農(nóng)村土地制度變革中的效率原則和公平原則的分析

農(nóng)村土地制度變革中的效率原則和公平原則的分析效率原則和公平原則的分析安徽國禎房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司范勝彩二00六年十月二十七日摘要本文對農(nóng)村土地制度變革中的效率原則和公平原則進(jìn)行分析，并提出堅(jiān)持公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地制度變革的一些設(shè)想。全文共分為六章。第一章“歷史回憶”，全面回憶了我國的農(nóng)村土地制度自建國以來發(fā)生的變遷。建國初期的土地改革運(yùn)動(dòng)確立了我國的“耕者有其田”的土地私有制度。土地改革改變了農(nóng)村不合理的土地占有關(guān)系，農(nóng)民成為土地真正的主人。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速復(fù)原進(jìn)展，增加了農(nóng)民的收入，提升了農(nóng)民的生活水平?！度嗣窆绻ぷ鳁l例》確立“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，完全剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。上個(gè)世紀(jì)70年代未開始實(shí)行的家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)回來。第二章“建國以來我國農(nóng)村土地制度變革中的效率和公平”，分析了建國以來我國農(nóng)村土地制度中的效率與公平關(guān)系的表現(xiàn)形式。土地改革初期,公平提升效率,人民公社時(shí)期公平與效率的背離。農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任初期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升帶來了社會公平。上個(gè)世紀(jì)90年代后期,由于整個(gè)社會對農(nóng)民的不公平阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。第三章“目前農(nóng)村土地制度認(rèn)識中的誤區(qū)”，分析了學(xué)界對現(xiàn)行土地制度效率缺陷的建議，重新認(rèn)識土地變革對效率的阻礙，指出了個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率和整體經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)效率和社會效率背離的情形。第四章“公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則”。土地制度的基礎(chǔ)性、我國現(xiàn)實(shí)和歷史傳統(tǒng)以及農(nóng)村土地制度的社會保證功能決定了公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則。第五章“堅(jiān)持公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地變革的思路”。該章重點(diǎn)分析了如何在農(nóng)地征收制度的變革、土地承包調(diào)整制度規(guī)范和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中體現(xiàn)公平原則。并提出個(gè)人關(guān)于在這三個(gè)方面土地進(jìn)行變革的建議。第六章“結(jié)論”認(rèn)為中國農(nóng)村土制度應(yīng)當(dāng)是在公平的基礎(chǔ)上提升效率的制度。農(nóng)村土地制度的變革中，效率和公平的關(guān)系是持續(xù)變化的。公平原則是我國農(nóng)村土地制度中的基礎(chǔ)性原則，我國農(nóng)村土地制的變革應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上提升效率。按照公平原則要求，現(xiàn)行征地制要作重大變革，要建立規(guī)范化的土地承包調(diào)整制度，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度執(zhí)行中對承包方的狀況要給予更多關(guān)注。

南京大學(xué)研究生畢業(yè)論文英文摘要首頁用紙THESIS:TheAnalysistotheEfficiencyPrincipleandtheFairnessPrincipleintheTransformationoftheCountrysidelandInstitutionSPECIALIZATION:JurismasterPOSTGRADUATE:FanshengcaiMENTOR:Prof.TaoGuangfengABSTRACTThisarticleanalysestheefficiencyprincipleandthefairnessprincipleinthetransformationofthecountrysidelandinstitution,andproposedaplanofthetransformationofcountrysidelandinstitutionunderpersistingthefairnessprinciple.Thearticleincludessixchapters.Chapteronetitled"thehistoricalreview",comprehensivelyreviewedthevicissitudeofourcountrycountrysidelandwhichhasoccurredsincethefoundingofthenation.Theearlyyearsofthenewnation，landreformmovementhasestablished“thecultivatorhashisfield"privatelandinstitutionofourcountry.Thelandreformchangedthecountrysideunreasonablerelationsofholdingland,thefarmerbecomesthegenuinemasteroftheland.Theagriculturalproductionrapidlyrestoredanditincreasedfarmer'sincome,raisedfarmer'slivingstandard。<People'scommuneWorkRule>establishedthesystemof"threelevelsholding,theteambeingthefoundation",whichhasthoroughlydeprivedfarmer'slandownershipandthelandoperatingright.Thehouseholdmanagingresponsibilitysystemwhichstartedinthe70soflastcenturycausedfarmer'slandoperatingrightreturned.Chaptertwotitled"theefficiencyandfairnessofthetransformationofourcountrycountrysidelandsystemafterthefoundingofthenation”hasanalyzedtheactingformofrelationsbetweenefficiencyandfairness.Intheinitialperiodoflandreformperiod,fairnessenhancedtheefficiency.Inthelaterperiodoflandreformandthepeople'scommunetimefairnessandefficiencydeviatedeachother.Intheinitialperiodoflandhouseholdmanagingresponsibility,theenhancementoftheagriculturalproductionefficiencyhasbroughtthesocialjustice.Inthelaterperiodofthe90'soflastcentury,theentiresocietywasnotfairtothepeasants,whichaffectedtheagriculturalproductionefficiency.Thethirdchapter,titled“theerroneouszoneinthepresentcountrysidelandinstitution”,hasanalyzedtheknowledgeoftheeducationalworldtothepresentlandinstitutionefficiencyflaw,studiestheinfluenceofthetransformationoflandinstitutiontotheefficiency,proposedthesituationthattheindividualeconomyefficiencyandtheoveralleconomicefficiency,theeconomicefficiencyandthesocialefficiencydeviatedeachother.Thefourthchapteristitled"thefairnessprincipleisthefoundationalprincipleinthecountrysidelandinstitution".Thefoundationaloflandinstitutionisdeterminedbyourcountryrealityandthehistoricaltraditionaswellasthesocialsecurityfunctionofcountrysidelandinstitution.Thefifthchapteristitled"thetrainofthoughtinthetransformationofcountrysidelandinstitutionpersistingthefairnessprinciple”.Thischapteranalyzeswithemphasishowtoshowthefairnessprincipleinthetransformationoftheinstitutionlevyingcountrysidelandandthelandcontractingadjustmentinstitutionaswellasthechangeofthecontractingmanagingrightofland.Italsocarriesonthesuggestionsaboutthetransformationoflandinstitutioninthesethreeaspects.Thesixthchaptertitled"theconclusion"thinkstheChinesecountrysidelandinstitutionshouldbecomeainstitutionthatenhancestheefficiencyinthefairfoundation.Therelationsbetweentheefficiencyandthefairnessinthetransformationoflandinstitutionincountrysidevarycontinuously.Fairnessprincipleisanelementaryprincipleofthelandinstitutionincountrysideofourcountry.Thetransformationofourlandinstitutionincountrysideshouldincreasetheefficiencyinthebasisoffairness.Accordingtotheinstitutionoftherequisitionoflandthatisineffectshouldchangegreatly,theinstitutionoftheregulationtothelandcontractshouldstandardizeandweshouldpayattentiontothecontractorinexecutingcirculationinstitutionsofthemanagerialrightofthelandcontractor.[KeyWords]Landinstitution,Efficiency,Fairness.目錄引言……………1歷史回憶………………21.1建國初期“耕者有其田”的土地私有制度的建立……21.2農(nóng)民失去土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的過程…………………21.3家庭承包責(zé)任制與農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)回來………………3建國以來我國農(nóng)村土地制度變革中的效率與公平…62.1公平提升效率…………62.2公平與效率的背離……………………82.3效率帶來公平……………92.4公平缺失最終阻礙效率…………………9目前農(nóng)村土地制度認(rèn)識中的誤區(qū)……113.1學(xué)界對現(xiàn)行土地制度效率缺陷的分析和建議…………113.2土地制度變革對效率的阻礙……………123.3個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率和整體經(jīng)濟(jì)效率的背離…………………123.4經(jīng)濟(jì)效率和社會效率的背離……………13公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則……………144.1土地制度的基礎(chǔ)性決定公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則……144.2我國的現(xiàn)實(shí)和歷史文化傳統(tǒng)決定公平原則是農(nóng)村土地制度中的基礎(chǔ)性原則……………144.3農(nóng)村土地制度的社會保證功能決定與公平原則………154.3我國農(nóng)村土地制度的變革必須堅(jiān)持公平原則…………15堅(jiān)持公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地制度變革的思路………175.1農(nóng)地征收制度的變革…………………175.2土地承包調(diào)整制度規(guī)范化………………195.3公平原則與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)……20結(jié)論……………………22參考文獻(xiàn)…………23后記……………25

引言《中華人民共和國土地承包法》第2條規(guī)定，農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度是我國的基礎(chǔ)性制度。農(nóng)村土地制度決定農(nóng)村土地的權(quán)益主體的土地權(quán)益，農(nóng)村土地制度的變革的實(shí)質(zhì)是權(quán)益主體、權(quán)益性質(zhì)和權(quán)益內(nèi)容的改變。效率原則和公平原則是農(nóng)村土地制度變革要堅(jiān)持的兩個(gè)差不多原則。效率是指所實(shí)現(xiàn)與所耗費(fèi)之間比率1郭湛教授認(rèn)為：“1郭湛教授認(rèn)為：“所謂效率乃是指其特定的結(jié)果與導(dǎo)致結(jié)果的特定過程之間的關(guān)系，是其所實(shí)現(xiàn)的與所耗費(fèi)的二者之間的比率”。參見郭湛：《人活動(dòng)的效率》，人民出版社，1993年版，第48頁。3資料顯示：我國的基尼系數(shù)已達(dá)0.456第一章歷史的回憶1.1建國初期“耕者有其田”的土地私有制度的建立舊中國是一個(gè)半封建、半殖民地的社會，農(nóng)村土地制度是極度不合理的封建土地占有制，這種土地制度的特點(diǎn)是，農(nóng)村土地高度集中在封建地主、富農(nóng)手中。據(jù)全國統(tǒng)計(jì)，建國前，占農(nóng)村人口約10%的地主、富農(nóng)，占有土地70%以上；占農(nóng)村人口90%的貧農(nóng)、中農(nóng)只占有30%的土地1王琢、許浜著；《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版第1頁。。地主不僅擁有大量的土地，而且是最好的土地。如廣東幾條要緊江河流域的沖積平原形成的肥沃土地，絕大部分為地主，富農(nóng)占有。解放以后，1950年6月正式頒布了《中華人民共和國土地改革法》，在該法公布之前差不多完成或差不多完成的土地改革的地區(qū)約有農(nóng)業(yè)人口1.45億?！锻恋馗母锓ā奉C布以后，新解放區(qū)自上而下進(jìn)行了轟轟烈烈土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革工作一樣經(jīng)歷了發(fā)動(dòng)群眾、劃分階級成分、分配土地與分配財(cái)產(chǎn)、追契毀約確定地權(quán)四個(gè)步驟?？h人民政府頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證明書（后改為中央人民政府統(tǒng)一印發(fā)產(chǎn)權(quán)證書），確認(rèn)新分得土地農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)。到1953年春，全國除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺灣省外，土地改革差不多完成。全國共有3億多無地、少地的農(nóng)民，先后無償獲得了4666.7萬公頃土地和其他生產(chǎn)資料，免除了過去向地主繳納的320億公斤糧食的地租1王琢、許浜著；《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版第1頁。2王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》1996年版，第10頁。1.2農(nóng)民失去土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的過程1953年冬，在中央的號召下，我國農(nóng)村又開始了相繼以初級合作社、高級合作社對農(nóng)民進(jìn)行社會主義改造，逐步變生產(chǎn)資料私人所有為生產(chǎn)資料勞動(dòng)群眾集體所有，入社社員必須將私有土地及要緊生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立人民公社制度后，差不多上確立了土地的集體所有制，但差不多核算單位未能明確。1962年2月13日中共中央發(fā)出了《關(guān)于改變?nèi)嗣窆绮畈欢嗪怂銌挝蛔稍冾}的指示》，1962年9月黨的八屆十中全會正式通過并頒發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例》（簡稱《60條》）確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度。