社會主義新農(nóng)村建設(shè)征地制度改革

來源：法律快車作者：內(nèi)容摘要：征地制度涉及到農(nóng)民的切身利益、城市化進程和社會的和諧安定。本文從有利于保障農(nóng)民權(quán)益和推進國家現(xiàn)代化建設(shè)出發(fā)，就城鄉(xiāng)二元土地制度、土地市場“雙軌制”、公益性與經(jīng)營性用地、國家征地權(quán)以及實行公平合理的征地補償、分配和安置等方面提出了改革建議。關(guān)鍵詞：征地制度土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民權(quán)益建設(shè)社會主義新農(nóng)村，需要大力深化農(nóng)村體制改革，切實保護農(nóng)民權(quán)益?，F(xiàn)行征地制度存在極不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重弊端，已成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)中亟需改革的重要領(lǐng)域。眾所周知，中國《憲法》規(guī)定土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式，城市的土地屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使國有土地所有權(quán);農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。在目前中國不存在土地的私有制。國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或征用并給予補償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批手續(xù)。就是說，國家對土地資源實行了高度集中的嚴格管制，任何單位或者個人不得侵占、買賣、出租或才以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。凡農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須通過國家的征收或征用?！锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定了國務(wù)院與省級政府的審批權(quán)限：征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院批準;此規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。不可否認，在現(xiàn)行的征地制度下，農(nóng)民的權(quán)益遭到了嚴重的侵害。為此，有的人將之歸咎于城市化上，于是便對城市化大加撻伐。其實，在中國農(nóng)業(yè)人口眾多、城市化長期受到人為阻止的背景下，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，不斷加快城市化進程，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，仍然是中國現(xiàn)代化的必由之路。真正的問題不在于城市化，而在于現(xiàn)行土地制度的缺陷。當前在城市化進程中引發(fā)的征地矛盾與失地農(nóng)民等問題，根本上說是我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展與僵化的土地制度和其他相關(guān)制度變革滯后的集中反映?，F(xiàn)行征地制度的不合理性和僵化性亟需改革。一、改革城鄉(xiāng)二元土地制度，取消土地市場“雙軌制”我國對城市土地實行國有制，對農(nóng)村土地實行集體所有制。這是中國特有的二元結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)和反映。在法律上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國家所有權(quán)處于完全不平等的地位，這是導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場被人為地隔離，形成城市土地市場與農(nóng)村土地市場界線分明的兩個不同的市場體系，而農(nóng)村土地市場則被國家嚴格控制，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府審批。在此二元土地制度框架下，我國先后采取了三種不同的征地模式：一是計劃經(jīng)濟時期的征地模式。一個建設(shè)項目列入計劃后，國家撥款征用農(nóng)村集體所有的土地，然后將征用的土地無償劃撥給用地單位使用;征地補償主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和勞動力安置。