行政訴訟對公民權利的保障

PAGE2PAGE5行政訴訟對公民權利的保障【摘要】行政訴訟制度，賦予公民控告國家行政機關的權利，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權益方面取得了巨大成就。然而，隨著經濟社會的不斷發(fā)展和公民權利意識的不斷加強，現(xiàn)行行政制度的缺陷也越來越突出，無法滿足司法實踐的需要，更不利于對公民權利的保障。因此，以保障公民權利為中心對行政訴訟制度進行修改，成為時代所需。【關鍵詞】行政訴訟公民權利修改行政訴訟對公民權利的保障作用（一）為公民權利提供司法救濟途徑行政活動是指行政主體對國家事務和社會事務以決策、組織、管理和調控等特定手段發(fā)生作用的活動。謝國成：《論行政訴訟的作用及意義》[EB/OL]．[2014-0謝國成：《論行政訴訟的作用及意義》[EB/OL]．[2014/article/lll16738821678976oo15887恢復原狀或獲得賠償救濟是公民進行起訴的最終目的。當行政機關及其工作人員的具體行政行為使公民的人身、財產等合法權益遭受損害時，根據(jù)《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償?！比艄駥π姓C關的處理賠償請求的結果不服，可以向人民法院提起訴訟，以行政訴訟的方式來解決行政賠償糾紛，保證自身的請求賠償權。（二）保障公民的監(jiān)督權和民主管理權《行政訴訟法》第七條規(guī)定，“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”，這就賦予了公民與行政主體平等的訴訟法律地位，為切實保護公民的合法權益提供了法律保障。公民通過對行政機關的違法行政行為提起訴訟，面對強大的行政機關，人民法院運用司法審查權保護公民的切身利益。在行政訴訟過程中，公民可以依法提出自己的訴訟請求，人民法院通過審理，依法可以判決維持、撤銷或部分撤銷、變更所訴的具體行政行為，還可判決限期履行法定職責。這樣，公民通過行政訴訟，不僅對行政機關的行政管理活動起到監(jiān)督作用，同時還充分表達了自己的意志，依法參與了對國家、社會事務的民主管理，實現(xiàn)了人民當家作主的權利。二、現(xiàn)行行政訴訟制度在保障公民權利方面的缺陷（一）過于強調保障行政機關依法行使職權的目的，弱化了保障公民合法權益的目的法院的答復如出一轍：你要取得他的原告資格，須請求法院宣告他死亡，這需要4年時間。二是關于被告的確定問題。我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋基本上是以行政主體為標準來確定行政訴訟的被告。“行政主體”即行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，但現(xiàn)實當中，非授權主體屢有行使行政職權的情形，造成了行政相對人確定被告的困難，給公民訴訟帶來諸多不便，甚至因此使公民訴訟無門。另外，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，作為行政機關一部分的行政機構不能成為行政訴訟的被告，當行政機構的具體行政行為侵犯行政相對人的合法權益時，只能以行政機關為被告。其結果導致行為者可能不是被告。特別是在環(huán)境污染案中，很多受損害的人弄不清楚究竟能告誰。他們告到法院，卻只能得到一個答復：被告不適格，不予受理。（四）訴訟管轄制度設計不完善《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度包括級別管轄、地域管轄、裁定管轄?，F(xiàn)行的制度設計在便于當事人進行訴訟和便于法院公正行使審判權兩個因素之間存在著內在的矛盾。地域的管轄給當事人訴訟提供了便利，減輕當事人的訴訟負擔。但司法權對行政權的依附在現(xiàn)實中造成了地方保護主義、部門保護主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象，行政審判可能受到的地方政府、人大、黨委的非法干預，過低的級別管轄使得本來處于弱勢一方的公民的正當權益得不到依法保護。雖然最高人民法院通過司法解釋在一定程度上解決了行政訴訟級別管轄過低的問題，但依然沒有從根本上解決行政訴訟過程中的司法不獨立問題。三、完善行政訴訟對公民權利保障制度的意見建議從我國現(xiàn)行行政訴訟制度可以看出，解決行政爭議、保護公民權益與監(jiān)督行政機關是我國行政訴訟的三大目的。馬懷德：《保護公民、法人和其它組織權益應成為行政訴訟的根本目的》[J]．行政法學研究．2012年02期然而事實上，“保證人民法院正確、及時審查行政案件”是實現(xiàn)馬懷德：《保護公民、法人和其它組織權益應成為行政訴訟的根本目的》[J]．