行政復議目前存在的問題及對策

行政復議存在問題的思考行政復議制度的產生和發(fā)展在我國，行政復議制度建國初期就已產生。1950年11月15日，財政部發(fā)布的《財政部設立財政檢查機構辦法》第6條規(guī)定“被檢查的部門，對檢查機構的措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理”。這是建國后規(guī)定的最初的行政復議制度。從60年代至70年代中后期，行政復議制度遭到破壞。這是由于當時特殊歷史情況決定的，80年代以后，行政復議制度逐漸得以恢復與發(fā)展，截止目前我國已有100多部法律法規(guī)規(guī)定了行政復議的內容。1990年12月24日國務院發(fā)布了《行政復議條例》，特別是1999年10月1日《中華人民共和國行政復議法》的頒布實施將我國的依法行政推進到了一個新的階段。我國行政復議制度存在的問題《行政復議法》實施以來，復議機關受理了大量的行政案件，解決了許多行政爭議，在監(jiān)督和維護行政機關依法行政保護相對人的合法權益方面起到了重要的作用，并取得了一定成就。但行政復議仍存在一些問題，影響和阻礙了行政復議制度作用的有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：行政復議制度不健全、功能難以充分發(fā)揮行政復議活動中，復議機關通過運用司法程序中的一系列制度，如回避制度、舉證責任制度、聽證制度、告知權利等制度，對申請人與被申請人之間發(fā)生的行政爭議的合法性與適當性進行全面地審查，并依法定程序作出處理決定以保證復議活動的合法、準確、公正的進行。但是從《行政復議法》的規(guī)定上看，上述制度中有的尚未作出規(guī)定，有的規(guī)定的不全面，不具體，存在著諸多的缺陷。《行政復議法》第23條雖然對被申請人在法定期限內向復議機關提交作出具體行政行為的有關材料和證據(jù)作了一些規(guī)定，但并沒有明確由被申請人提供有關證據(jù)材料是一項法定的舉證義務，同時《行政復議法》對證據(jù)的種類，證據(jù)的調取，證據(jù)的保全等方面未作明確的規(guī)定，實踐中對證據(jù)的效力問題也一直存在著認識上的分歧，做法也不統(tǒng)一，給復議機關調取證據(jù)，認定證據(jù)的效力等方面帶來許多困難，影響了復議活動的正常進行以及復議效率的提高?！叭魏稳瞬荒艹蔀樽约喊讣姆ü佟币殉蔀橐豁椫匾某绦蛞?guī)則，回避制度正是這一規(guī)則的具體化，無論在民事、刑事或行政訴訟中都取得了具體的體現(xiàn)，《行政復議法》應當說是關于行政復議活動的程序法，但它對回避制度中的有關規(guī)定只字未提，這嚴重影響了行政復議的公正性?！缎姓妥h法》在復議案件立案、受理程序上作了相應的規(guī)定，但由于在制度上仍缺乏有效的監(jiān)督機制，致使復議機關對復議申請人符合法定立案條件的申請仍然不按法定的程序予以立案，怕復議案件受理多了，會影響下級行政機關工作的積極性，同時根據(jù)《行政復議法》第25條的規(guī)定：“經復議的案件，復議機關決定維護原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告?！睆妥h機關怕立案列入復議程序當中，而往往采用書面審查方式從而忽視了對相對人權利的保護，也不利于及時查明案情，使復議流于形式，最終不能真正達到其應有的立法目的?！缎姓妥h法》設立上述保障制度，可以充分給予行政相對人陳述申辯的機會，以增強行政復議活動的公開性與透明度，有效地保護行政相對人的合法權利，有效地對行政機關依法行使職權進行監(jiān)督，發(fā)揮行政復議制度在監(jiān)督行政機關依法行政的力度，實現(xiàn)行政機關的公平和公正。對部分抽象行政行為的復議問題既然復議制度的建立是保護公民、法人或其他組織的合法權利，監(jiān)督和維護行政機關依法行政，那么在對行政機關作出的抽象行政行為的處理上也應當本著這一立法的目的，以達到應有的法律效果。抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作出的行政行為，具有向后發(fā)生普遍性法律效力并可反復適用的特點。因而對不特定行政相對人的權利義務具有廣泛而特定的重要影響。例如部分規(guī)范性文件，它的違法或不公正，往往導致具體行政行為的違法或不當，并在現(xiàn)行體制下將置相對人于有冤無處申辯的境地。抽象行政行為作為行政行為的一種，其合法和公正，即是依法行政的重要內容，又是依法行政的前提條件即具體行政行為合法，公正的前提條件。然而，抽象行政行為在實施過程中卻又往往遠離行政相對人。行政相對人對抽象行政行為的實施，幾乎沒有任何有效的參與機會，盡管行政主體是公眾意志和利益的代表者，所作的抽象行政行為一般能夠體現(xiàn)公眾意志和利益，但畢竟未經公眾的表態(tài)和同意。因此，為了保證抽象行政行為的合法性和公正性，使抽象行政行為為尊重行政相對人的合法權益，有必要對它進行監(jiān)督。改革行政復議管轄模式的問題（1）取消由原行政機關自行管轄的形式?！缎姓妥h法》第14條規(guī)定，對國務院各部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的各部門管轄。對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。這種由原行政機關行使復議管轄權產生的弊端很多，例如不符合公正的原則，與“任何人不能成為自己案件的法官”這一行政法則相違背，更重要的是這種管轄方式缺少領導權的基礎，使行政復議的管轄模式上也應當對原行政機關自行行使行政復議管轄權作必要的改革。具體的作法是，取消由原行政機關管轄的形式，明確國務院作為行政復議機關。（2）改革行政復議中的由同級人民政府與上級行政機關的主管部門共同管轄的方式?！缎姓妥h法》第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府的職能部門所作出的具體行政行為不服申請復議的，由同級人民政府或上一級行政機關主管部門管轄。這種管轄方式，雖然方便了當事人的復議申請，但最終沒能從根本上消除由上級行政機關主管部門管轄復議案件所存在的固有的缺陷。行政機關上級對下級的監(jiān)督，是行政機關內部的層級監(jiān)督，專門監(jiān)督和日常性監(jiān)督，同時又帶有很強的隸屬性、局限性，有“自己當自己的法官”和“官官相護”之嫌，缺乏公正性、權威性和老百姓的信任度。因此，《行政復議