值得注意的是在此期間顯現(xiàn)了多次農(nóng)民自發(fā)的抵制合作社和人民公社的行動(dòng)。1956年底，部分農(nóng)民第一站起來，以自發(fā)的退社行為，不同意高級農(nóng)業(yè)合作化，抵制那種生產(chǎn)關(guān)系的變革。中央把這種行為定性為想走資本主義道路，進(jìn)行批判和否定。1957年農(nóng)民又發(fā)明“三包一獎(jiǎng)”和“包產(chǎn)到戶”抵制高級社的創(chuàng)舉，又被定性為“離開社會主義道路的原則性錯(cuò)誤”禁止推行。1959年人民公社運(yùn)動(dòng)后，受到“一大二公”折磨的寬敞農(nóng)民，再次激發(fā)起抵抗的勇氣，沖破重重阻力，重新舉起“包產(chǎn)到戶”的旗幟，抵制人民公社制度11參見王琢、許浜著《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版103—106頁。1.3家庭承包責(zé)任制與農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)回來《農(nóng)村人民公社工作條例》確定的人民公社制度最終成為我國農(nóng)村的差不多制度，農(nóng)民自發(fā)對土地經(jīng)營權(quán)的嘗試一次一次被用階級斗爭和路線斗爭的名義否定。有一段時(shí)刻，人民公社制度符合我國生產(chǎn)力進(jìn)展水平在我國的領(lǐng)導(dǎo)層已成共識。國家能夠?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的停滯、農(nóng)副產(chǎn)品長期供應(yīng)不足視而不見，農(nóng)民卻不能，受凍挨餓的農(nóng)民1979年又向人民公社制度提出了挑戰(zhàn)。安徽省鳳陽縣犁園鄉(xiāng)小崗村，有18戶、110人，1978年秋小崗村已分為8個(gè)組，但8個(gè)作業(yè)組都顯現(xiàn)了矛盾。淳樸的農(nóng)民意識作業(yè)組生產(chǎn)中的矛盾就意味著明年的連續(xù)挨餓。1979年，小崗隊(duì)的全體社員開會，到會的社員一致同意全村實(shí)行大包干到戶，并一致通過三條規(guī)定：一、瞞上不瞞下，不許任何人向外透露；二、交糧油時(shí)，該是國家的按時(shí)交給國家，該是集體的按時(shí)留給集體不準(zhǔn)任何人到時(shí)裝孬拖欠；三、萬一走漏風(fēng)聲，嚴(yán)宏昌為此而蹲班房，全隊(duì)社員共同負(fù)責(zé)把他的小孩撫養(yǎng)到18周歲。這三條規(guī)定便成了小崗隊(duì)包干到戶的“章程”，“章程”寫好后，社員們個(gè)個(gè)賭咒宣誓，表示決不后悔，并在“章程”上按下了18個(gè)手印。小崗村社員的行為體現(xiàn)了中國農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的期望。小崗隊(duì)社員“大包干”在地點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)的寬容中得以生存，并開始向外傳播，同時(shí)也引起了全國性的大爭辯。討論僅涉及到路線咨詢題沒有上升到階級斗爭的層面。這次討論最終結(jié)果是1982年1號文件（《中共中央批轉(zhuǎn)全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》）的出臺。1號文件明確指出：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，差不多上社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)?！?982年到1986年中央每年都制定關(guān)于全國農(nóng)村工作的政策性文件，年初以中央第一號文件下發(fā)，即中央的5個(gè)1號件，到上個(gè)世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村土地改革在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營的同時(shí)，已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的承包到戶。農(nóng)戶在承包土地上差不多實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。另一方面，承包地的市場流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格禁止，對承包地轉(zhuǎn)包條件作了嚴(yán)格限定。1984年，中央就差不多提出了土地承包期延長到15年不變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任在執(zhí)行中變成了家庭承包制11家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和家庭承包責(zé)任制含義不同，前者仍舊以“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”為依據(jù)，土地所有權(quán)屬于集體，在農(nóng)戶保證按照集體打算進(jìn)行生產(chǎn)的條件下，集體把土地的使用、經(jīng)營和收益分配權(quán)讓給農(nóng)戶。后者是集體在對農(nóng)戶以承包為名按照人口分配土地以后，集體退出農(nóng)業(yè)的直截了當(dāng)生產(chǎn)，農(nóng)戶保證向國家和集體上級繳稅費(fèi)外，完全自主決定對土地的經(jīng)營，土地收益分配關(guān)系為交足國家的，留夠集體的，剩下差不多上自己的。參見楊一介著：《中國農(nóng)地權(quán)差不多咨詢題》，中國海關(guān)出版社2003年版第39—40頁。

第二章建國以來我國農(nóng)村土地制度變革中的效率與公平效率和公平既是人賴以存在的前提和基礎(chǔ)，也是人類不懈追求的兩大價(jià)值。然而，在對這兩個(gè)價(jià)值的追求中，如何處理二者的關(guān)系，便成為困擾人類的永恒主題，自然也是理論所要探討的要緊難點(diǎn)。有人甚至將效率和公平咨詢題稱為社會科學(xué)的“哥德巴赫猜想”11史瑞杰著：《效率與公平：社會哲學(xué)的分析》，山西教育出版社，1999年版，第21頁2.1公平提升效率“耕者有其田”是中國農(nóng)民心中的“公平”，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國農(nóng)民曾高舉反對封建土地制度的旗幟，在歷史上多次反復(fù)舉行農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭。偉大的革命先行者孫中山先生在國民黨“一大”宣言中指出，“蓋釀成經(jīng)濟(jì)之不平等者，莫大于土地權(quán)之為少數(shù)人所操縱。應(yīng)當(dāng)由國家規(guī)定土地法，土地使用法土地征收法及地價(jià)稅法。私人所有土地，由地主估價(jià)呈報(bào)政府，國家按地價(jià)征稅，并于必要時(shí)依報(bào)價(jià)收買之此則平均地權(quán)之要旨也”。并宣布：“以為農(nóng)民之缺乏田地淪為佃戶者，國家當(dāng)給以土地，以資其耕作，并為之整頓水利，移植荒徼，以均地力?！?924年8月孫中山在“民生主義”第三節(jié)中正式提出了“耕者有其田”的思想。他講：“民生主義真要達(dá)到目的，是農(nóng)民咨詢題完全解決，是要‘耕者有其田’，那才確實(shí)是我們對農(nóng)民咨詢題的最終結(jié)果”22葉劍平著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2000年版15頁?！巴恋馗母铩边\(yùn)動(dòng)是中國農(nóng)民追求土地制度公平的一次完全勝利，中國農(nóng)民終于實(shí)現(xiàn)千百年來的妄圖。公平的土地制度給中國農(nóng)村帶來了全然的變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速進(jìn)展，增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)民的生活水平。1952年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值483.9億元，比1949年增加48.5%，糧棉超過了解放前最高產(chǎn)量，糧食由1949年的11318萬噸位增到1952年的16392萬噸，增長44%，比建國前最高的1936年的1.5億噸增長9.3%。1951年全國人民的購買力比上年增加了25%左右33王琢等著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版第10頁。上述數(shù)字講明，公平的土地制度的確提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升僅僅歸結(jié)為農(nóng)民成了土地真正的主人，大大激發(fā)了他們的生產(chǎn)主動(dòng)性明顯是空泛的。史瑞杰先生在分析效率和公平的一樣關(guān)系時(shí)引入“結(jié)構(gòu)性”概念，他認(rèn)為效率和公平是一種結(jié)構(gòu)性存在，效率和公平的關(guān)系也是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系。效率和公平結(jié)構(gòu)性存在第一層次是經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)公平。