生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展標準體系問題及實施路徑

一、前言我國已將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路?！笆奈濉睍r期，我國生態(tài)文明建設(shè)將實現(xiàn)新進步，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新途徑；深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型。高質(zhì)量發(fā)展是我國當前和今后一段時期生態(tài)文明建設(shè)的核心要求。發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)標準體系的引領(lǐng)作用，對于支撐高質(zhì)量發(fā)展具有重要價值。現(xiàn)行生態(tài)文明建設(shè)標準體系的發(fā)展正處于探索階段，為我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型提供了建設(shè)依據(jù)和方向指引。也要注意到，現(xiàn)有標準體系尚不完備，存在重要領(lǐng)域標準缺失、標準制定者權(quán)威性不夠、標準實施率低等一系列問題；對標“五位一體”全面可持續(xù)發(fā)展的要求，亟需構(gòu)建新時代的生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展標準體系。本文從高質(zhì)量發(fā)展要求與生態(tài)文明重點建設(shè)領(lǐng)域結(jié)合的角度入手，著重研究標準體系框架和內(nèi)容的調(diào)整優(yōu)化建議，就體系中亟需加強的重點領(lǐng)域提出實施路徑，以期為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的標準體系研究提供理論參考。二、生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)標準體系的宏觀需求生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系，推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設(shè)新模式。相應(yīng)標準體系著重體現(xiàn)了以下方面的需求。一是健全生態(tài)產(chǎn)品價值核算與轉(zhuǎn)化標準。強調(diào)綠水青山的價值轉(zhuǎn)化，一方面要求對生態(tài)產(chǎn)品價值核算的原則、對象、流程、方法等提供指導(dǎo)性意見，另一方面要求健全生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)機制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，要求建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制、生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制、生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障機制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)推進機制。二是強化生態(tài)保護的整體性標準。遵循生態(tài)保護的整體性原則，構(gòu)建國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、自然保護地等不同層次的生態(tài)保護標準體系；落實“山水林田湖草是生命共同體”的理念，保障國家與區(qū)域生態(tài)安全。三是強調(diào)生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性標準。遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機理，制定生態(tài)系統(tǒng)“格局–過程–功能–服務(wù)”標準體系，系統(tǒng)地解決生態(tài)問題。以生態(tài)本底和自然稟賦為基礎(chǔ)，以自然修復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，推進一體化生態(tài)修復(fù)工作。四是提升環(huán)境治理標準水平。生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)在大氣、水、土壤等主要方面制定更高要求的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境治理效果評價標準，持續(xù)優(yōu)化提升環(huán)境治理標準體系。三、生態(tài)文明建設(shè)標準體系的發(fā)展現(xiàn)狀及問題研判生態(tài)文明是人類社會發(fā)展的新階段，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系居民福祉、國家未來的大計。生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵在不斷豐富，使得生態(tài)文明建設(shè)標準體系涉及的內(nèi)容愈發(fā)廣泛，涵蓋國土空間布局、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文化建設(shè)四大方面。（一）生態(tài)文明建設(shè)標準體系現(xiàn)狀在相關(guān)政策推進方面，2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對我國生態(tài)文明建設(shè)進行了戰(zhàn)略部署，提出了推動實現(xiàn)“美麗中國”目標的生態(tài)文明建設(shè)重點領(lǐng)域。隨后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，明確了標準體系建設(shè)的6項主要任務(wù)，以期加快生態(tài)文明建設(shè)的標準化進程。2018年，國家標準化管理委員會印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)標準體系發(fā)展行動指南（2018—2020年）》，從基礎(chǔ)與管理、空間布局優(yōu)化、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文化培育5個方面提出了生態(tài)文明建設(shè)標準體系的基礎(chǔ)框架，為全面推動生態(tài)文明建設(shè)標準體系的研制和實施提供了依據(jù)。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，對生態(tài)文明建設(shè)標準體系重點領(lǐng)域的建設(shè)內(nèi)容進行了進一步明確。相關(guān)管理部門、各省市積極制定生態(tài)系統(tǒng)評估核算方面的標準，使得自然資源核算納入國民經(jīng)濟體系具備了基礎(chǔ)條件。