地產(chǎn)行業(yè)市場(chǎng)前景及投資研究報(bào)告：保障性住房

核心摘要

三十年模式變遷，保障制度日臻完善，覆蓋人群不斷擴(kuò)大。自1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》發(fā)布以來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，從早期針對(duì)中低收入人群的經(jīng)適房，到覆蓋最低收入人群的廉租房，再到進(jìn)一步覆蓋中等偏下收入的公租房、針對(duì)新市民與青年人的保障性租賃住房，保障房類型及制度日臻完善。隨著“14號(hào)文”發(fā)布，保障人群進(jìn)一步擴(kuò)大到城市需要引進(jìn)人才等群體，覆蓋人群不斷擴(kuò)大。

政策支持為歷輪保障房建設(shè)重要催化，短期有望迎來建設(shè)小高峰。1998年國務(wù)院提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，帶來經(jīng)適房大發(fā)展，同年全國經(jīng)適房新開工同比增長101%，占全國商品房新開工的17%。再如2009-2011新增廉租房518萬套、“十二五”3600萬套保障房規(guī)劃、2015-2017年棚改1800萬套目標(biāo)、“十四五”

900萬套（間）保租房規(guī)劃均帶來保障房建設(shè)高峰。盡管2023年“14號(hào)文”強(qiáng)調(diào)“以需定建”，但考慮當(dāng)前保障性住房占比仍較低，預(yù)計(jì)短期保障房建設(shè)仍有望迎來小高峰，為下滑的地產(chǎn)投資提供一定對(duì)沖，后續(xù)需密切關(guān)注各地保障房建設(shè)規(guī)劃、開工建設(shè)情況等。

保障房資金來源多樣，關(guān)注新一輪PSL支持。從各階段保障房建設(shè)資金來源來看，中央補(bǔ)助、地產(chǎn)財(cái)政、銀行及公積金貸款、債券融資等均構(gòu)成過保障房建設(shè)重要資金來源。根據(jù)央行數(shù)據(jù)，2023年新增抵押補(bǔ)充貸款額度（PSL）5000億元，為政策性開發(fā)性銀行發(fā)放包括保障性住房在內(nèi)的“三大工程”建設(shè)項(xiàng)目貸款提供中長期低成本資金支持。從歷史來看，2016-2017年P(guān)SL為棚改貨幣化提供大量資金支持，最終撬動(dòng)三四線樓市大幅回暖。隨著新一輪PSL大幅投放，有望為保障房建設(shè)提供資金助力。1核心摘要（續(xù)）

投資建議：自1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》發(fā)布以來，經(jīng)歷三十年發(fā)展，當(dāng)前國內(nèi)已形成制度相對(duì)完善、覆蓋人群廣的住房保障體系。從歷史來看，每一輪政策驅(qū)動(dòng)均帶來保障房大規(guī)模建設(shè)，并對(duì)投資/開工形成一定支撐。隨著2023年“14號(hào)文”出臺(tái)，國內(nèi)保障房發(fā)展步入新階段，盡管文件強(qiáng)調(diào)“以需定建”，但考慮當(dāng)前保障性住房在存量住房占比仍較低，預(yù)計(jì)仍有望引領(lǐng)新一輪建設(shè)小高峰，為短期下滑的地產(chǎn)投資提供一定對(duì)沖，后續(xù)需密切關(guān)注各地保障房建設(shè)規(guī)劃、資金來源、配套政策細(xì)則等。從房地行業(yè)來看，短期樓市量價(jià)下行仍將持續(xù)壓制板塊估值，中長期來看，建議逢低關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)化、歷史包袱減輕的房企如保利發(fā)展、招商蛇口、華發(fā)股份、越秀地產(chǎn)、濱江集團(tuán)等等，同時(shí)關(guān)注物管（招商積余、保利物業(yè)）、代建（綠城管理控股）、經(jīng)紀(jì)（貝殼）等細(xì)分領(lǐng)域龍頭。

風(fēng)險(xiǎn)提示：1）樓市量價(jià)調(diào)整幅度大于預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)：若市場(chǎng)下行持續(xù)蔓延，房企減值壓力、資金壓力將超出預(yù)期；2）個(gè)別房企流動(dòng)性問題發(fā)酵、連鎖反應(yīng)超出預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)：若政策發(fā)力、樓市修復(fù)不及預(yù)期，資金壓力較高企業(yè)仍可能出現(xiàn)債務(wù)違約/展期情形；3）保障性住房建設(shè)規(guī)模及進(jìn)度不及預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)：若各地建設(shè)規(guī)模、落地進(jìn)度不及預(yù)期，對(duì)全國房地產(chǎn)投資支撐將低于預(yù)期。2前言

