政府還貸高速公路的融資問(wèn)題及應(yīng)對(duì)分析

近幾年，中國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍谭€(wěn)步增長(zhǎng)，投資規(guī)模維持較高水平，以廣東省為例，截至2020年底，全省高速公路通車(chē)?yán)锍掏黄?0000公里，其中政府還貸高速公路通車(chē)?yán)锍探?000公里。隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)化不斷推進(jìn)，高速公路通車(chē)?yán)锍讨饾u提高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路通道的開(kāi)通，得益于政府還貸高速公路的建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，但是高速公路建設(shè)仍面臨著建設(shè)任務(wù)重、投融資壓力大、項(xiàng)目制約因素多等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向，今后新建的高速公路項(xiàng)目主要采用由政府還貸的模式進(jìn)行建設(shè)和管理。政府還貸公路公路屬于資金密集型行業(yè)，對(duì)資金需求極為敏感，影響政府還貸高速公路項(xiàng)目順利落實(shí)的因素較多，尤其是融資難的問(wèn)題，還需加以政策扶持，在融資理念與模式等方面加以創(chuàng)新，帶動(dòng)政府還貸高速公路項(xiàng)目融資突破性的發(fā)展，從而充分發(fā)揮政府的社會(huì)服務(wù)等職能。一、政府還貸高速公路融資模式政府還貸高速公路項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，政府參與投資，適用于在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)較差，公益性更強(qiáng)，政府還貸高速公路建設(shè)融資主要包括：①利用地方政府或國(guó)家投入的專(zhuān)項(xiàng)資金，如中央車(chē)購(gòu)稅等資金，作為項(xiàng)目的資本金；②銀行貸款；③收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債等。二、政府還貸高速公路項(xiàng)目融資難的體現(xiàn)（一）金融機(jī)構(gòu)投資意愿較低從以往的高速公路籌資模式入手分析，主要通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)項(xiàng)目貸款的方式進(jìn)行，但政府還貸形式的高速公路項(xiàng)目由于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)較差，難以滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款審批要求，通常較難獲得金融機(jī)構(gòu)貸款授信。政府還貸高速公路行業(yè)有工期長(zhǎng)與投資巨大及投資回報(bào)慢等特征，金融機(jī)構(gòu)在投資方面，更傾向于投資少與回報(bào)快的領(lǐng)域，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府還貸高速公路項(xiàng)目的投資意愿相對(duì)較低。國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策逐步向支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)傾斜，加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)的把控與金融泡沫的規(guī)避，但政府還貸高速公路項(xiàng)目受行業(yè)的特殊性影響，金融機(jī)構(gòu)的投資積極性尚未出現(xiàn)提高的趨勢(shì)[1]。（二）受政策影響較大政府還貸高速公路項(xiàng)目相對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路具有更強(qiáng)的政策性。近年來(lái)，國(guó)家相加出臺(tái)了有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)政府還貸高速公路融資產(chǎn)生了一定影響。例如，2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部相繼制定了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》以及中央有關(guān)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)及相關(guān)文件要求，由于政府還貸高速公路項(xiàng)目借款主體大部分為事業(yè)單位法人主體，金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為政府還貸項(xiàng)目屬于政府性隱性債務(wù)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)部分地區(qū)政府還貸高速公路項(xiàng)目持觀(guān)望態(tài)度，不再新投放政府還貸高速公路項(xiàng)目貸款，直接影響到在建項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)項(xiàng)目停工的情況；再如2017年7月，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，金融機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目能夠再舉借銀行貸款持不同看法，部分金融機(jī)構(gòu)解讀為不能再通過(guò)銀行貸款融資，只能通過(guò)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債來(lái)解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，導(dǎo)致部分新建項(xiàng)目難以落實(shí)銀行貸款融資。