2020年10月，浙江省正式發(fā)布全國首部省級生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算標準——《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范陸域生態(tài)系統(tǒng)》，推動GEP核算成果進規(guī)劃、進考核、進政策、進項目，更好地發(fā)揮標準引導(dǎo)作用。同時，由全國環(huán)境管理標準化技術(shù)委員會提出并歸口的《生態(tài)系統(tǒng)評估生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》國家標準完成起草工作，進入廣泛征求意見階段。2021年3月，深圳市發(fā)布全國首個針對高度城市化地區(qū)的GEP核算規(guī)范——《深圳市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》，進一步探索實施生態(tài)產(chǎn)品價值核算制度。（二）生態(tài)文明建設(shè)標準體系問題研判整體看來，我國生態(tài)文明建設(shè)標準體系的基礎(chǔ)框架已經(jīng)形成，生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化工作初見成效，但仍然存在以下三方面問題。一是尚未根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”要求構(gòu)建完整的標準體系。在我國政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的發(fā)展過程中，生態(tài)文明建設(shè)在較長時期內(nèi)處于缺失狀態(tài)。目前的標準體系是根據(jù)各部門、各行業(yè)的管理要求搭建的，不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的整體性要求，亟需對相關(guān)標準進行全面梳理和重構(gòu)。二是支撐高質(zhì)量發(fā)展的重要領(lǐng)域標準缺失。已有標準，尤其是資源開發(fā)利用、生態(tài)保護與修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量和治理的相關(guān)標準體系，沒有全面體現(xiàn)生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展的要求。同時，在生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測與評估、生態(tài)安全格局構(gòu)建、自然保護地構(gòu)建、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品價值化等保障生態(tài)產(chǎn)品供給與實施的重點領(lǐng)域，國家標準較少。此外，生態(tài)環(huán)境相關(guān)標準更新緩慢，既不能滿足生態(tài)文明建設(shè)背景下的資源高效循環(huán)利用要求，也沒有體現(xiàn)前沿科技進展。三是標準制定者的權(quán)威性不夠，導(dǎo)致實施率不高。標準制定處于條塊分割狀態(tài)，一些標準由與行業(yè)關(guān)聯(lián)不密切的部門或團隊編制，高水平技術(shù)專家參與程度低，因標準權(quán)威性不高而影響了標準的實施范圍和效果。根據(jù)本研究調(diào)研，某省由國家重點監(jiān)控、200多家企業(yè)執(zhí)行的環(huán)境類標準共有40項（含國家標準32項），但標準實施率僅為8%。四、關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)標準體系的調(diào)整建議《生態(tài)文明建設(shè)標準體系發(fā)展行動指南（2018—2020年）》提出的標準體系基本框架包括4個層次：第一層次為總標準體系，第二層次為四大標準子體系（空間布局、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化），第三層次包括15個具體方面，第四層次為可動態(tài)調(diào)整的數(shù)個具體領(lǐng)域。本研究結(jié)合新的發(fā)展需求，對上述框架和內(nèi)容進行了調(diào)整優(yōu)化，形成了新的框架體系建議方案。①

在第二層次中，將“空間布局”更名為“國土空間布局”，使該子體系指向性更加明確（見圖1）。②在第三層次中，根據(jù)當前海洋空間布局的發(fā)展需求，修正海洋空間布局，增加了“藍碳”等當前國家大力發(fā)展的重點領(lǐng)域（見圖2）；根據(jù)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合的要求，將“生態(tài)經(jīng)濟”子體系中的“生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)服務(wù)業(yè)”三方面合并為“綠色生產(chǎn)”（見圖3）；在“生態(tài)環(huán)境”的下一級中，增加缺失的“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測”，響應(yīng)國家“空天地”一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、多元化監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)共享的要求（見圖4）；將“生態(tài)文化”下一級體系中的“綠色消費”“綠色出行”兩方面合并為“綠色生活”（見圖5）。③根據(jù)新增和修正的第三層次，重新調(diào)整第四層次的領(lǐng)域。④將具體領(lǐng)域標準化的時序優(yōu)先性分為3類：有一定標準化基礎(chǔ)的，未來需要重點提升標準化能力水平的領(lǐng)域；目前標準化處于起步階段，未來需要大力發(fā)展的領(lǐng)域；目前標準化基本是空白，需要提前布局的領(lǐng)域。圖1生態(tài)文明建設(shè)標準體系層次的調(diào)整建議方案注：根據(jù)《生態(tài)文明建設(shè)標準體系發(fā)展行動指南（2018—2020年）》進行修訂。圖2生態(tài)文明建設(shè)標準體系–國土空間布局的調(diào)整建議方案注：白色代表有一定標準化基礎(chǔ)，未來需要重點提升標準化能力水平的領(lǐng)域；藍色代表目前標準化處于起步階段，未來需要大力發(fā)展的領(lǐng)域；紅色代表目前標準化基本是空白，需要提前布局的領(lǐng)域。圖3生態(tài)文明建設(shè)標準體系–生態(tài)經(jīng)濟的調(diào)整建議方案圖4生態(tài)文明建設(shè)標準體系–生態(tài)環(huán)境的調(diào)整建議方案圖5生態(tài)文明建設(shè)標準體系–生態(tài)文化的調(diào)整建議方案