2023年8月國務(wù)院審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（即“14號(hào)文”），國內(nèi)保障性住房建設(shè)步入新階段，投資者普遍關(guān)心未來保障房誰來建、怎么建、建多少。在解答這些問題前，我們認(rèn)為首先需了解國內(nèi)保障性住房發(fā)展歷程，本篇報(bào)告為我們保障性住房系列報(bào)告第一篇，全文在回顧當(dāng)前保障性住房體系一步步形成的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理不同階段保障性住房主要政策及類型，總結(jié)各項(xiàng)政策出臺(tái)背景，希望能從歷史中得到一些啟示。

整體來看，國內(nèi)保障性住房發(fā)展經(jīng)歷早期配售經(jīng)適房為主、到中期配租型住房（廉租房、公租房、保障性租賃住房）大發(fā)展，再到當(dāng)下配租型與配售型保障房協(xié)同發(fā)展等階段，當(dāng)前已形成相對(duì)完備的保障性住房體系。1994年以來不同階段主要保障性住房類型1998-20072007-20102010-20142014-2023公租房2023-配租型配售型1994-1998經(jīng)適房經(jīng)適房經(jīng)適房經(jīng)適房廉租房廉租房兩限房廉租房兩限房共有產(chǎn)權(quán)房保障性租賃住房公租房配售型配租型數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所3第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經(jīng)適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺(tái)C

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NTENT目錄2014-2023：棚改迎發(fā)展浪潮，保租房建設(shè)提速2023至今：“14號(hào)文”出臺(tái)，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與投資建議1994年：“雙軌制”首次提出，明確經(jīng)適房占房企當(dāng)年開發(fā)規(guī)模20%以上

1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》首次提出建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系，明確房地產(chǎn)開發(fā)公司每年建房總量中，經(jīng)濟(jì)適用住房要占20%以上。1995年1月出臺(tái)《國家安居工程實(shí)施方案》，提出在原有住房建設(shè)規(guī)模基礎(chǔ)上，5年左右時(shí)間新增安居工程1.5億平。

由于當(dāng)時(shí)房價(jià)絕對(duì)水平不高，高低收入家庭住房差距不大，加上仍以福利分房為主，1994年提出以中低收入家庭為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系并未得到很好落實(shí)。1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》涉及經(jīng)適房內(nèi)容1995年《國家安居工程實(shí)施方案》部分內(nèi)容主要內(nèi)容主要內(nèi)容建設(shè)規(guī)模用5年左右時(shí)間完成新增安居工程建筑面積1.5億平用地來源經(jīng)批準(zhǔn)原則上采取行政劃撥方式供應(yīng)資金來源按國家貸款資金和城市配套資金4:6的比例提供配套資金。城市配套資金可從城市住房基金、單位住房基金、住房公積金、售房預(yù)收款和其他房改資金中籌集。國家安居工程扶持政策建設(shè)規(guī)模在計(jì)劃、規(guī)劃、拆遷、稅費(fèi)等方面予以政策扶持貸款一律實(shí)行抵押貸款，期限最長為

年，貸款利率按中國人民銀行規(guī)定的同期法定利率(不得上浮)執(zhí)行3用地來源定價(jià)一律由城市人民政府按行政劃撥方式供應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中，經(jīng)濟(jì)適用住房要占20%以上以成本價(jià)向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶優(yōu)先人員在建房、售房等方面，對(duì)離退休職工、教師和住房困難戶應(yīng)予以優(yōu)先安排成本構(gòu)成國家安居工程住房的成本價(jià)格由征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)和前期工程費(fèi)、建安工程費(fèi)等7項(xiàng)因素構(gòu)成數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所51998年：建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系

1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，同時(shí)首次將廉租房納入以經(jīng)濟(jì)適用房為主的保障房供應(yīng)體系，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。

以此文件為依托，1999年住建部出臺(tái)《城市廉租住房管理辦法》，為保障性住房體系的第一個(gè)規(guī)章制度，保障房體系制度初步設(shè)立。1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》涉及住房保障內(nèi)容主要內(nèi)容目標(biāo)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系供應(yīng)體系最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房經(jīng)適房定價(jià)與來源新建的經(jīng)濟(jì)適用住房出售價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，按保本微利原則確定，利潤控制在3％以下；成本包括征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)等7項(xiàng)；用地采取行政劃撥方式供應(yīng)廉租住房來源與定價(jià)貸款支持從騰退的舊公有住房中調(diào)劑解決或由政府或單位出資興建，廉租住房的租金實(shí)行政府定價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款，實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃管理。商業(yè)銀行在資產(chǎn)負(fù)債比例管理要求內(nèi)，優(yōu)先發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款申請(qǐng)?jiān)瓌t購買經(jīng)濟(jì)適用住房和承租廉租住房實(shí)行申請(qǐng)、審批制度數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所6經(jīng)適房開發(fā)建設(shè)提速，2000年占全國商品房銷售20%

