家逐年加大督導(dǎo)檢查范圍和力度，各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門和財(cái)政部門也下大力度對公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金進(jìn)行考核和監(jiān)管，但在監(jiān)管考核力度不斷加強(qiáng)的情況下，補(bǔ)助資金的管理仍然存在很多問題，除了補(bǔ)助資金主體責(zé)任落實(shí)、預(yù)算安排等問題外，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存在的資金管理問題，主要表現(xiàn)在財(cái)務(wù)管理工作不規(guī)范上，特別是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)，造成了資金管理的亂象。具體表現(xiàn)在以下幾方面。（一）財(cái)務(wù)管理意識(shí)匱乏基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)地理位置基本上都分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，村衛(wèi)生室還分布在各村屯，它的主要職能是面向本機(jī)構(gòu)服務(wù)輻射區(qū)域的居民提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)，它的特點(diǎn)是規(guī)模小、人員少，相對于公立醫(yī)院，業(yè)務(wù)收入水平較低，綜合管理水平較差，而且管理者大部分是與醫(yī)療業(yè)務(wù)工作出身，缺乏財(cái)務(wù)管理方面的知識(shí)，所以管理者往往只重視業(yè)務(wù)工作的管理，認(rèn)為財(cái)務(wù)只是個(gè)后勤部門，錢不花丟就可以了，財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡薄。長時(shí)間松散的管理意識(shí)造成了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理工作的不規(guī)范。（二）財(cái)務(wù)人員短缺，會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員短缺，特別是專業(yè)財(cái)務(wù)人員配備嚴(yán)重不足。一些財(cái)務(wù)人員的主要工作不是財(cái)務(wù)管理，而是從事醫(yī)療、護(hù)理、檢驗(yàn)等工作，財(cái)務(wù)管理工作只是兼職在做，有的財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職。而衛(wèi)生院每年的招聘名額只能留給醫(yī)護(hù)調(diào)等“前線”人員，沒有招聘專業(yè)財(cái)務(wù)人員的指標(biāo)。在職財(cái)務(wù)人員大多數(shù)沒有經(jīng)過正規(guī)財(cái)務(wù)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，專業(yè)素質(zhì)參差不齊，并且因兼職工作，財(cái)務(wù)管理工作的精力不足，所以造成基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的薄弱、公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理方面問題頻出。主要有以下幾方面。第一，原始憑證不完整、不規(guī)范問題。如：外來原始憑證要素不完整，原始憑證上單位名稱不是單位全稱而是單位簡稱、大小寫金額不相符、金額有涂勾現(xiàn)象、憑證缺少印章等；票據(jù)審簽手續(xù)不完善，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人、財(cái)務(wù)審核人、審批人等重要審簽環(huán)節(jié)缺失，有的已報(bào)銷票據(jù)只有經(jīng)辦人簽字或?qū)徟藢徍灥痊F(xiàn)象；資金支出依據(jù)不充分，差旅費(fèi)報(bào)銷單只附車船票等，沒有相關(guān)出差依據(jù)文件；宣傳材料以白條列支等現(xiàn)象。第二，采購業(yè)務(wù)流程及監(jiān)管環(huán)節(jié)不規(guī)范問題。如：不能夠按照政府采購的要求辦理政府采購業(yè)務(wù)，印刷品、宣傳品等大批量采購業(yè)務(wù)沒能履行政府采購程序而自行采購；一般庫存物品采購的出入庫管理程序不完善，缺少驗(yàn)收監(jiān)管環(huán)節(jié)，購買試劑耗材、辦公用品等沒有履行驗(yàn)收審核手續(xù)，沒有填制驗(yàn)收入庫單，有的雖然形式上有出入庫手續(xù)，但驗(yàn)收入庫存單由采購人填寫，監(jiān)管環(huán)節(jié)形同需設(shè)。第三，超出基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金使用范圍列支問題?！痘竟残l(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理辦法》明確要求，項(xiàng)目資金不能用于基本建設(shè)、大型設(shè)備購置等支出，而有些基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)使用基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金采購大型醫(yī)療儀器設(shè)備，甚至有的用于基本建設(shè)支出；還有的單位將基本醫(yī)療業(yè)務(wù)消耗的衛(wèi)生材料、辦公用品等支出，列入基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金中。第四，會(huì)計(jì)憑證裝訂不規(guī)范問題。按照《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》要求，每本會(huì)計(jì)憑證裝訂的厚度不能超過2.5厘米。但實(shí)際工作中憑證超厚裝訂現(xiàn)象嚴(yán)重，并且記賬憑證附件折疊不整齊，有掉頁現(xiàn)象，還有的單位為了憑證裝訂整齊美觀，對憑證進(jìn)行切割，造成憑證被切掉、缺失內(nèi)容的現(xiàn)象；記賬憑證與原始憑證不能一一對應(yīng)，存在兩張記賬憑證對應(yīng)相同原始憑證，分不清對應(yīng)關(guān)系；會(huì)計(jì)憑證封面信息填寫不完整，原始憑證張數(shù)等主要信息缺失，有的單位會(huì)計(jì)憑證封面無任何內(nèi)容等。第五，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范問題。