五、生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展標準體系的重點領(lǐng)域?qū)嵤┙ㄗh（一）構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)標準體系，支撐生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展在政策引導(dǎo)方面，建議完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)標準化工作的頂層設(shè)計，推動試點成果及時轉(zhuǎn)化為標準；發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品定價、生態(tài)產(chǎn)品交易過程中的協(xié)調(diào)作用，地方政府在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)標準化工作中的主導(dǎo)作用；研究建立對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制有指導(dǎo)作用的政治經(jīng)濟學(xué)理論，明確生態(tài)產(chǎn)品價值的內(nèi)涵與外延，構(gòu)建“兩山”理論的依據(jù)。在機制保障方面，建議明確生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制所需的法律支持，制定完善的規(guī)則，據(jù)此規(guī)范各方行為、明確權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，使市場發(fā)展趨于成熟規(guī)范，促進形成有效機制；建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)創(chuàng)新基地，或在現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新基地中組建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的相關(guān)部門，具體承擔(dān)相應(yīng)的標準制定工作；對于積極推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化為標準的地區(qū)、機構(gòu)、創(chuàng)新基地等，進行合理的財政扶持和金融傾斜；引導(dǎo)優(yōu)勢標準化機構(gòu)加入?yún)^(qū)域性/國際性標準化聯(lián)盟，靈活參與區(qū)域性/國際性的標準化事務(wù)，提高我國生態(tài)產(chǎn)品價值，實現(xiàn)相關(guān)標準的國際影響力。（二）優(yōu)化生態(tài)和環(huán)境質(zhì)量標準體系，保障國家生態(tài)安全在政策引導(dǎo)方面，建議國家層面出臺“關(guān)于推進統(tǒng)籌監(jiān)測生態(tài)環(huán)境的決定”相關(guān)文件，推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)測由單一站點單要素監(jiān)測提升為覆蓋環(huán)境質(zhì)量、污染源、生態(tài)、生物多樣性的全要素、多站點共享監(jiān)測；針對不同類別自然保護地條例相互矛盾、存在沖突的問題，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護條例；出臺與“關(guān)于推動重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治示范成果標準化的指導(dǎo)意見”相關(guān)的政策文件，增強區(qū)域內(nèi)地方政府、生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門實施聯(lián)防聯(lián)治的標準化意識，推動聯(lián)防聯(lián)動機制的進一步完善。在機制保障方面，建議設(shè)立監(jiān)督和執(zhí)法相結(jié)合的互動機制，推動在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護修復(fù)等領(lǐng)域高效執(zhí)行各項標準和條例；建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與政府監(jiān)管的聯(lián)動機制，推動監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)測行為標準化，防范監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假；探索建立分級管理、分區(qū)管控的差別化管理機制，確保生物多樣性和生態(tài)環(huán)境得到科學(xué)嚴格保護；開展生態(tài)資源質(zhì)量評價工作，將評價結(jié)果納入地方政府的績效考核，推動生態(tài)保護修復(fù)工程的實施；構(gòu)建“舉報–信息處理–反饋–調(diào)查評估–改進–監(jiān)督”的閉環(huán)公眾監(jiān)督機制，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)可信、生態(tài)資源保量高質(zhì)。（三）完善陸地和海洋標準體系建設(shè)，支撐國土空間布局在政策引導(dǎo)方面，建議修訂國土空間規(guī)劃實施評估指南，更新國土空間規(guī)劃編制、空間用途管制等方面的標準；支持海底天然氣水合物、礦產(chǎn)資源、海洋生物資源開發(fā)利用/海水淡化產(chǎn)業(yè)等標準的制定。在機制保障方面，建議制定《國土空間開發(fā)保護法》《海洋基本法》等配套法規(guī)制度，加強國土空間規(guī)劃、生態(tài)人居環(huán)境、給排水基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通等方面標準與法律法規(guī)的配套結(jié)合，定期開展評估和調(diào)整，及時更新標準。健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的長效機制，構(gòu)建生態(tài)城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村標準體系，促進鳥語花香、綠樹成蔭、天藍水清的人居環(huán)境建設(shè)；建立國土空間規(guī)劃、海洋、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施標準實施評估體系，不斷提升標準的科學(xué)性、先進性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、適用性，成為政策執(zhí)行、法律法規(guī)制定的參照性依據(jù)。（四）構(gòu)建綠色生活體系，支撐國家生態(tài)環(huán)境安全標準體系建設(shè)在政策引導(dǎo)方面，建議交通運輸部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合出臺“關(guān)于通過標準化加速形成綠色生活方式的意見”，推動相關(guān)部門加快組織綠色生