二是市場經(jīng)濟時期單獨選址項目的征地模式。市場化改革以后，城鎮(zhèn)土地使用逐步實行有償、有限期、可流動的制度。除了部分國家機關(guān)、軍事、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地仍沿用傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟征地模式外，其他建設(shè)項目多采用單獨選址建設(shè)項目征地模式，征地補償費由用地單位依法向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民支付，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移采取劃撥和出讓兩種方式，經(jīng)營性建設(shè)項目的土地使用權(quán)以出讓方式獲得;征地補償費用包括土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和農(nóng)業(yè)人口安置補助費。三是城市分批次建設(shè)征地模式。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，分批次按照土地規(guī)劃統(tǒng)一征地，然后再由當?shù)卣错椖刻峁┯玫?。用地單位不再與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民發(fā)生直接的經(jīng)濟關(guān)系。政府將按照規(guī)劃要求選擇項目。征地補償費由政府按法定標準支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。[1]在計劃經(jīng)濟時期，國家對城市和農(nóng)村土地市場都實行計劃管理，涉及征地問題的矛盾似乎不夠明顯;但在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，國家對城市土地注入了市場化因素，而對農(nóng)村土地仍然實行計劃經(jīng)濟管理的模式。政府在征收農(nóng)地時按照計劃經(jīng)濟方式運作，而出讓土地時則按市場經(jīng)濟方式運作，這種土地市場上的“雙軌制”，使被征土地出讓價格大大高于征地補償安置費，土地在經(jīng)濟發(fā)展中形成的巨大級差收益完全被政府和開發(fā)商所得，農(nóng)民的土地權(quán)益蒙受巨大損失，涉及征地問題的社會矛盾也就相當尖銳地突顯出來?？梢哉f，自從我國市場化改革以來，農(nóng)村土地市場是市場化程度最低的領(lǐng)域之一。我國城鄉(xiāng)土地所有制上的“二元結(jié)構(gòu)”和城鄉(xiāng)土地市場上的“雙軌制”，是我國土地問題及其改革的核心和焦點。根據(jù)傳統(tǒng)社會主義理論，國家曾關(guān)閉了城鄉(xiāng)土地自由市場，政府成為土地市場的唯一主體。不管是公益性用地還是經(jīng)營性用地，一律由政府對土地實行征用。政府在“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非”上壟斷地位，使自己在城鄉(xiāng)土地市場交易中成為唯一合法的中間人，就是說，只有政府有權(quán)強制性地低價征購農(nóng)用地，然后再高價出賣給建設(shè)用地方者。我國城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計上的這種嚴重缺陷，為制度性尋租提供了巨大的空間，使政府充當了城鄉(xiāng)土地市場交易中名符其實的“二道販子”，以地生財就成為不少地方政府打造政績的有效途徑。農(nóng)民則在這種不合理的土地制度安排中成為最大的受害者。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的流失是繼“剪刀差”之后中國農(nóng)民對國家的又一最大“貢獻”。二、界定公益性與經(jīng)營性用地，規(guī)范和約束國家征地權(quán)，充分發(fā)育土地交易市場私有財產(chǎn)權(quán)是人權(quán)重要的內(nèi)容，土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)。保障私有財產(chǎn)權(quán)是憲法的基本精神之一。私有財產(chǎn)權(quán)可能受到私法和公法兩方面的侵害。在當代中國，對農(nóng)民問題。法律上的缺陷與漏洞，為現(xiàn)實征地中的引發(fā)的社會矛盾埋下了禍根。至于有的地方公然截留農(nóng)民應(yīng)得的征地補償費，那就純屬行政失靈、官吏腐敗了。在私有財產(chǎn)得到嚴格保護的國家，法律對征地都有公平合理補償?shù)拿鞔_規(guī)定。像著名的美國憲法修正案第5條就有對征收私有財產(chǎn)必須給予公正補償?shù)囊?guī)定。