經(jīng)濟(jì)效率直截了當(dāng)表現(xiàn)為效益和成本的比率，經(jīng)濟(jì)公平可具體分解為機(jī)會公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平三原則。效率和公平的結(jié)構(gòu)性存在第二層次是社會效率和社會公平。社會效率的實(shí)質(zhì)是社會的綜合進(jìn)展和連續(xù)進(jìn)展，社會公平是人的廣泛意義上的平等，平等的生存權(quán)和進(jìn)展權(quán)。效率和公平的結(jié)構(gòu)性存在第三個(gè)層次是人類效率與人類公平。人類效率和人類公平的追求完全一致。在效率與公平的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中，不僅人類效率和人類公平一致，經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)公平，社會效率和社會公平也是統(tǒng)一的，效率和公平的三級結(jié)構(gòu)是一種層級包容關(guān)系。我們看到效率和公平的矛盾存在于經(jīng)濟(jì)效率和社會公平之間。效率和公平的矛盾直截了當(dāng)表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)效率和社會效率，經(jīng)濟(jì)公平和社會公平的矛盾，間接表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率和社會公平的矛盾11參見史瑞杰著：《效率與公平：社會哲學(xué)的分析》，山西教育出版社，1999年版56—77頁。用史瑞生先生的效率與公平結(jié)構(gòu)性理論分析，建國初期農(nóng)民通過“土地改革”分得了土地，從經(jīng)濟(jì)公平的角度看，農(nóng)民公平地分得了土地，每個(gè)農(nóng)民都能夠不受他人意去干涉地自主地參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，清除了建國前，部分農(nóng)民因種種緣故無田能夠耕種的情形，同一地域的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上實(shí)現(xiàn)了機(jī)會的公平。農(nóng)民是通過“土地改革”運(yùn)動(dòng)分得的土地，農(nóng)民自己成了土地的主人，不需要向地主交納地租，每個(gè)農(nóng)民只需平等的向國家交納農(nóng)業(yè)稅收后，即可占有自己的勞動(dòng)成果，實(shí)現(xiàn)了分配的公平。具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)中，由于農(nóng)民不再受地主的盤剝，有能力加大對再生產(chǎn)的投入，投入到土地上的勞動(dòng)力要素和其他要素的比例更為適當(dāng)，資源的配置進(jìn)一步優(yōu)化，從而提升了效率。農(nóng)民在自己所有的土地上的自主經(jīng)營使得每一個(gè)農(nóng)民的勞動(dòng)產(chǎn)出與自已的行為相聯(lián)系。農(nóng)民的決策、投入（包括勞動(dòng)力要素和非勞動(dòng)力要素）決定了土地產(chǎn)出。這體現(xiàn)在農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)則的公平。上述農(nóng)民在“土地改革”后的機(jī)會公平，分配公平和規(guī)則的公平構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)的公平，經(jīng)濟(jì)的公平帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。經(jīng)濟(jì)公平的基礎(chǔ)是“耕者有其田”制度，而這又是中國農(nóng)民千百年來追求“社會公平”，在這一時(shí)期社會公平實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也有相當(dāng)大的提升，此即有的學(xué)者提出“高公平，高效率”。11參見鄧大才著：《從效率與公平角度看農(nóng)村土地制度變遷的方向》，載《地點(diǎn)政府治理》2001年第1期第8頁。2.2公平與效率的背離公平與效率背離有兩種情形。一種是由于追求經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致社會不公平。例如“土地改革”帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，幾年的時(shí)就顯現(xiàn)了社會公平咨詢題。1952年，山西省忻縣地委對147個(gè)村進(jìn)行調(diào)查，發(fā)覺有8253戶農(nóng)民出賣土地，占總戶數(shù)的19.5%；出賣土地2661公頃，占賣地戶土地總面積的28%，占調(diào)查村土地面積的5.57%，從出賣土地的時(shí)刻看，有逐年增加的趨勢，1949年出賣的占3.95%，1950年出賣的30.99%，1951年出51.15%，1952年出賣的占30.99%，少數(shù)農(nóng)民卷入了租佃關(guān)系之中。東北也顯現(xiàn)雇用長工的富農(nóng)。22參見王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版32—35頁。不同社會對“社會公平”的認(rèn)識是有差異的，它受到歷史、文化傳統(tǒng)生產(chǎn)力水平、宗教信仰和政治立場等的阻礙。我國土地制度變革中，1953年后，農(nóng)民土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)被逐步剝奪的過程就反映了社會的公平觀念被狂熱的政治追求所左右的情形。把單一的公有制和“平均主義”的分配方式認(rèn)為是社會公平，而這種社會公平標(biāo)準(zhǔn)必定帶來經(jīng)濟(jì)上低效率。第一，集體所有集體經(jīng)營的生產(chǎn)組織形式違反了經(jīng)濟(jì)公平的原則，農(nóng)民喪失了進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營決策的機(jī)會，變成了組織者指揮之下的純粹的勞動(dòng)者，其次，規(guī)則的公平也遭到破壞能夠分配的產(chǎn)品與每一個(gè)勞動(dòng)者個(gè)人的付出的勞動(dòng)差不多沒有必定的關(guān)聯(lián)性，與之有關(guān)聯(lián)的僅是出工的多少；第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，空間分散性和活動(dòng)多樣性特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本增高，監(jiān)督效率極差，“按勞分配”或按“名譽(yù)的勞動(dòng)時(shí)刻”分配，而專門少考慮實(shí)際勞動(dòng)的內(nèi)容和質(zhì)量，分配原則也無公平可言。背離經(jīng)濟(jì)公平?jīng)Q定了，這一時(shí)期效率低下。生產(chǎn)效率的低下和國家對農(nóng)業(yè)實(shí)行不合理的分配政策，使得農(nóng)民最差不多的生存權(quán)受到威逼，狂熱的政治追求使我們國家付出了經(jīng)濟(jì)繁重的代價(jià)，農(nóng)民受害最深。2.3效率帶來公平1979年以在我國農(nóng)村實(shí)行的家庭承包制通過提升效率帶來社會公平。家庭承包制使每一個(gè)農(nóng)戶在不改變土地集體所有的前提下獲得了土地經(jīng)營權(quán)。一定程度上復(fù)原了被人民公社化后的集體所有集經(jīng)營摧殘的經(jīng)濟(jì)公平。農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)的取得，使得經(jīng)濟(jì)公平所要求的機(jī)會公平、規(guī)則公平和分配公平得到復(fù)原，經(jīng)濟(jì)公平即帶來經(jīng)濟(jì)效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國1978年——1984年間家作物總產(chǎn)值以不變價(jià)運(yùn)算增加了42.23%。其中46.89%來自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的帶來生產(chǎn)效率的提升1林毅夫著：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)進(jìn)展》，上海人民出版社，1992年版，第93—1林毅夫著：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)進(jìn)展》，上海人民出版社，1992年版，第93—96頁。2徐連仲：《農(nóng)村居民收變化及阻礙因素分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》，2001年第5期20頁。2.4公平缺失最終阻礙效率1985年—1993年農(nóng)民人均純收年均遞增2.3%比1979年—1984年的年均13.9%下降了11.6個(gè)百分點(diǎn)3王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版。。1997—2000年，農(nóng)村居民人均總收入連續(xù)四年停滯不前43王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版。