財(cái)務(wù)人員對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度等掌握不牢，理解不透，出現(xiàn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、科目使用不正確、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金不獨(dú)立核算的現(xiàn)象，有的單位還存在會(huì)計(jì)制度執(zhí)行錯(cuò)誤的現(xiàn)象等。（三）財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)不完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由于規(guī)模較小，對內(nèi)部財(cái)務(wù)制度建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，財(cái)務(wù)人員不也知道如何建立本單位的財(cái)務(wù)管理制度，即使建立了相關(guān)制度也是殘缺不全，如制度內(nèi)容不全面，不能夠覆蓋財(cái)務(wù)工作的各方面和各管理環(huán)節(jié)，有的只有框架結(jié)構(gòu)，不能夠根據(jù)本單位的實(shí)際管理狀況建立財(cái)務(wù)管理制度，操作性不強(qiáng)，照抄照搬現(xiàn)象嚴(yán)重；有些即使建立了制度，也不嚴(yán)格執(zhí)行等現(xiàn)象。（四）財(cái)務(wù)人員不能做到業(yè)財(cái)融合基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)人員思想還停留在傳統(tǒng)的事后會(huì)計(jì)核算上，也就是說在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)完成后由業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員將相關(guān)資料交予財(cái)務(wù)人員，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，財(cái)務(wù)人員就完成了本職工作。認(rèn)為基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)工作與財(cái)務(wù)管理工作不相關(guān)，不主動(dòng)了解項(xiàng)目的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容，所以不能明確判斷出補(bǔ)助資金支出范圍的合理合規(guī)性。這些問題的產(chǎn)生向我們發(fā)出了信號(hào)：基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理意識(shí)的匱乏、人員短缺、業(yè)財(cái)脫節(jié)、管理制度不健全不完善，造成了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作日常管理的不規(guī)范，這也是導(dǎo)致基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理出現(xiàn)問題的一個(gè)非常重要的原因。所以在強(qiáng)化補(bǔ)助資金管理責(zé)任落實(shí)、預(yù)算安排方面的資金撥付及時(shí)、足額、合理分配的同時(shí)，提升補(bǔ)助資金使用單位的經(jīng)濟(jì)管理能力和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平，建立和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度勢在必行。三、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金管理的對策為了讓基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理水平得到提高，在強(qiáng)化補(bǔ)助資金管理責(zé)任落實(shí)、預(yù)算及時(shí)足額安排的同時(shí)，還要提升補(bǔ)助資金使用單位的經(jīng)濟(jì)管理能力和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平，建立和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高財(cái)務(wù)管理意識(shí)衛(wèi)生行政主管部門是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生行政主管部門要從提高區(qū)域衛(wèi)生財(cái)務(wù)管理水平的角度狠抓落實(shí)，特別是要提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，從廉政教育角度對基層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行思想引導(dǎo)，知曉遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的重要性，使他們“不敢違規(guī)、不愿違規(guī)”；從業(yè)務(wù)培訓(xùn)角度對領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理知識(shí)的培訓(xùn)，熟悉和掌握財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度，讓領(lǐng)導(dǎo)者意識(shí)到只有懂業(yè)務(wù)才能會(huì)管理。所以只有領(lǐng)導(dǎo)者有了意識(shí)和能力，才能提升機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作和財(cái)務(wù)管理水平，從而使基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理的諸多問題徹底得到解決。（二）加強(qiáng)基層財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，提升會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金的使用機(jī)構(gòu)大多數(shù)是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，基層財(cái)務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、專業(yè)財(cái)務(wù)人員比例極低、人員流動(dòng)性大、缺少基層財(cái)務(wù)人員的引入機(jī)制等等多種原因，造成財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)管理水平差距大。