行政法學研究．2012年02期（一）強化行政訴訟保障公民權利的宗旨行政訴訟的立法宗旨，應該是保障公民的合法權益，而不是維護政府的權威。因此，關于行政訴訟的目的，為突出行政訴訟“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的作用，切實保障公民權利，應將“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”改為“監(jiān)督行政機關依法行政”。在行政法律關系中，行政主體處于主導地位，依照一般授權或特別授權作出行政行為，有可能包含對相對人權益的處分。而在國家行政權力面前，相對人處于弱勢，缺乏權益的自我保障能力，由此而產生的行政糾紛，必須通過另一種國家權力居中裁判才能得以解決。而行政權自身的效力足以能夠保障和維護行政任務的完成，因此不需要司法機關再作出維持判決。同時，“依法行政”包含行政機關依法行使職權及依法承擔責任兩方面的內容，使用“監(jiān)督行政機關依法行政”的含義更為完整貼切。綜上，建議將關于行政訴訟目的表述修改為：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，解決行政爭議，保障自然人、法人和其他組織的權益，監(jiān)督行政機關依法行政，根據(jù)憲法制定本法?！?/p>

（二）適當擴大行政訴訟的受案范圍我國現(xiàn)行法律對行政訴訟受案范圍的規(guī)定過于狹窄，不利于公民權利的保障。為更全面地保障公民權利，應適當擴大行政訴訟的受案范圍，考慮抽象行政行為及內部行政行為的可訴性及可訴范圍。提出如下修改建議：（1）采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標準不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。（2）對受案范圍的制度設計應將部分抽象行政行為及部分內部行政行為納入受案范圍。一方面在實際當中，部分抽象行政行為確實會對公民的合法權益造成損害，將國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性文件以外的其他抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不僅可以為公民提供權益救濟途徑，也符合行政訴訟范圍不斷擴大的國際趨勢。另一方面，法院是否受理一個案件，不是根據(jù)行為的對象而是根據(jù)行為的性質確定的。一個行為是針對普通公民，還是針對公務員，并不能改變行為的本質，更不應該成為法院排除司法裁判權的界限，應當將內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。當然，高度人性化判斷的事項，如高等學校與學生的關系中考試閱卷、課程安排、作息時間等行為，是行政主體的專屬權限范圍，對其進行審查也超越了法官的能力范圍。馬懷德：《行政訴訟法存在的問題及修改建議》馬懷德：《行政訴訟法存在的問題及修改建議》[J]．法學論壇．2010年05期(三)合理確定訴訟當事人資格一方面，應適當擴大原告資格條件。根據(jù)行政訴訟法第四十一條的規(guī)定，行政訴訟的原告只能是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，也就是說只有具體行政行為與其存在直接利害關系的情況下，才可提起行政訴訟，否則，便不具有行政訴訟的原告資格。但實際上，一些不是針對自身作出的行政行為也可能與公民自身存在某些間接的利害關系。如子女被拐賣人身自由受限制而需要父母親向公安機關請求解救案件和一些特殊的公共爭議事件。因此，應適當擴大原告資格，建立公益訴訟制度，允許與自己權利無直接利害關系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟。另一方面，應簡化適格被告的標準。為便于行政相對人確立被告，避免確定行政訴訟被告復雜化，應堅持一個總原則，即：誰行為，誰為被告，即從形式上，以作出行政行為的組織為被告。行政機關內設機構或派出機構，不管有沒有法律的授權，只要這些內設機構或派出機構以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內設機構或派出機構，這些機構就是被告。行政機關、行政機關的內設機構、派出機構、臨時機構以及其他公法性行為的作出者，都可以成為被告，無論最終實際上承擔行政責任或法律責任的主體是哪一個組織。（四）提高行政訴的級別管轄在司法行政化、地方化情況下，過低的行政訴訟案件級別管轄制度，不利于保護處于弱勢地位的公民。因此，建議取消基層法院行政庭，所有一審案件由中