其他各國對征收私有財產(chǎn)也大都有類似的規(guī)定。公平合理補償?shù)幕緲藴?，一般是使被征地的所有者和使用者的?jīng)濟狀況不因征地而受影響，至少使他們不因政府征地而使原有的生活水平下降。大多數(shù)民主法治和市場經(jīng)濟體制的國家都是依據(jù)市場價值來確定征地補償?shù)?。以市場價值來確定公正的補償，是中國征地改革中最為急迫的任務(wù)。我國《憲法》2004年修正案增加了對國家征地“給予補償”的新規(guī)定。雖然憲法沒有說明這種“補償”是否是“公正補償”，但可以預(yù)料，如果國家在征地中給予的補償明顯“不公正”，那么由此而起的社會問題就不會消失。因為治國離開了公正，就難以長治久安。正如亞里士多德所言：“正義恰正是樹立社會秩序的基礎(chǔ)?！盵16]亞當?斯密也認為：“人民如對政府的公正，沒有信心，這種國家的商業(yè)制造業(yè)，就很少能長久發(fā)達?！盵17]國家在征地上給予公正的補償，立法者不應(yīng)再有別的猶豫。公正的征地補償，對公益性征地和經(jīng)營性征地都同樣適應(yīng)。有的人誤以為國家的公益性征地可以低價補償，這種認識的有害性是明顯的，一方面這違背了國家應(yīng)當始終堅持的正義性原則，另一方面則為政府以公益事業(yè)為名征地尋租打開了方便之門。在私有財產(chǎn)得到嚴格保障的法治國家，所謂公正補償?shù)恼鞯鼐褪枪嫘哉鞯?。在確立了公正補償后，國家的征地成本將大為提高，這會使一些感到憂慮。事實上，這種憂慮是不合時宜的。國家征地成本的上升可謂利遠大于弊。首先，征地上升的成本正是將原本應(yīng)該付給農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益公正地還給農(nóng)民;其次，征地成本的上升可以有效約束地方政府基于經(jīng)濟的理性計算而抑制大規(guī)模圍占土地的內(nèi)在沖動與政績行為。國家雖然比以往多支付了征地費，但卻維護了社會正義，贏得了民意支持，且保護了耕地，兩相權(quán)衡，利弊立現(xiàn)。在實行土地私有產(chǎn)權(quán)的國家，不存在經(jīng)營性征地的概念，非公益性用地均由土地買賣雙方根據(jù)市場自由交易，不需政府費心，政府只需提供和維護公平的市場交易規(guī)則。在中國土地自由交易市場形成以前，經(jīng)營性征地仍然離不開政府。但需要改革的是，廢除中央政府與地方政府在征地收益中分成的做法，政府除了收取土地交易稅外，不應(yīng)從征地中獲利。這是革除地方政府以地生財、確保政府回歸公共服務(wù)職能的根本措施之一。同時，政府要保證經(jīng)營性用地的市場價值補償，這就要使土地開發(fā)商與農(nóng)民直接談判，農(nóng)民就自己被征土地與開發(fā)商平等地討價還價是理所當然的，問題在于，分散的農(nóng)民在談判中通常會處于弱勢地位，政府應(yīng)當允許和鼓勵農(nóng)民組織起來，建立維護自身利益的農(nóng)民協(xié)會組織。農(nóng)民有序的參與對于維護自身權(quán)益和社會秩序可謂有益無害，只是農(nóng)民參與的擴大對黨的執(zhí)政能力和政府公共管理水平提出了新要求。征地補償費的分配格局應(yīng)該作出大調(diào)整。農(nóng)民在整個征地補償費分配中所得份額明顯偏低，這主要源于兩個方面的錯誤認識：一是認為土地漲價要歸公。傳統(tǒng)理論認為，土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)和城市用途而引起的市值上升，是社會因素使然，與土地的主人沒有關(guān)系。周其仁從經(jīng)濟學上論證了“土地漲價歸公”的錯誤之處，認為農(nóng)地之主對土地增值有一項重要貢獻，那就是“放棄”農(nóng)地的使用權(quán)。放棄一項權(quán)利要有代價，這個代價就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主人認為補償是不是“值”。[18]二是認為農(nóng)民不是土地所有者。這種觀點認為，農(nóng)村土地是集體所有制，國家征收的土地是集體所有的土地而不是農(nóng)民的土地，農(nóng)民自然不應(yīng)得到征地補償費的足夠部分?，F(xiàn)行有關(guān)征地補償分配的法規(guī)充分體現(xiàn)了立法者的這種認識。然而這種立法認識忽視了兩個重要方面：一是農(nóng)民也是土地的所有者。雖然從法律上說，農(nóng)村土地實行集體所有制，似乎農(nóng)民對集體財產(chǎn)沒有所有權(quán);但從邏輯推導(dǎo)上來說，每個農(nóng)民對集體所有的土地卻擁有一份所有權(quán)。因為集體內(nèi)的每個農(nóng)民享有本集體的成員權(quán)，應(yīng)該對集體所有的土地擁有與自己成員權(quán)相對稱的一份產(chǎn)權(quán)，就是說，集體內(nèi)的每個成員對集體財產(chǎn)都擁有相等份額的所有權(quán)。