針對這些問題，各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門要建立財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，并做到“橫向到邊，縱向至底”的培訓(xùn)模式，讓基層財(cái)務(wù)人員人人都有參加學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，使新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的變更以相關(guān)財(cái)經(jīng)管理政策的變化能夠得到很好的貫徹執(zhí)行。同時(shí)加強(qiáng)在新政府會(huì)計(jì)制度下專項(xiàng)資金管理培訓(xùn)，領(lǐng)會(huì)國家最新基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理政策、預(yù)算管理要求、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制和會(huì)計(jì)核算方法等，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金的管理能力。在主管部門抓培訓(xùn)促管理的同時(shí)，要輕監(jiān)管考核，重指導(dǎo)糾錯(cuò)，以“監(jiān)管考核為手段，指導(dǎo)糾錯(cuò)為目的”，最終達(dá)到基層醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)務(wù)管理水平整體提升的目標(biāo)。例如：某地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，全部承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作，在資金管理上也存在財(cái)務(wù)管理欠缺和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范等問題，于是啟動(dòng)了三年的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化評(píng)價(jià)項(xiàng)目。制訂基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化考核實(shí)施方案，用“以評(píng)促建”的考評(píng)模式，有計(jì)劃、分步驟地對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行規(guī)范。此地區(qū)衛(wèi)生行政主管部門，積極組織全地區(qū)縣區(qū)級(jí)衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)以及財(cái)務(wù)人員以會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理為主線，結(jié)合基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理和提升財(cái)務(wù)管理工作意識(shí)等方面內(nèi)容，進(jìn)行全員培訓(xùn)，并組織專家團(tuán)隊(duì)，開展對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的評(píng)價(jià)，采取了“兩專家+一機(jī)構(gòu)”的多對一指導(dǎo)模式，進(jìn)行逐個(gè)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)指導(dǎo)。并且每年考評(píng)結(jié)束，對考評(píng)情況進(jìn)行全面總結(jié)，針對考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行全員培訓(xùn)。經(jīng)過三年來的監(jiān)管，使全地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化水平有了跨越式的發(fā)展，無論是記賬憑證附件的完整性、憑證裝訂的規(guī)范性、項(xiàng)目資金支出的合理性還是會(huì)計(jì)制度執(zhí)行的正確性等方面都有較大的改善，使全地區(qū)的財(cái)務(wù)管理整體水平有了大幅提高，從而助推了基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理水平的提升。（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理能力各級(jí)衛(wèi)生行政主管部門要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步修訂基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理辦法，確保項(xiàng)目執(zhí)行單位對項(xiàng)目資金“會(huì)使用、合理用、高效用”。并監(jiān)督基層單位完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。建議各基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從本單位工作實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地財(cái)政部門相關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法等地方規(guī)章，對本單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行細(xì)化，比如：可充分考慮各地交通方式、路途遠(yuǎn)近等影響差旅費(fèi)的主要因素，結(jié)合本地財(cái)政部門的差旅費(fèi)管理辦法及項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)際工作需要，制定本單位的差旅費(fèi)管理制度。（四）加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提升業(yè)財(cái)融合是新時(shí)代財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型的方向，由傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算向致力于業(yè)務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)對基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容的學(xué)習(xí)，并加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門間的溝通協(xié)調(diào)工作，同時(shí)要將基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金的管理要求向相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行培訓(xùn)、傳