深化土地管理改革調(diào)研分析報(bào)告

探索改革統(tǒng)籌發(fā)展全方面提升土地資源利用和保護(hù)綜合效益——睢縣相關(guān)深化土地管理制度改革調(diào)研匯報(bào)黨十八大尤其是十八屆三中全會以來，中央一系列關(guān)鍵會議對土地管理制度改革指明了方向，提出了明確要求。根據(jù)省、市下達(dá)相關(guān)深化土地管理制度改革調(diào)研任務(wù)要求，睢縣圍繞調(diào)研課題，專門組建由國土資源局牽頭、相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合參與調(diào)研工作組，調(diào)研人員分赴全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門企業(yè)等基層一線實(shí)地調(diào)查、走訪座談，召開不一樣類型交流座談會、征求意見會、總結(jié)分析會，對落實(shí)落實(shí)現(xiàn)行土地管理制度情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查總結(jié)，并結(jié)合睢縣工作實(shí)際，分析目前發(fā)展形勢和政策變革方向，對深化土地管理制度改革進(jìn)行了研究探討。現(xiàn)將調(diào)研情況匯報(bào)以下：一、睢縣落實(shí)落實(shí)現(xiàn)行土地管理制度基礎(chǔ)情況睢縣在商丘市西部,是河南省歷史文化名城，素有“中原水城”之稱，是全國一級英模任長霞家鄉(xiāng)，是全省基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)示范縣和全國關(guān)鍵糧棉油生產(chǎn)基地，屬經(jīng)典農(nóng)業(yè)縣。全縣共轄8鎮(zhèn)12鄉(xiāng)，554個(gè)行政村，1099個(gè)自然村，86萬人，縣域面積926平方公里。耕地66989.81公頃、基礎(chǔ)農(nóng)田57505.44公頃。多年以來，睢縣立足保護(hù)資源、保障發(fā)展、保護(hù)權(quán)益三方兼顧、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用管理目標(biāo)，開拓思緒、創(chuàng)新方法，多策并舉、多措并施，認(rèn)真落實(shí)落實(shí)土地管理基礎(chǔ)制度，盡職盡責(zé)保護(hù)資源、節(jié)省集約利用資源、盡心盡力保護(hù)權(quán)益，取得了較為顯著實(shí)效。（一）防控建設(shè)多措并舉，切實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地1、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)管理制度縣、鄉(xiāng)、村分別成立了以政府和村關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)為組長耕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)組，層層簽署耕地保護(hù)責(zé)任書，明確了耕地保護(hù)工作目標(biāo)和關(guān)鍵，強(qiáng)化了縣、鄉(xiāng)政府對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體計(jì)劃和年度計(jì)劃實(shí)施情況主體責(zé)任，把耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)到了每一塊耕地和每一個(gè)基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)塊。構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，探索實(shí)施了“三級網(wǎng)格化”管理模式，建立三級管理平臺，開發(fā)網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)，將保護(hù)耕地和執(zhí)法監(jiān)管重心放在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級,強(qiáng)化了基層土地管理和執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，建立了“全覆蓋、無死角”執(zhí)法監(jiān)管動態(tài)巡查機(jī)制，真正做到了違法違規(guī)用地早發(fā)覺、早匯報(bào)、早阻止、早查處。從源頭上遏制和降低了違法用地行為發(fā)生，我縣各類違法違規(guī)用地案件顯著降低,違法違規(guī)用地比率逐年下降。2.嚴(yán)格實(shí)施土地計(jì)劃和計(jì)劃，落實(shí)土地用途管制根據(jù)土地利用總體計(jì)劃確定用途和土地利用計(jì)劃安排使用土地，對耕地實(shí)施尤其保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用，從而確保耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定。堅(jiān)持按計(jì)劃管地、用地標(biāo)準(zhǔn)，依法認(rèn)真落實(shí)建設(shè)用地預(yù)審制度。凡不符合計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目不得經(jīng)過預(yù)審，不受理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地申請，不得違反計(jì)劃批地和用地，也不得私自修改計(jì)劃；對國務(wù)院和省級人民政府確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要依法依據(jù)國務(wù)院或省人民政府同意立項(xiàng)文件根據(jù)法定程序修改或調(diào)整計(jì)劃后才能報(bào)批用地。