隨著相關(guān)支持政策出臺(tái)，全國經(jīng)適房建設(shè)明顯加速，1998年全國經(jīng)適房新開工同比增長101%，占全國商品房新開工的17%，2000年經(jīng)適房銷售面積占到全國商品房銷售的20%。2000年五普住房來源中城市家庭戶中購買經(jīng)適房占比6.5%租用商品房,其他,6.9%4.8%

從2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)來看，2000年城市家庭戶住房來源中，購買經(jīng)適房占比為6.5%。自建住房,26.8%租用公有住房

,

16.3%購買商品房,9.2%購買原公有住房,

29.4%購買經(jīng)適房,6.5%1998年經(jīng)適房銷售面積同比增長38%經(jīng)適房開工及銷售占商品房比重1998年經(jīng)適房開工大幅增長101%商品房銷售面積:經(jīng)濟(jì)適用房同比萬平25%20%15%10%5%70006000500040003000200010000商品房新開工面積:經(jīng)濟(jì)適用房（萬平）同比120%100%80%60%40%20%0%4500400035003000250020001500100050070%60%50%40%30%20%10%0%經(jīng)適房開工占比經(jīng)適房銷售占比101%34%15%25%20%17%9%10%1%-5%-8%-9%-14%-23%-20%-10%-20%-30%-40%1996

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20101997199920012003200520072009數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，WIND，第五次人口普查，平安證券研究所72003年商品房地位上升，經(jīng)適房建設(shè)放緩（1/2）

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長及居民收入不斷提升，對(duì)商品住房需求持續(xù)擴(kuò)大，2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，確立以普通商品住房為主要渠道的住房供給模式，提出逐步增加普通商品住房供應(yīng)，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理。

緊接著，2003年9月國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先滿足普通商品住房建設(shè)合理發(fā)展的用地需求；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地管理，嚴(yán)格控制總量。2003年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》對(duì)不同類型住房的定位及要求主要內(nèi)容商品房經(jīng)適房房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)；要堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向；調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；增加普通商品住房供應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理；要嚴(yán)格控制在中小套型，嚴(yán)格審定銷售價(jià)格，依法實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)；集資、合作建房是經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的組成部分，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、參加對(duì)象和優(yōu)惠政策，按照經(jīng)濟(jì)適用住房的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實(shí)物分房或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。廉租房建立和完善廉租住房制度。要強(qiáng)化政府住房保障職能，切實(shí)保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。以財(cái)政預(yù)算資金為主，多渠道籌措資金，形成穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來源。要結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力和居民住房的實(shí)際情況，合理確定保障水平。最低收入家庭住房保障原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，平安證券研究所82003年商品房地位上升，經(jīng)適房建設(shè)放緩（2/2）

土地招拍掛導(dǎo)致地方政府經(jīng)適房建設(shè)積極性下降。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》71號(hào)令，要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營性項(xiàng)目用地一律公開競(jìng)價(jià)出讓。土地招拍掛給地方政府帶來大量土地出讓收入，導(dǎo)致以土地劃撥為主的經(jīng)適房建設(shè)積極性逐步減弱。

定位變化疊加地方政府積極性下滑導(dǎo)致經(jīng)適房建設(shè)放緩。2004、2005年全國住宅經(jīng)適房投資額同比下降3%和14%，占同期全國住宅投資額比例僅7%和5%；經(jīng)適房新開工和銷售面積亦呈現(xiàn)連續(xù)兩年下滑。2004-2005全國經(jīng)適房投資額持續(xù)下滑2003年后全國土地出讓收入快速上升（億元）住宅投資額:經(jīng)濟(jì)適用房（百萬元）占全國住宅投資比土地出讓金同比12000010000080000600004000020000070%60%50%40%30%20%10%0%300002500020000150001000050000140%120%100%80%同比增速124%67%64%60%40%20%0%51%37%18%-8%-16%-10%-20%-20%-40%1997

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2010數(shù)據(jù)來源：WIND，平安證券研究所9第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經(jīng)適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺(tái)C

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NTENT目錄2014-2023：棚改迎發(fā)展浪潮，保租房建設(shè)提速2023至今：“14號(hào)文”出臺(tái)，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與投資建議2006年：中低收入人群置業(yè)壓力加大，“70/90政策”出臺(tái)

隨著地價(jià)、房價(jià)快速上漲，中低收入人群置業(yè)壓力持續(xù)加大，2006年全國商品住宅和經(jīng)適房價(jià)格較2000年分別上漲60%和44%。同時(shí)根據(jù)原建設(shè)部2006年發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)制度和實(shí)施情況的通報(bào)》，截至2005年底，291個(gè)地級(jí)以上城市中，僅75.9%實(shí)施了廉租住房制度，福建等6?。▍^(qū)）實(shí)施廉租住房制度的城市不足50%。