國家征收了集體所有的土地，集體內(nèi)的每個農(nóng)民就自然喪失了對被征土地的所有權(quán)。如果被征地農(nóng)民得到集體通過預(yù)留的機動地補償了相應(yīng)的土地，那么該農(nóng)民也失去了集體所有土地中被征地的一部分所有權(quán);如果被征地農(nóng)民沒有得到集體的機動土地補償，那么他就全部失去了對集體所有制土地的所有權(quán)。二是農(nóng)民長期的承包經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)行的征地補償分配體制沒有充分考慮農(nóng)民對集體所有制土地長達約50年甚至更長的承包經(jīng)營權(quán)。綜合上述因素，因國家征地而失去土地的農(nóng)民應(yīng)該獲得總補償90%以上的份額。有學者研究認為，承包期30年的土地使用權(quán)代表著完全私有土地所有權(quán)75%-95%的經(jīng)濟價值，因而建議對于國家公益性征地的，集體獲得補償費的比例應(yīng)為5%-25%，受征地影響的農(nóng)戶應(yīng)獲得75%-95%的補償費;對于經(jīng)營性用地的協(xié)商流轉(zhuǎn)，國家獲得協(xié)商流轉(zhuǎn)價格的5%，集體獲得5%-25%，受征地影響的農(nóng)戶應(yīng)獲得70%-90%的協(xié)商流轉(zhuǎn)價格。[19]妥善安置因國家征地而造成的失地農(nóng)民，理應(yīng)成為政府的首要責任。各地在實踐中采取了一些不同的安置模式，可能會產(chǎn)生一些局部的和短期的效果，但從總體上看，失地農(nóng)民安置仍然是我國征地和城市化過程中的一個突出的社會問題。失地農(nóng)民安置的核心問題是就業(yè)和社會保障。本文認為，第一，征地補償費中不應(yīng)包括或取代對失地農(nóng)民的安置。不管是公益性征地還是經(jīng)營性征地，征地補償費只是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的補償，就是說，農(nóng)民不能以自己的財產(chǎn)為自己提供就業(yè)與保障。失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障是政府應(yīng)當為公民提供的公共服務(wù)和社會福利。第二，土地作為特殊的生產(chǎn)要素和財產(chǎn)，具有與其他財產(chǎn)不相同的特性，換言之，土地除了具有一般的財產(chǎn)特性外，還為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位和生活保障，以及特有的生活方式和情調(diào)。政府征地后，農(nóng)民不僅失去了土地作為一般財產(chǎn)特性的財產(chǎn)，這部分私有財產(chǎn)的損失通過國家公正的征地補償予以彌補。但土地對農(nóng)民承擔的就業(yè)和生活保障功能，并沒有在征地補償費中予以安排，征地補償費也不應(yīng)該作出這樣的安排?，F(xiàn)實中數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民的存在，對此作了最好的解釋。由此可以對征地補償作狹義和廣義的理解，狹義的征地補償就是常用的對被征土地作為一般財產(chǎn)的補償費;廣義的征地補償除了狹義的征地補償費外，還應(yīng)包括對解決失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。第三，不管是否征地，為全體公民創(chuàng)造就業(yè)機會、對全體公民提供社會保障，是現(xiàn)代政府最基本的公共職能，也是執(zhí)政合法性和執(zhí)政有效性的重要標志。因征地而造成的失地農(nóng)民對政府的這一公共職能提出了更為迫切的現(xiàn)實要求。具有來說，在公益性征地中，政府除給予公正的征地補償費外，應(yīng)將全部被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障納入工作日程。在戶籍身份上，失地農(nóng)民自然轉(zhuǎn)為城市戶口，享有城市人口的就業(yè)和社會保障。就業(yè)是民生之本。與計劃經(jīng)濟時期政府對就業(yè)的計劃安排不同，新時期政府解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，首先要對失地農(nóng)民地進行相應(yīng)的就業(yè)培訓，要把優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)作為當?shù)卣蜕鐓^(qū)的首要職責。在失地農(nóng)民正式就業(yè)以前，政府應(yīng)從土地被征土之日起，為失地農(nóng)民提供失業(yè)救濟和社會保障。