（三）項(xiàng)目資本金投入較慢資本金作為政府還貸高速公路項(xiàng)目建設(shè)資金的重要來(lái)源，各金融機(jī)構(gòu)在授信審批都要求項(xiàng)目資本金要與銀行貸款配比到位及使用。政府還貸高速公路項(xiàng)目大部分采取“省市共建”的模式，從近幾年來(lái)看，隨著各地政府還貸高速公路項(xiàng)目大規(guī)模開(kāi)工，部分地市由于自身財(cái)政資金緊張的原因，無(wú)法按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)足額落實(shí)地方資本金，導(dǎo)致銀行貸款資金無(wú)法及時(shí)配套落實(shí)[2]。（四）收費(fèi)年限較短根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府還貸高速公路收費(fèi)年限最長(zhǎng)不能超過(guò)15年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)期限不能超過(guò)20年。而銀行項(xiàng)目貸款審批要求貸款到期日應(yīng)早于項(xiàng)目收費(fèi)期限，從目前政府還貸高速公路項(xiàng)目車(chē)輛通行費(fèi)收入情況來(lái)看，極少項(xiàng)目能夠在15年收費(fèi)期限內(nèi)還清貸款，再加上銀行內(nèi)部有自由的評(píng)估體系，大部分項(xiàng)目很難通過(guò)其內(nèi)部評(píng)估體系，導(dǎo)致了部分項(xiàng)目無(wú)法獲得銀行貸款審批，項(xiàng)目建設(shè)資金無(wú)法落實(shí)。（五）融資渠道較為單一目前政府還貸高速公路除資本金之外的建設(shè)資金主要為銀行貸款和收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債，融資渠道較為單一。銀行貸款受?chē)?guó)家政策及信貸規(guī)模影響較大，如若出現(xiàn)重大政策調(diào)整或政策不明朗的情況，金融機(jī)構(gòu)即會(huì)馬上停止放貸，落實(shí)貸款資金存在一定的不確定性；收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債因受發(fā)行流程的影響，發(fā)行時(shí)間及金額無(wú)法和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際資金需求完全匹配，不及銀行貸款靈活及時(shí)。融資渠道太過(guò)單一，影響項(xiàng)目總體的融資能力，容易出現(xiàn)資金鏈斷裂，甚至造成項(xiàng)目停工[3]。三、解決政府還貸高速公路融資難的應(yīng)對(duì)措施（一）引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大投資力度從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)講，政府還貸高速公路項(xiàng)目貸款相比房開(kāi)貸等其他高收益貸款來(lái)講，雖然收益較低，但也相應(yīng)具有低風(fēng)險(xiǎn)的特征，可視為金融機(jī)構(gòu)的基石資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)要做大規(guī)模，就必須加大基石資產(chǎn)的投資。從金融機(jī)構(gòu)外部來(lái)講，隨著各地市“十四五”交通發(fā)展規(guī)劃綱要相繼出臺(tái)，將掀起新一輪的高速公路建設(shè)熱潮，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要仍以政府還貸高速公路項(xiàng)目為準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，加大對(duì)政府還貸高速公路建設(shè)的融資支持，適度增加政府還貸高速公路的投資力度，助理交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。（二）加大政策扶持政府還貸高速公路項(xiàng)目由于具有很強(qiáng)的政策性，公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限、運(yùn)輸政策、融資政策等變化對(duì)行業(yè)都產(chǎn)生重大影響。國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)政策研究，出臺(tái)有利政策，扶持政府還貸高速公路可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，對(duì)存在解讀不一致的政策要加以宣傳引導(dǎo)，確保政策落地生根。爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)落實(shí)因受特殊情況影響減免通行費(fèi)以及歷史通行費(fèi)優(yōu)惠政策等所造成損失的補(bǔ)償；爭(zhēng)取政府支持采用差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)債務(wù)規(guī)模、利率水平、養(yǎng)護(hù)管理成本、貸款償還期限及車(chē)流量等因素綜合計(jì)算確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)車(chē)流，同時(shí)改善政府還貸高速公路項(xiàng)目的整體收益；爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期限后納入政府還貸高速公路統(tǒng)一管理，其車(chē)輛通行費(fèi)來(lái)與彌補(bǔ)政府還貸高速公路還本付息資金缺口。同時(shí)，政府還貸高速公路項(xiàng)目還應(yīng)增強(qiáng)自身的造血能力，盤(pán)活資源，爭(zhēng)取獲得政策支持，探索研究開(kāi)發(fā)沿線(xiàn)資源，推薦沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)建設(shè)服務(wù)區(qū)，配套物流產(chǎn)業(yè)園等方式，提高自身的融資能力，確保建設(shè)資金落實(shí)。（三）加快項(xiàng)目資本金的投入速度各地方要積極配合政府還貸高速公路建設(shè)，各省高速公路建設(shè)指揮部應(yīng)加大力度督促各地方投資主體根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)足額撥付項(xiàng)目資本金，地方政府債券中優(yōu)先安排資金用于政府還貸高速公路項(xiàng)目。同時(shí)，積極利用新《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施的有利契機(jī)，加強(qiáng)與相關(guān)各級(jí)政府協(xié)商，大力爭(zhēng)取政府提高資本金比例，減少項(xiàng)目自籌資金壓力，從而在供給側(cè)有效減少債務(wù)資金需求，延遲債務(wù)融資時(shí)間。（四）積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)收費(fèi)年限政府還貸高速公路項(xiàng)目因受收費(fèi)年限短，無(wú)法在收費(fèi)期內(nèi)還清貸款的約束，大大約束其自身順利落實(shí)銀行貸款融資，應(yīng)持續(xù)跟蹤《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂情況，結(jié)合自身的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)收費(fèi)期限來(lái)彌補(bǔ)節(jié)假日、綠通等高速公路免費(fèi)時(shí)間延長(zhǎng)等免費(fèi)放行的損失，并通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)路段進(jìn)行改擴(kuò)建延長(zhǎng)收費(fèi)期限；根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，政府還貸高速公路項(xiàng)目積極探索“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，突破15年收費(fèi)年限。（五）拓寬融資渠道在傳統(tǒng)融資渠道的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷探索新的融資方式，政府還貸高速公路項(xiàng)目主要依賴(lài)銀行貸款，融資成本較高，嘗試探索融資成本較低的直接融資渠道，包括超短融、短融、中期票據(jù)、企業(yè)債等直接融資方式，并進(jìn)一步降低融資成本；積極配合財(cái)政部門(mén)做好收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債利率遠(yuǎn)低于銀行貸款利率，有利于降低項(xiàng)目的融資成本，且債券期限一般為10年以上，有利于緩解通車(chē)初期項(xiàng)目還本付息資金壓力；在政策推動(dòng)下，積極探索使用產(chǎn)業(yè)基金、公募基建REITs等模式；嘗試創(chuàng)造條件使用境外低成本資金。隨著人民幣匯率風(fēng)險(xiǎn)的逐步釋放，預(yù)計(jì)境外資金成本較國(guó)內(nèi)資金成本的利差優(yōu)勢(shì)仍然存在一定空間?？蓛?yōu)先考慮人民幣資金融資，在充分考慮匯兌風(fēng)險(xiǎn)的前提下適當(dāng)進(jìn)行外幣融資，增加境外資金使用能夠有效減少利息支出；探索和研究引進(jìn)民間資本和社會(huì)資本投資政府還貸高速公路建設(shè)，積極探索引入BT等模式，進(jìn)一步拓寬資金渠道[4]。四、結(jié)束語(yǔ)政府還貸高速公路項(xiàng)目融資難的問(wèn)題，與項(xiàng)目特征及政策制約等因素影響息息相關(guān)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加入金融扶持力度，項(xiàng)目需結(jié)合自身的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取有利政策，研究制定政府還貸高速公路項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展方