4徐連仲：《農(nóng)村居民收變化及阻礙因素分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》，2001年第5期20頁。5徐連仲：《農(nóng)村居民收變化及阻礙因素分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》，2001年第5期23頁。也有學(xué)者認(rèn)為，這種現(xiàn)象是土地家庭承包制自身固有矛盾的產(chǎn)物6王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版，192頁。。筆者認(rèn)為農(nóng)村居民總收入停滯的要緊緣故是農(nóng)村家庭經(jīng)營收入的下降，農(nóng)村家庭經(jīng)營收比重雖呈逐年下降趨勢，仍占農(nóng)民總收入的70%以上，據(jù)統(tǒng)計(jì)1997年—1999年全國農(nóng)村居民收入構(gòu)成中只有家庭經(jīng)營收入一項(xiàng)呈-0.3%的負(fù)增長，其他各項(xiàng)都有較大幅度的增長7徐連仲：《農(nóng)村居民收變化及阻礙因素分析》載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》，2001年第5期21頁。。而把農(nóng)村居民家庭經(jīng)營收負(fù)增長認(rèn)定為土地家庭承包制自身固有的矛盾的產(chǎn)物也是不能令人信服的。和實(shí)行農(nóng)土家庭承包制早期相比，中央采取前述一系列政策緩解矛盾，應(yīng)當(dāng)講這些矛盾不是加劇而是緩解，什么原因會在矛盾緩解的時(shí)候顯現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的事實(shí)能夠發(fā)覺，全國農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步加重和農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)收的負(fù)增長是有關(guān)聯(lián)的。調(diào)查結(jié)果顯示我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)絕對數(shù)字大，增幅高。2000年湖北省財(cái)政廳對七縣、市7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查顯示：平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畝均負(fù)擔(dān)249元，人均負(fù)擔(dān)347元；丘陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)畝均負(fù)擔(dān)134元，人均負(fù)擔(dān)268元；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畝均負(fù)擔(dān)119元，人均124元傅光明：《關(guān)于湖北省7縣農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情形的調(diào)查報(bào)告》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)咨詢題》2001年第4期40頁。。對湖北省五縣市農(nóng)村調(diào)查顯示，1998年，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)占農(nóng)民人均純收的比例達(dá)10%以上，1993——1997年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加25.4%6王琢、許浜著：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度論》，經(jīng)濟(jì)治理出版社，1996年版，192頁。7徐連仲：《農(nóng)村居民收變化及阻礙因素分析》載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》，2001年第5期21頁。傅光明：《關(guān)于湖北省7縣農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情形的調(diào)查報(bào)告》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)咨詢題》2001年第4期40頁。朱忠貴、李代福：《論農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的改革創(chuàng)新》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》2001年第4期，35—36頁。朱忠貴、李代福：《論農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的改革創(chuàng)新》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)咨詢題》2001年第4期，35—36頁。對經(jīng)濟(jì)效率的追求也可能帶來社會的不公平。公平的競爭會帶來高效率，也會顯現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，這種不公平的后果也必需由國家政策操縱在社會能夠忍耐的范疇內(nèi)，否則可能顯現(xiàn)社會咨詢題最終阻礙效率。我國改革開放以來實(shí)行的農(nóng)村土地制度的變革，一直把效率原則作為導(dǎo)向性原則，盡管變革一直在農(nóng)村土地集體所有的架構(gòu)下進(jìn)行，局部高效率的追求也有可能損害社會的公平。那個(gè)咨詢題在目前的土地制度變革中尤需重視。第三章目前農(nóng)村土地制度認(rèn)識中的誤區(qū)我國目前的土地制度是《憲法》、《民法通則》、《土地治理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》等法律確立的，這種經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的土地制度20多年來給我國農(nóng)村帶來的變化龐大，為我國農(nóng)民脫貧起到了重要的作用，但也有一些學(xué)者從效率原則動(dòng)身指出了我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度咨詢題，筆者認(rèn)為他們在分析農(nóng)村土地制度時(shí)，對效率的認(rèn)識是有錯(cuò)誤的。3.1學(xué)界對現(xiàn)行土地制度效率缺陷的分析和建議有學(xué)者認(rèn)為，目前的農(nóng)村土地制度差不多違抗了效率原則，一是承包權(quán)不穩(wěn)固，農(nóng)民不愿多投入，短期經(jīng)營行為嚴(yán)峻。家庭承包制實(shí)行20多年來，盡管政府一直在探究穩(wěn)固和擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)的途徑，然而由于種種緣故承包權(quán)不穩(wěn)固，《土地承包法》仍給土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)留下了空間，農(nóng)民更多地照管眼前利益，沒有投資于土地的長遠(yuǎn)打算，舍不得增加投入，整治土地，改良土壤。二是土地資源零碎化。為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)益，采取按人口平均分配土地的方法。這種人人有份的土地分配方式，盡管滿足了所謂的公平，但卻是以犧牲效率為代價(jià)的。按人口均分土地的制度安排，由于中國人多地少了專門國情，使得家庭經(jīng)營規(guī)模專門小，加之實(shí)行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。多地塊、小面積，分散狹小的經(jīng)營規(guī)模，不利于調(diào)整農(nóng)作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶對土地的投放，必定造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營和低效益，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模，集約化經(jīng)營相違抗。三是土地流轉(zhuǎn)困難。在我國，農(nóng)地流轉(zhuǎn)要緊是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)益全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的需要，而農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的必由之路。在現(xiàn)行土地制度下，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要通過土地所有權(quán)代表者的集體同意或統(tǒng)一調(diào)整，土地的流轉(zhuǎn)受到了限制，社區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)由于煩瑣和嚴(yán)格的程序，幾乎不可能。土地流轉(zhuǎn)的困難，阻礙了土地資源的優(yōu)化配置，不利于規(guī)模經(jīng)營，提升效率和國際接軌。