為全體公民提供統(tǒng)一的戶籍身份、就業(yè)機會和社會保障，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，失地農(nóng)民安置可以作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口之一。在經(jīng)營性征地，開發(fā)商只承擔對被征土地公正的財產(chǎn)損失補償，不應(yīng)承擔對失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。這項工作仍然是政府的公共職責所在。增失地農(nóng)民7800萬人。[15]此外，征地的程序應(yīng)該公開透明，被征地農(nóng)民應(yīng)該自始至終參與征地過程，傳統(tǒng)的政府單邊主義作風應(yīng)予以改變，公民合理的政治和社會參與是現(xiàn)代民主國家提高治理藝術(shù)和治理效率的可行路徑。民主是不別的，民主是解決社會問題的制度平臺，用民主的方法解決錯綜復(fù)雜的社會問題，是現(xiàn)代國家整合社會利益沖突的法寶。民主觀念的形成、民主制度的構(gòu)建和民主機制的運行，正是來源于現(xiàn)實生活對人類智慧的啟迪。公正的司法救濟，對于保障社會弱者的基本權(quán)益、化解社會沖突、維護社會正義，具有不可替代的功效。“任何國家，如果沒有具備正規(guī)的司法行政制度，以致人民關(guān)于自己的財產(chǎn)所有權(quán)，不能感到安全，以致于人民對于人們遵守契約的信心，沒有法律予以支持，以致人民設(shè)想政府未必經(jīng)常地行使權(quán)力，強制一切有支付能力者償還債務(wù)，那么，那里的商業(yè)制造業(yè)，很少能夠長久發(fā)達?！盵20]亞當?斯密在這里指出了司法在保障私有財產(chǎn)權(quán)免遭私法方面侵害的重大意義。司法制度的另一個重要功能是防止公權(quán)力對私有財產(chǎn)權(quán)的侵害，并對受到公權(quán)力侵害的公民權(quán)利予以及時有效地救濟。在當前因征地發(fā)生的社會沖突中，司法未能發(fā)揮應(yīng)有的權(quán)利救濟功能，不能不說是一件令人深感遺憾和不安的事。在依法治國、建設(shè)現(xiàn)代法治國家的進程中，強化司法在權(quán)利救濟上的特有功能，對國家的政治文明建設(shè)意義重大。但同時也要看到，受長期計劃經(jīng)濟體制的嚴重影響，我國立法上的缺陷和體制上的弊端，對國家的公正司法和法治建設(shè)帶來了很大的負面約束。“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵21]按照現(xiàn)行的土地法規(guī)，法院即使嚴格“依法辦事”，也不能為被征地農(nóng)民討還公正。社會正義防線的構(gòu)筑，還需體制改革與民主法治建設(shè)的齊頭并進。注釋：[1]參見劉小玲著《制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育研究》，廣州：中山大學出版社2005年版，第187-188頁[2]參見石佑啟《征收、征用與私有財產(chǎn)權(quán)保護》，載《法商研究》2004年第3期[3]參見普羅斯特曼、徐孝白、李平《征地制度改革與農(nóng)民土地權(quán)利》，載載中國(海南)改革發(fā)展研究院編《中國農(nóng)民權(quán)益保護》，北京：中國經(jīng)濟出版社2004年版，第412-428頁[4]《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，北京：人民出版社2003年版，第17頁[5]參見劉小玲著《制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育研究》，廣州：中山大學出版社2005年版，第205頁[6]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第164頁[7](英)亞當?斯密著《同民財富的性質(zhì)和原因的研究》下卷，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館1974年版，第27頁[8]參見江平《私有財產(chǎn)權(quán)的保護》，載《中國司法》2004年第7期[9]參見(古希臘)亞里士多德著《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第32-33頁[10]周其仁著《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》(增訂本)，北京大學出版社2004年版，第109頁[11]參見鮑海君、吳次芳《論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)》，載《管理世界》2002年第1期[12]不管是城鎮(zhèn)周圍還是偏遠鄉(xiāng)