“70/90政策”出臺(tái)，廉租住房制度建立加速。2006年，建設(shè)部等9部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》，自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上；尚未建立廉租住房制度的城市，必須在2006年年底前建立。《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)制度和實(shí)施情況的通報(bào)》涉及問題經(jīng)適房與商品住宅價(jià)格持續(xù)上漲土地招拍掛“831大限”帶來2005年地價(jià)大幅上漲商品房住房價(jià)格經(jīng)適房價(jià)格經(jīng)適房/商品住宅仍個(gè)?。▍^(qū)）沒有將廉租住房制度建設(shè)納入省級(jí)人民元/平政府對(duì)市（區(qū)）、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理

70個(gè)地級(jí)以上城市沒有建立廉租住房制度元/平平均地價(jià)平均地價(jià):同比50004500400035003000250020001500100050070%60%50%40%30%20%10%0%50004500400035003000250020001500100050050%45%40%35%30%25%20%15%10%5%沒有建立穩(wěn)定的廉租住房資金來源渠道，部分城市財(cái)政預(yù)算安排資金不足廉租住房制度覆蓋面小，一些符合條件的最低收入家庭不能及時(shí)得到保障0%-5%0部分城市廉租住房制度不完善，建立嚴(yán)格的申請(qǐng)審批程序1個(gè)地級(jí)以上城市沒有01997199920012003200520072009數(shù)據(jù)來源：WIND，政府官網(wǎng)，平安證券研究所112007年：廉租住房地位提升，從“配售”到“配租”

廉租住房地位提升，范圍擴(kuò)大到低收入人群。針對(duì)城市廉租住房制度建設(shè)相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善的問題，2007年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，把廉租住房供應(yīng)對(duì)象從“最低收入家庭”擴(kuò)大到“低收入家庭”，廉租住房地位大幅提升?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》主要內(nèi)容主要內(nèi)容目標(biāo)把解決城市（包括縣城）低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容；加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系?？傮w要求以城市低收入家庭為對(duì)象，進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農(nóng)民工等其他城市住房困難群體居住條件得到逐步改善。廉租房：進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度1）逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍；2）合理確定廉租住房保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)；3）健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租等方式相結(jié)合，主要通過發(fā)放租賃補(bǔ)貼，增強(qiáng)低收入家庭在市場(chǎng)上承租住房的能力；4）多渠道增加廉租住房房源。采取政府新建、收購、改建以及鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式增加廉租住房供應(yīng)。新建廉租住房套型建筑面積控制在50平方米以內(nèi)。5）一是地方財(cái)政要將廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排。二是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部用于廉租住房建設(shè)。三是土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%，各地還可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步適當(dāng)提高比例。四是廉租住房租金收入實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于廉租住房的維護(hù)和管理。經(jīng)適房：改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度1）規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象。經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對(duì)象銜接。2）合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房標(biāo)準(zhǔn)，建筑面積控制在60平左右；3）嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易管理，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素

進(jìn)

行回購。購買經(jīng)濟(jì)適用住房滿5年，購房人可轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房，但應(yīng)按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府交納土地收益等價(jià)款；4）加強(qiáng)單位集資合作建房管理，單位集資合作建房不得向非經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象出售棚改：加快集中成片棚戶區(qū)改造對(duì)集中成片的棚戶區(qū)，城市人民政府要制定改造計(jì)劃，因地制宜進(jìn)行改造。棚戶區(qū)改造要符合以下要求：困難住戶的住房得到妥善解決；住房質(zhì)量、小區(qū)環(huán)境、配套設(shè)施明顯改善；困難家庭的負(fù)擔(dān)控制在合理水平數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所12廉租房建設(shè)提速，經(jīng)適房持續(xù)放緩

2007年12月1日，建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，經(jīng)濟(jì)適用住房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分，經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象要與廉租住房保障對(duì)象相銜接，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)適房建設(shè)與監(jiān)督管理。

2009年，住建部等發(fā)布《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》，提出從2009年起到2011年，三年內(nèi)再新增廉租住房518萬套，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題，廉租房建設(shè)大幅提速。

2010年廉租房公共財(cái)政住房保障支出同比增長48%，經(jīng)適房新開工同比下降8%。從2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)來看，城市家庭戶住房來源中，租賃廉租住房占比為2.7%，購買經(jīng)適房比例為5.1%，較2000年下降1.4pct。2010年廉租房公共財(cái)政住房保障支出同比增長48%2010年第六次普查的城市戶數(shù)中住房來源構(gòu)成廉租房公共財(cái)政住房保障支出（億元）同比租賃廉租住房,其他,

4.5%900800700600500400300200100060%40%20%0%2.7%48%22%購買原公有住房,

17.3%租賃其他住房,23.1%購買經(jīng)適房,-20%-40%-60%-80%5.1%-29%-32%自建住房,

16.4%-35%購買二手房,5.0%-55%購買商品房,26.0%2009201020112012201320142015數(shù)據(jù)來源：第五次人口普查，WIND，平安證券研究所13新職工與外來務(wù)工人員住房問題突出，政策亟待完善