為了實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的自由轉(zhuǎn)讓，學(xué)者們設(shè)計(jì)是土地私有化、永佃權(quán)、土地使用權(quán)物權(quán)化等變革方案11陳明著：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益愛護(hù)》，湖北人民出版社，2006年版。3.2土地制度變革對效率的阻礙土地制度只有在嚴(yán)峻背離經(jīng)濟(jì)公平原則時(shí)才可能對效率產(chǎn)生決定性阻礙作用，1979年開始農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制確實(shí)是對當(dāng)時(shí)極度扭曲土地制度的變革。據(jù)林毅夫先生測算1978年-1984年家庭承包責(zé)任對農(nóng)業(yè)增長的供獻(xiàn)率為46.89%2參見林毅夫著：《制度技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)進(jìn)展》，上海人民出版社，1992年版，第93—2參見林毅夫著：《制度技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)進(jìn)展》，上海人民出版社，1992年版，第93—96頁。3農(nóng)業(yè)部科學(xué)委員會課題組指出：制度變革和技術(shù)進(jìn)步對糧食生產(chǎn)增長的供獻(xiàn)率由1978—1982年的64%降至1993—1996年的17%，扣除持續(xù)提升技術(shù)進(jìn)步的奉獻(xiàn)率（15%以上），土地制度變革的奉獻(xiàn)率1993—1996年段和1978—1982年相比下降明顯。參見：《重大科技創(chuàng)新對農(nóng)業(yè)進(jìn)展的推動(dòng)作用》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2002年，第1期第1頁。3.3個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率和整體經(jīng)濟(jì)效率的背離效率一詞一樣在三層意義上使用，個(gè)體的效率、部門的效率和社會效率。土地規(guī)模經(jīng)營無疑會提升個(gè)體的效率。然而個(gè)體效率并非必定能合成得出整體效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地投入能夠分為兩個(gè)方面，投資和投勞。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求收入最大化的過程中存在著規(guī)模經(jīng)營吸納資本，小農(nóng)排斥資本的配置行為。在勞動(dòng)力使用上，小農(nóng)差不多上以家庭成員為主，而規(guī)模經(jīng)營更多地使用雇用勞動(dòng)以支付工資為代價(jià)。雇傭勞動(dòng)缺乏家庭勞動(dòng)成員的自覺性與責(zé)任心所形成的低效勞動(dòng)勢必使規(guī)模經(jīng)營的勞動(dòng)成本極其昂貴或者支付高昂的監(jiān)督費(fèi)用。因此，只要規(guī)模超出家庭經(jīng)營限度，就會明顯地抑制勞動(dòng)投入規(guī)模。小農(nóng)由于不計(jì)勞動(dòng)成本，只要實(shí)際勞動(dòng)投入的產(chǎn)出成效不為負(fù)值，農(nóng)戶就會增加勞動(dòng)投入4參見羅必良：《農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的效率決定》，載《中國農(nóng)村觀看》2000年第5期18頁。。由上述分析能夠看出，規(guī)模經(jīng)營和小農(nóng)經(jīng)營在資源配置過程中表現(xiàn)出不同的取向，規(guī)模經(jīng)營傾向于吸納資本排斥勞動(dòng)，小農(nóng)經(jīng)營傾向于吸納勞動(dòng)排斥資本。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在提升效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)，減少土地對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的需求。世界銀行對肯尼亞的調(diào)查表明，如果全國農(nóng)場規(guī)模縮小10%，產(chǎn)量就要增加7%，但勞動(dòng)力用量要增加8%。54參見羅必良：《農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的效率決定》，載《中國農(nóng)村觀看》2000年第5期18頁。5夏永祥：《土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資本效率的關(guān)系》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2002年第79期（總第1655期）。1鈔票耀才：《我國農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)狀及計(jì)策》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第2期62頁。3.4經(jīng)濟(jì)效率和社會效率的背離我國人均土地1.54畝，大大低于人均3.39畝的世界平均水平，且優(yōu)質(zhì)耕地僅占總土地的25%2參見翁克瑞、嚴(yán)奉憲：《土地資源稟賦與我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第6期，11頁。，糧食安全一直是我國社會進(jìn)展前提。我們的上述差不多國情也決定了我們從社會效率的視角，追求的是土地產(chǎn)出率的提升而不是某一個(gè)部門的效率。在我國目前土地資源日趨減少的情形下提升土地產(chǎn)出率是保證我國糧食安全的唯獨(dú)途徑。研究發(fā)覺，農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營通過精耕細(xì)作，套種和提升復(fù)種指數(shù)，能夠充分利用土壤特性和邊角土地，而規(guī)模經(jīng)營難以做到，小規(guī)模經(jīng)營在提升土地產(chǎn)出率方面有自身的優(yōu)勢。對印度農(nóng)場的調(diào)查發(fā)覺，3.55公頃以上的大農(nóng)場每公頃產(chǎn)量是1.61噸，而小農(nóng)場的產(chǎn)量1.70噸/公頃。同樣按照世界銀行對肯尼亞的研究發(fā)覺，0.5公頃以下的小農(nóng)場，其單位面積產(chǎn)量是規(guī)模在8公頃以農(nóng)場的1.9倍。我國也有類似的調(diào)查結(jié)果，例如：按照錫山市農(nóng)工部的調(diào)查，在1994年，村辦農(nóng)場的晚稻畝產(chǎn)530.9千克，種田大戶為530.4千克，一樣農(nóng)戶為534.5千克2參見翁克瑞、嚴(yán)奉憲：《土地資源稟賦與我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第6期，11頁。3參見翁克瑞、嚴(yán)奉憲：《土地資源稟賦與我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第6期，13頁。第四章公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則4.1土地制度的基礎(chǔ)性決定公平原則是農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性原則土地制度地位的基礎(chǔ)性是指土地制度在一國經(jīng)濟(jì)法律制度中是最基礎(chǔ)性的制度11徐漢明著：《中國農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)制度研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版34頁。4.2我國的現(xiàn)實(shí)和歷史文化傳統(tǒng)決定公平原則是農(nóng)村土地制度中的基礎(chǔ)性原則我國現(xiàn)實(shí)是人口多、土地少。土地作為一種人類生存必不可少的資源，它稀缺要求其分配必需堅(jiān)持公平的原則，任何不公平都意味著對部分農(nóng)民生存權(quán)的剝奪，正像原始社會由于生產(chǎn)力落后，勞動(dòng)所得極度少，只能在成員間進(jìn)行平均分配，否則會剝奪社會成員的生命。我國的歷史文化傳統(tǒng)是，漫長的封建社會使中國人對土地有著深厚的感情，土地是農(nóng)民的命根子。西周時(shí)期中國實(shí)行井田制，至戰(zhàn)國，秦用商鞅之法、改帝王制，除井田，民得買賣。富者田連阡陌，貧者無立錐之地2陳登原：《中國田賦史》，商務(wù)印書館，1998年版第53頁。。正是由于土地兼并將農(nóng)民推向絕路。一樣認(rèn)為中國的改朝換代與農(nóng)民起義和土地咨詢題有直截了當(dāng)?shù)年P(guān)系2陳登原：《中國田賦史》，商務(wù)印書館，1998年版第53頁。3楊一介著：《中國農(nóng)地權(quán)差不多咨詢題》，中國海關(guān)出版社，2003年版22頁。4.3農(nóng)村土地制度的社會保證功能與公平原則土地仍舊是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的要緊生產(chǎn)資料，在社會保證體不完善或全然不存在的情形下，土地制度社會保證功能不可忽視。在中西部地區(qū)寬敞農(nóng)村土地仍舊是多數(shù)農(nóng)民的要緊收入來源，1997年統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示在農(nóng)戶人均收入中第一產(chǎn)業(yè)所占比率仍為60.05%11林善浪：《論我國農(nóng)村土地使用制度中的公平與效率關(guān)系》，載《福建省社會主義學(xué)院報(bào)》，2001年第2期21頁。4.4我國農(nóng)村土地制度的變革必須堅(jiān)持公平原則學(xué)界認(rèn)為農(nóng)地制度由于堅(jiān)持公平原則，帶來了農(nóng)民承包權(quán)不穩(wěn)固不愿多投入，短期行為嚴(yán)峻；土地資源零碎化和土地流轉(zhuǎn)困難。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)咨詢題，后面還要詳細(xì)論述，此處重點(diǎn)討論堅(jiān)持公平原則是否公必定帶來承包權(quán)不穩(wěn)固和土地資源零碎化咨詢題。早在1984年中央的1號文件就作出土地承包期應(yīng)在15年以上，1993年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的若干政策措施》又規(guī)定，在原承包期到期后再延長30年不變，1995年又連續(xù)強(qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”的政策。由此能夠看出中央在承包權(quán)的穩(wěn)固上是堅(jiān)持長期不變，差不多背離了公平的原則。什么原因還會在農(nóng)民中形成承包權(quán)不穩(wěn)固短期行為嚴(yán)峻的咨詢題。筆者認(rèn)為由于土地承包權(quán)30年不動(dòng)違抗公平原則，寬敞農(nóng)民是懷疑和抵制的，土地承包權(quán)的調(diào)整一直沒停止過，正是由于對承包權(quán)的變動(dòng)沒有準(zhǔn)確的預(yù)期，才形成承包權(quán)不穩(wěn)固的認(rèn)識。解決那個(gè)咨詢題，只有靠在公平的原則下建立規(guī)范的土地承包權(quán)調(diào)整制度（后文詳細(xì)論述）。農(nóng)民自己對土地承包權(quán)將會如何變動(dòng)，什么時(shí)刻變動(dòng)有確定的預(yù)期，會確認(rèn)承包權(quán)穩(wěn)固的范疇。按人平均分配土地的確有可能造成土地的碎化。然而，就全國總體而言，農(nóng)戶承包的耕地細(xì)碎化，過去、現(xiàn)在都沒有阻礙家地利用效率。我國農(nóng)業(yè)總體上仍舊屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)計(jì)也越來越適合農(nóng)村的實(shí)際需要。同時(shí)在按照公平原則，平均分配的前提也能夠解決土地細(xì)碎化咨詢題。林善浪先生就提出了“標(biāo)準(zhǔn)土地”法1參見林善浪：《論我國農(nóng)村土地使用制度中的公平與效率關(guān)系》，載《福建省社會主義學(xué)院報(bào)》，2001年第2期21頁。，寬敞農(nóng)民在實(shí)踐中也總結(jié)出解決這一咨詢題的方法，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1986年平均每戶承包土地5.85塊，平均每塊0.08公頃，到1992年平均每戶承包土地3.16塊，每塊平均0.148公頃1參見林善浪：《論我國農(nóng)村土地使用制度中的公平與效率關(guān)系》，載《福建省社會主義學(xué)院報(bào)》，2001年第2期21頁。2參見林善浪：《論我國農(nóng)村土地使用制度中的公平與效率關(guān)系》，載《福建省社會主義學(xué)院報(bào)》，2001年第2期22頁。土地制度的公平原則，是為寬敞農(nóng)民提供平等生存和進(jìn)展機(jī)會的原則，對這一原則的背離可能剝奪的是寬敞農(nóng)民的生存權(quán)和進(jìn)展權(quán)。任何一個(gè)群體這些差不多人權(quán)受到威逼時(shí)，都會產(chǎn)生騷動(dòng)和不安，危害社會秩序，引發(fā)社會咨詢題。歷史差不多告訴我們許多這方面的教訓(xùn)，關(guān)懷社會底層寬敞公民的差不多人權(quán)差不多成為世界公認(rèn)的文明國家標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)社會如果因?yàn)閷皆瓌t的背離，引起了社會的動(dòng)蕩，一切都將無從談起，最終會事與愿違，背離我們追求的提升效率的目標(biāo)。

第五章堅(jiān)持公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地制度變革思路現(xiàn)行法律對土地征收，土地承包調(diào)整等方面規(guī)定背離了公平原則，應(yīng)當(dāng)以公平原則為導(dǎo)向進(jìn)行變革，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的執(zhí)行中也需更多的關(guān)注承包方的實(shí)際情形。5.1農(nóng)地征收制度的變革我國對農(nóng)地征收制度法律依據(jù)有：《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，能夠按照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”《土地治理法》第46條規(guī)定：“國家征用土地，按照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地點(diǎn)人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人，使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！钡?7條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予合理補(bǔ)償，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6到10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)運(yùn)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。然而，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均產(chǎn)值的十五倍?！薄稇椃ā泛汀锻恋刂卫矸ā肥褂玫牟畈欢嗌贤恋卣饔?，但實(shí)際上這些規(guī)定是我國現(xiàn)行土地征收的法律依據(jù)，國家征用土地的實(shí)際含義也應(yīng)懂得為國家對農(nóng)民集體土地的征收。認(rèn)真研究這些法律規(guī)定能夠看出，我們國家的土地征收制度是國家依據(jù)公共利益的需要而行使的權(quán)力，強(qiáng)制剝奪農(nóng)民土地所有權(quán)和使用權(quán)的制度。在這一過程中農(nóng)民的土地權(quán)益被剝奪，而不考慮農(nóng)民意愿，從法律規(guī)定上看農(nóng)民唯獨(dú)能做的確實(shí)是同意剝奪。盡管《土地治理法》的修改提升了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能改變我國土地征收制度違抗公平原則的事實(shí)。其要緊表現(xiàn)是（一）“公共利益”范疇不確定，政府有認(rèn)定公共利益的權(quán)益，農(nóng)民只有被動(dòng)同意。按照《憲法》第10條的規(guī)定，公共利益的需要是國家行使土地征收權(quán)的前提條件，沒有公共利益的需要，就不能行使征地權(quán)。由于法律至今未能界定公共利益的范疇，在執(zhí)行中政府傾向于把任何征地的理由都認(rèn)定為公共利益。建對環(huán)境有嚴(yán)峻污染的企業(yè)也成了公共利益的需要。全國發(fā)生的農(nóng)民為了土地抗?fàn)幍氖录校两駴]有以正式的法律途徑質(zhì)疑政府對‘公共利益’的認(rèn)定，事實(shí)上這些認(rèn)定許多是錯(cuò)誤。曲福田等的研究表明，某省11個(gè)縣1992年的200個(gè)最大的用地項(xiàng)目中，屬于公共事業(yè)的僅有42項(xiàng)，而以盈利為目的公司、企業(yè)高達(dá)148項(xiàng)，其中房地產(chǎn)35項(xiàng)1鈔票忠好著：《中國農(nóng)村土地制度變遷和創(chuàng)新研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第161頁。。（二）征收土地過程中利益分配的不公平。征地對農(nóng)民的補(bǔ)償范疇偏窄，標(biāo)準(zhǔn)偏低，同時(shí)出讓征收的土地成了政府獵取收入來源，土地使用權(quán)獲得者又通過土地升值獲得巨額利潤。據(jù)陳九龍等調(diào)查蘇南土地征用費(fèi)僅相當(dāng)于土地出讓價(jià)的十分之一1鈔票忠好著：《中國農(nóng)村土地制度變遷和創(chuàng)新研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第161頁。2陳江龍、曲福田著：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，載《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期58頁。