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn)，外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善，而過往經(jīng)適房、廉租房申請(qǐng)存在戶籍門檻；同時(shí)由于廉租房租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，由政府提供資金補(bǔ)貼，使得地方政府投入動(dòng)力較小，住房保障制度覆蓋范圍比較小。

針對(duì)房價(jià)過快上漲，價(jià)格較高、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因，2010年先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，提出加快建設(shè)限價(jià)商品住房、公共租賃住房，解決中等偏下收入家庭的住房困難，全面啟動(dòng)棚戶區(qū)改造。2010年國務(wù)院重要文件中涉及保障房主要內(nèi)容細(xì)則國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%；確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的工作任務(wù)。國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知加快中低價(jià)位、中小套型普通商品住房建設(shè)。要適當(dāng)加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)力度，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)范圍。商品住房價(jià)格過高、上漲過快的城市，要切實(shí)增加限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房供應(yīng)。房價(jià)過高、上漲過快、住房有效供應(yīng)不足的城市，要切實(shí)擴(kuò)大五類住房（中低價(jià)位、中小套型普通商品住房和限價(jià)商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房）的建設(shè)用地供應(yīng)量和比例。力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。各地要通過城市棚戶區(qū)改造和新建、改建、政府購置等方式增加廉租住房及經(jīng)濟(jì)適用住房房源，著力解決城市低收入家庭的住房困難。要加快建設(shè)限價(jià)商品住房、公共租賃住房，解決中等偏下收入家庭的住房困難。全面啟動(dòng)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，繼續(xù)推進(jìn)林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造。同時(shí)，加大農(nóng)村危房改造力度，適當(dāng)增加試點(diǎn)戶數(shù)。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，平安證券研究所注：根據(jù)當(dāng)時(shí)規(guī)定，經(jīng)適房需要具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，廉租房申請(qǐng)需要申請(qǐng)家庭成員中至少有1人為當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)常住戶口142010年：公租房重磅文件出臺(tái)，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步豐富

新職工及外來務(wù)工人員由于戶籍門檻無法申請(qǐng)廉租房、同時(shí)其收入水平購買商品房存在難度，2010年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，提出調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，形成廉租房、公租房、經(jīng)適房三足鼎立的保障房供給體系。2010年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容細(xì)則對(duì)象租金期限用途公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統(tǒng)籌考慮住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼公共租賃住房租賃合同期限一般為3至5年，承租人應(yīng)當(dāng)按照合同約定合理使用住房，及時(shí)繳納租金和其他費(fèi)用。租賃合同期滿后承租人仍符合規(guī)定條件的，可以申請(qǐng)續(xù)租。公共租賃住房只能用于承租人自住，不得出借、轉(zhuǎn)租或閑置，也不得用于從事其他經(jīng)營活動(dòng)。承租人違反規(guī)定使用公共租賃住房的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令退出。承租人購買、受贈(zèng)、繼承或者租賃其他住房的，應(yīng)當(dāng)退出。來源（一）公共租賃住房房源通過新建、改建、收購、在市場(chǎng)上長期租賃住房等方式多渠道籌集。新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對(duì)集中建設(shè)。要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域，同步做好小區(qū)內(nèi)外市政配套設(shè)施建設(shè)。（二）在外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各類投資主體建設(shè)公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。（三）新建公共租賃住房主要滿足基本居住需求，應(yīng)符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能環(huán)保要求，確保工程質(zhì)量安全。成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60平方米以下。以集體宿舍形式建設(shè)的公共租賃住房，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)宿舍建筑設(shè)計(jì)規(guī)范的有關(guān)規(guī)定。支持鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長期貸款，具體辦法由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)制訂。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營。探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道。政府投資建設(shè)的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)范圍。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，平安證券研究所152011年：保障房開工超千萬套，“十二五”規(guī)劃超四千萬套

2011年全國新建保障性安居工程住房1043萬套，同比增長76.8%，按照60平/套估計(jì)，占到當(dāng)年全國商品房新開工33%。“十二五”

期間全國累計(jì)保障性住房開工超過4000萬套。2011年保障性住房建設(shè)規(guī)模超過千萬套保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃（萬套）1200保障性安居工程實(shí)際執(zhí)行（萬套）100080060040020002009201020112012201320142015數(shù)據(jù)來源：WIND，平安證券研究所16公租房與廉租房并軌，供應(yīng)結(jié)構(gòu)日臻規(guī)范

公租房與廉租房并軌，供應(yīng)結(jié)構(gòu)日臻規(guī)范。2013年12月，住建部等發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，2014年起各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，并軌后保障對(duì)象包括符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。2013-2014年涉及公租房與廉租房并軌主要政策表述時(shí)間文件主要內(nèi)容2013關(guān)于公共租賃住房和廉租

從2014年起，各地廉租住房(含購改租等方式籌集，下同)建設(shè)計(jì)劃調(diào)整并入公共租賃住房年度建設(shè)計(jì)住房并軌運(yùn)行的通知?jiǎng)潯?014年以前年度已列入廉租住房年度建設(shè)計(jì)劃的在建項(xiàng)目可繼續(xù)建設(shè)，建成后統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。2014關(guān)于并軌后公共租賃住房