以公平原則為導(dǎo)向的征地制度變革思路：一、以法律的形式嚴(yán)格界定“公共利益”范疇。公共利益最大特點(diǎn)是其動(dòng)態(tài)性，按國際慣例采納狹義的公共利益范疇，對公共利益范疇的確定許多專家學(xué)者都提出了自己的觀點(diǎn)。陳江龍、曲福田認(rèn)為公共利益包括：國防軍事用地、國家機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、能源交通用地、公共設(shè)施用地、公益及福利事業(yè)用地、國家重點(diǎn)工程用地、水利及環(huán)境愛護(hù)用地、其它公認(rèn)或法律規(guī)定的公共利益用地3陳江龍、曲福田著：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，載《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期58頁。。筆者觀點(diǎn)，國家重點(diǎn)工程用地應(yīng)按照工程性質(zhì)來確定是否屬公共利益的范疇，盡量縮小公共利益的范疇。二、采取公共利益用地國家征用制，非公共利益用地合意轉(zhuǎn)讓制43陳江龍、曲福田著：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，載《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期58頁。4僅從公平的角度，提出變革思路，是否有可行生有待經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)論證。1僅從公平的角度，提出變革思路，是否有可行生有待經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)論證。5.2土地承包調(diào)整制度規(guī)范化?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》有關(guān)土地承包調(diào)整的規(guī)定在第27條“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)難嚴(yán)峻毀損承包土地等專門情形對個(gè)另家戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其規(guī)定?！卑凑者@一規(guī)定，農(nóng)村土地承包30年不變是原則，個(gè)別家戶之間土地調(diào)整是例外?！掇r(nóng)村土地承包法》未明確涉及因家庭人口變化進(jìn)行土地調(diào)整。土地承包的依據(jù)是家庭人口的多少，漫長的30年內(nèi)一個(gè)家庭人口會發(fā)生龐大的變化，甚至?xí)驗(yàn)槿艘惠呑用淖匀灰?guī)律，舊的家庭死亡，新的家庭產(chǎn)生，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定30年內(nèi)不因?yàn)槿丝诘淖儎?dòng)調(diào)整承包土地明顯有背公平的原則。事實(shí)上，1984年中央1號文件就制定了土地承包期應(yīng)在15年以上的政策，1993年又有土地承包期再延長30年不變的規(guī)定，而這些土地承包長期不變的政策和規(guī)定，差不多上沒有得到執(zhí)行。葉劍平等的調(diào)查顯示77.4%進(jìn)行過土地調(diào)整，各地調(diào)整的頻率和方式多種多樣。許多被訪者反映，1994年以來土地調(diào)整更加頻繁。有一縣農(nóng)委主任講，如果30年不變政策是指“土地家庭承包制這種制度不變”是能夠執(zhí)行的，如果是指“30年內(nèi)不再進(jìn)行土地調(diào)整”則是絕對不可能的22參見葉劍平等：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2000年版148—150頁。從法律上確立農(nóng)村土地承包調(diào)整制度專門有必要。一旦明確承包土地調(diào)整時(shí)刻、標(biāo)準(zhǔn)、方式，農(nóng)民會對自己承包的土地那些能連續(xù)承包，那些會何時(shí)調(diào)整心知肚明。預(yù)期明確就會有穩(wěn)固感，有利于農(nóng)民增加對土地的投入幸免短期行為。另外，中國農(nóng)民20多年來總結(jié)出許多土地調(diào)整的科學(xué)方式。通過“大穩(wěn)固，小調(diào)整”能夠做到土地承包差不多穩(wěn)固，通過調(diào)整創(chuàng)新能夠解決土地細(xì)碎化咨詢題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年全國承包土地平均每塊0.08公頃，1992年為0.148公頃11林善浪：《論我國農(nóng)村土地使用制度中的公平與效率關(guān)系》，載《福建省社會主義學(xué)院報(bào)》2001年第2期21頁。5.3公平原則與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》要緊在第五節(jié)對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了專節(jié)規(guī)定，該規(guī)定總結(jié)了，承包責(zé)任制實(shí)行以來在土地流轉(zhuǎn)中體會體現(xiàn)了在公平的前提下提升效率，確立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的平等協(xié)商、自愿、有償原則，不改變性質(zhì)和用途原則，期限原則，能力原則和優(yōu)先原則。這些原則的確立能夠從法律上杜絕在過去土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的，發(fā)包方為了搞規(guī)模經(jīng)營或謀取利益強(qiáng)迫承包土地流轉(zhuǎn)的情形發(fā)生。同時(shí)又為那些能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，有固定職業(yè)和收入來源的農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了明確的法律依據(jù)。在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中，從公平視角應(yīng)注意以下咨詢題。一是發(fā)包方對轉(zhuǎn)包、出租協(xié)議的備案原則?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者是其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)達(dá)的，應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！卑l(fā)包方依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)決定是否同意予以備案，該法沒有具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，發(fā)包方備案應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)原則即合法原則和公平原則。合法原則是指按照轉(zhuǎn)包、出租合同的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定決定是否備案。公平原則是按照土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租是否會給承包方帶來不公平的社會地位來決定是否備案?！掇r(nóng)村土地承包法》設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的立法意圖是給那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外有固定職業(yè)和收入的農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會，以防止土地的拋荒和粗放式經(jīng)營。承包方如在農(nóng)業(yè)之外并無可堅(jiān)持生活的收入，又有勞動(dòng)能力，僅因家庭困難、生活所迫或其他緣故轉(zhuǎn)讓土地，發(fā)包方應(yīng)不予備案，盡管承包方是出于自愿。但筆者認(rèn)為，關(guān)于一個(gè)無其他收入堅(jiān)持生活又有勞動(dòng)能力的農(nóng)民舍棄土地的就等于生存權(quán)的舍棄，一個(gè)文明的社會可不能因?yàn)閭€(gè)人的同意而剝奪其生存權(quán)。發(fā)包方不予備案應(yīng)通知合同雙方，盡管發(fā)包方不予備案不產(chǎn)生必定的法律效力，但對合同雙方的及時(shí)通知使合同當(dāng)事人及早明白自己行為是違法或者講違抗法律精神的，及時(shí)作出相應(yīng)的改正行為。二是確立發(fā)包方的調(diào)整權(quán)和收回權(quán)優(yōu)于承包方流轉(zhuǎn)權(quán)原則?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條三款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家進(jìn)入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口