并軌后公共租賃住房的保障對(duì)象，包括原廉租住房保障對(duì)象和原公共租賃住房保障對(duì)象，即符合規(guī)定有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見

條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所17第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經(jīng)適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺(tái)C

O

NTENT目錄2014-2023：棚改迎發(fā)展浪潮，保租房建設(shè)提速2023至今：“14號(hào)文”出臺(tái)，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與投資建議2014年：棚改逐步提速，貨幣化比例提升助力去庫存

棚改持續(xù)提速，貨幣化比例大幅提升。2013-2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》接連發(fā)布，提出2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合。2016年3月25日，《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》發(fā)布，明確“推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置，切實(shí)化解庫存商品住房”，2016、2017年棚改貨幣化比例提升至48.5%和60%，較2015年（29.9%）大幅提升，2015-2018年全國累計(jì)實(shí)現(xiàn)棚改超2400萬套。

棚改資金流形成閉環(huán)，帶動(dòng)三四線樓市大幅回升。通過棚改貨幣化，大量購房增量需求釋放帶來樓市（尤其是三四線）大幅回升，進(jìn)而帶動(dòng)地方政府土地出讓收入提升，用于償還政策性銀行棚改貸款，而央行則通過PSL為政策性銀行提供資金支持，形成棚改資金流閉環(huán)。隨著三四線樓市大幅升溫，2018年后棚改貨幣化比例及棚改規(guī)模逐步下滑。棚改形成資金流閉環(huán)歷年棚改規(guī)模及貨幣化比例棚改實(shí)際執(zhí)行套數(shù)貨幣化比例棚改建設(shè)計(jì)劃開發(fā)商非棚改居民700600500400300200100070%60%50%40%30%20%10%0%拿地、銷售萬套土地出讓收入購房：原有觀望需求，提前釋放棚改貸款PSL地方政府銷售回款購房央行政策性銀行還貸土地收入還貸土地回收棚改貨幣化安置費(fèi)棚改居民20142015201620172018201920202021數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，WIND，平安證券研究所19共有產(chǎn)權(quán)房迎推廣，成為保障房重要組成

共有產(chǎn)權(quán)房逐步推廣，成為保障性住房重要組成。2007年，江蘇省淮安市最先在全國提出共有產(chǎn)權(quán)房，2014年住建部等六部委選取北京、上海、深圳、成都、淮安（江蘇）、黃石（湖北）等六個(gè)城市，試點(diǎn)發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房，共有產(chǎn)權(quán)房逐步在全國重要城市試點(diǎn)推廣。根據(jù)《北京市“十四五”時(shí)期住房保障規(guī)劃》，截至“十三五”期末，北京通過收購轉(zhuǎn)化和新增用地實(shí)現(xiàn)75個(gè)共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目入市，可提供房源約7.9萬套，“十四五”時(shí)期，將力爭建設(shè)籌集共有產(chǎn)權(quán)住房6萬套，新增共有產(chǎn)權(quán)住房供地占比不低于住房用地供應(yīng)總量的15%。2014年《關(guān)于試點(diǎn)城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容主要內(nèi)容供應(yīng)對(duì)象建設(shè)規(guī)模與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，政策性商品住房主要面向住房困難的城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭，以及符合規(guī)定條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民和其他群體供應(yīng)人口流入集中、住房供需矛盾突出、房價(jià)上漲較快的試點(diǎn)城市應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)。有條件的試點(diǎn)城市，可采取新建、利用存量商品住房等多種方式增加房源供應(yīng)配售價(jià)格明晰產(chǎn)權(quán)政策性商品住房的配售價(jià)格應(yīng)充分考慮供應(yīng)對(duì)象的支付能力，以低于同地段普通商品住房的價(jià)格為原則定價(jià)承購人的產(chǎn)權(quán)份額為承購人實(shí)際出資額占同地段、同類型商品住房價(jià)格的比例，其余部分為政府的產(chǎn)權(quán)份額。承購人持有的產(chǎn)權(quán)份額一般不低于

60%。產(chǎn)權(quán)交易1）允許承購人增購政策性商品住房的產(chǎn)權(quán)份額，直至取得完全產(chǎn)權(quán)。購買不滿

5年的，不得上市交易。2）符合上市條件的，允許承購人上市出售，同等條件下，政府享有優(yōu)先購買權(quán)。承購人增購、上市出售或政府回購的價(jià)格，應(yīng)隨行就市，按同時(shí)期、同地段普通商品住房的價(jià)格確定。上市交易所得價(jià)款，應(yīng)以承購人與政府的產(chǎn)權(quán)份額為依據(jù)公平分割。用地來源優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，確保足額保障和優(yōu)先供應(yīng)。建設(shè)用地應(yīng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式，經(jīng)市場(chǎng)公開定價(jià)后供應(yīng)數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，WIND，平安證券研究所20保障制度持續(xù)完善，助力實(shí)現(xiàn)住有所居

從“購租并舉”到“租購并舉”，公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。

2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，提出以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。

2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)健全以市場(chǎng)配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。2017年發(fā)布的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，鼓勵(lì)各地通過新增用地建設(shè)租賃住房，在新建商品住房項(xiàng)目中配建租賃住房。十九大報(bào)告表述從此前的“購租并舉”轉(zhuǎn)為“租購并舉”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)租賃重要性。2016-2017年涉及保障房制度主要政策表述時(shí)間文件主要內(nèi)容中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口20152016關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見1)以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場(chǎng)配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。支持住房租賃消費(fèi)，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展2)到2020年，基本形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)體系，基本形成?；尽⒋俟?、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場(chǎng)規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標(biāo)3)推進(jìn)公租房貨幣化。轉(zhuǎn)變公租房保障方式，實(shí)物保障與租賃補(bǔ)貼并舉。支持公租房保障對(duì)象通過市場(chǎng)租房，政府對(duì)符合條件的家庭給予租賃補(bǔ)貼。提高公租房運(yùn)營保障能力20172017關(guān)于在人口凈流入的大中城

1）鼓勵(lì)各地通過新增用地建設(shè)租賃住房，在新建商品住房項(xiàng)目中配建租賃住房等方式，多渠道增加新建租賃住房供應(yīng)，優(yōu)先面向公租房保障對(duì)象和新市民供應(yīng)。市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知2）探索采取購買服務(wù)模式，將公租房、人才公寓等政府或國有企業(yè)的房源，委托給住房租賃企業(yè)運(yùn)營管理十九大報(bào)告堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所212021年：住房保障體系主體確立，保障性租賃住房迎快速發(fā)展（1/2）

明確完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要高度重視保障性租賃住房建設(shè)，2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，明確加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。2021年《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》細(xì)則對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)土地來源解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金。主要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)。人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，應(yīng)按照職住平衡原則，提高住宅用地中保障性租賃住房用地供應(yīng)比例建設(shè)規(guī)模資金來源堅(jiān)持供需匹配。城市人民政府要摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況，結(jié)合現(xiàn)有租賃住房供求和品質(zhì)狀況，從實(shí)際出發(fā)，因城施策，采取新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實(shí)增加供給，科學(xué)確定“十四五”保障性租賃住房建設(shè)目標(biāo)和政策措施，制定年度建設(shè)計(jì)劃，并向社會(huì)公布中央通過現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)渠道，對(duì)符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補(bǔ)助；加大對(duì)保障性租賃住房建設(shè)運(yùn)營的信貸支持力度，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款；支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，募集資金用于保障性租賃住房貸款投放數(shù)據(jù)來源：政府官網(wǎng)，平安證券研究所22住房保障體系主體確立，保障性租賃住房迎快速發(fā)展（2/2）

根據(jù)住建部2023年9月12日發(fā)布數(shù)據(jù)，全國近兩年建設(shè)籌集保障性租賃住房508萬套（間），完成投資超過5200億元，可解決近1500萬新市民、青年人住房困難。按“十四五”時(shí)期（2021-2025年）全國計(jì)劃籌建保障性租賃住房近900萬套（間）估算，至2025年還需投資超4000億元。三大主要保障房類型對(duì)比十四五期間保障性租賃住房籌建目標(biāo)主要城市十四五期間保障房供應(yīng)目標(biāo)保障對(duì)象面積要求保障方式共有產(chǎn)權(quán)住房城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。公共租賃住房保障性租賃住房萬套（間）保租房籌建目標(biāo)（萬套（間））80706050403020100公共租賃住房單套建筑面積60平米以下10009008007006005004003002001000租金補(bǔ)貼、實(shí)物配租900863366保障性租賃住房以建筑面積

租金低于同新市民、青年人等

不超過70平

地段同品質(zhì)群體米小戶型為

市場(chǎng)租賃住2406060204主房4793.640面向住房困難的城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭，以及符合規(guī)定條件的進(jìn)城落戶農(nóng)民和其他群體供應(yīng)以低于同地共有產(chǎn)權(quán)房90平米以下

段普通商品202120222023十四五（2021-2025）為主住房的價(jià)格為原則定價(jià)深圳廣州北京上海23資料來源：住建部，地方政府網(wǎng)站，平安證券研究所第一部分第二部分1994-2005：安居工程起步，配售經(jīng)適房為主2006-2013：廉租房地位提升，公租房步入舞臺(tái)C

O

NTENT目錄2014-2023：棚改迎發(fā)展浪潮，保租房建設(shè)提速2023至今：“14號(hào)文”出臺(tái)，保障房迎新階段第三部分第四部分第五部分經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與投資建議2023年：“14號(hào)文”發(fā)布，保障性住房發(fā)展步入新階段（1/2）

“14號(hào)文”發(fā)布，保障性住房建設(shè)步入新階段。2023年4月政治局會(huì)議提出規(guī)劃建設(shè)保障性住房，8月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（“14號(hào)文”），強(qiáng)調(diào)提高保障性住房在住房總供給中的比例，讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求。根據(jù)“14號(hào)文”，原有保障性住房類型將重新劃分為配售型和配租型保障性住房兩大類，其中配售型按照“保本微利”、“封閉運(yùn)行”的原則運(yùn)作管理。12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)等三大工程，保障性住房尤其是配售型保障房迎來發(fā)展新階段。2023年重要會(huì)議中關(guān)于保障性住房表述2023.42023.72023.82023.12政治局會(huì)議提出“要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”政治局會(huì)議提出“規(guī)劃建設(shè)保障性住房”《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確加大保障性住房建設(shè)和供給中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程””25資料來源：政府網(wǎng)站，平安證券研究所“14號(hào)文”發(fā)布，保障性住房發(fā)展步入新階段（2/2）2023年《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容主要內(nèi)容基本原則

堅(jiān)持問題導(dǎo)向。著力解決工薪收入群體買不起商品住房、保障性住房又供給不足的突出問題，提高保障性住房在住房總供給中的比例

堅(jiān)

持目標(biāo)導(dǎo)向，加大保障性住房建設(shè)和供給，讓工薪收入群體逐步實(shí)現(xiàn)居者有其屋。消除買不起商品住房的焦慮，

讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求。

堅(jiān)持資金平衡。按照工薪收入群體可負(fù)擔(dān)、項(xiàng)目資金可平衡、發(fā)

展可持續(xù)的原則、由城市人民政府按劃撥方式供地和負(fù)責(zé)建設(shè)配套設(shè)施，在此基礎(chǔ)上采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作，按保本微利原則配售。

堅(jiān)持穩(wěn)慎有序。堅(jiān)持以需定建。支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實(shí)踐。對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃與用地

針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進(jìn)人才等群體

以家庭為單位，保障對(duì)象只能購買一套保障性住房。按照保基本的原則，合理確定城鎮(zhèn)戶籍家庭、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)引進(jìn)人才等不同群體的保障面積標(biāo)準(zhǔn)。

與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結(jié)合起來穩(wěn)妥推進(jìn)；優(yōu)先安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域；要制定年度建設(shè)籌集計(jì)劃，優(yōu)選建設(shè)實(shí)施主體。

保障性住房以劃撥方式供應(yīng)土地，僅支付相應(yīng)的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地、閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。

加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，相關(guān)建設(shè)投入不得攤?cè)氡Ｕ闲宰》颗涫蹆r(jià)格。配售與管理支持政策

配售價(jià)格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測(cè)算確定。保障性住房配售辦法由城市人民政府制定。

實(shí)施嚴(yán)格封閉管理，如長期閑置、確需轉(zhuǎn)讓、因辭職等原因離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位或企業(yè)的，由城市人民政府按規(guī)定予以回購。

對(duì)符合條件的保障性住房項(xiàng)目，中央通過現(xiàn)有資金安排渠道適當(dāng)給予補(bǔ)助。

將將合條件的保障性住房項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。

在確保貸款資金安全的前提下，在城區(qū)常住人口300萬以上的大城市試點(diǎn)利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款。

鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則，提供保障性住房開發(fā)貸款和個(gè)人住房貸款，?？顚Ｓ?、封閉管理。

符合條件的保障性住房項(xiàng)目適用經(jīng)濟(jì)適用住房有關(guān)稅費(fèi)支持政策。26資料來源：政府網(wǎng)站，平安證券研究所當(dāng)前存量保障房占比仍偏低，2024年建設(shè)或?qū)⑻崴?/p>

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，2020年城市家庭戶住房來源中，購買經(jīng)適房/兩限房、租賃廉租住房占比分別為4.1%和3.7%，合計(jì)占比僅7.8%，遠(yuǎn)低于新加坡和中國香港保障房覆蓋家庭占比。當(dāng)前福州、深圳、廣州等城市配售型保障房陸續(xù)開工，預(yù)計(jì)短期配售型保障房有望迎來集中開工潮。著眼2024年，后續(xù)需持續(xù)關(guān)注全國及重點(diǎn)城市保障性租賃住房籌建目標(biāo)制定、資金支持、配售政策細(xì)則等內(nèi)容。新加坡、中國香港保障房占比2020年城市家庭戶住房來源新加坡組屋覆蓋居民家庭占比中國香港公屋覆蓋居民家庭占比,,

5%租賃廉租住房,

4%繼承或贈(zèng)予

其它1%100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%購買經(jīng)適房/兩限房,

4%自建住房,

10%租賃其他住房,

22%購買原公有住房,

8%購買二手房,12%購買商品房,34%1993

1997