全部建設(shè)用地必需遵照以項(xiàng)目帶開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡要求，全方面落實(shí)建設(shè)占用耕地補(bǔ)充制度，嚴(yán)禁多種形式圈占土地行為，確保建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谀甓扔玫赜?jì)劃之內(nèi)。嚴(yán)把工業(yè)用地總量關(guān)、預(yù)審關(guān)、審批關(guān)、供地關(guān)；加強(qiáng)計(jì)劃控制，嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用耕地過快增加，對用地粗放項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃限制、核減，切實(shí)提升土地利用效率，從源頭上控制好占用耕地閘門。3.深入開展土地綜合整改，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度一是組織實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。歷年來，主動組織申報(bào)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，為我縣縣城發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地提供補(bǔ)充耕地指標(biāo)。同時(shí)，很重視補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)，從補(bǔ)充耕地項(xiàng)目標(biāo)立項(xiàng)、計(jì)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施到項(xiàng)目驗(yàn)收，全部有農(nóng)業(yè)部門技術(shù)人員全程參與，實(shí)施補(bǔ)充耕地培肥改良綜合方法，確保耕地質(zhì)量穩(wěn)中有升。二是試點(diǎn)推進(jìn)新農(nóng)村土地綜合整改項(xiàng)目。堅(jiān)持建新和拆舊統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、建新和拆舊年度占補(bǔ)平衡標(biāo)準(zhǔn)、新增耕地任務(wù)分年度完成標(biāo)準(zhǔn)、分別制訂項(xiàng)目總體實(shí)施方案和分年度實(shí)施計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，采取“圍棋戰(zhàn)略”、局部連片拆舊復(fù)耕、整村推進(jìn)多個(gè)方法試點(diǎn)推進(jìn)新農(nóng)村土地綜合整改，確保項(xiàng)目占補(bǔ)平衡，并實(shí)現(xiàn)新增耕地目標(biāo)。全縣經(jīng)市政府批復(fù)土地綜合整改試點(diǎn)項(xiàng)目24個(gè)，21個(gè)開工建設(shè)。全部試點(diǎn)項(xiàng)目舊村已拆除房屋3860余戶，復(fù)耕土地2890畝；新村已新建房屋9810戶。爭取省財(cái)政補(bǔ)助資金項(xiàng)目11個(gè)，下達(dá)資金累計(jì)5666萬元。三是連續(xù)推進(jìn)集體建設(shè)用地整改工作。經(jīng)過集體建設(shè)用地整改，新增耕地3000畝，新增耕地畝。創(chuàng)建“整體建庫、分期實(shí)施”整改模式，在建16000畝集體建設(shè)用地整改項(xiàng)目庫按計(jì)劃實(shí)施后，最少可保障睢縣3-5年建設(shè)用地掛鉤需求，用地瓶頸將會有效破解，為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供可靠土地支撐。4.加大土地整理力度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)農(nóng)田經(jīng)過實(shí)施睢縣蓼堤等兩個(gè)鎮(zhèn)土地規(guī)模整改項(xiàng)目和“鄭州航空經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)睢縣基礎(chǔ)農(nóng)田異地補(bǔ)劃項(xiàng)目”，對農(nóng)田道路、水利、電力設(shè)施工程進(jìn)行修建和配套，增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量。土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率顯著提升，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，對推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也全部有主動示范作用。（二）節(jié)省集約利用資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障發(fā)展1.科學(xué)編制土地利用總體計(jì)劃，拓展發(fā)展用地空間，睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)面積僅為8.86平方公里。為拓展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展空間，我們深入研究土地利用總體計(jì)劃編制政策，結(jié)合鄉(xiāng)級土地利用總體計(jì)劃修編，將全縣建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)向城郊鄉(xiāng)、董店鄉(xiāng)和河集鄉(xiāng)進(jìn)行了集中，在8.86平方公里東側(cè)和南側(cè)劃定了10.83平方公里掛鉤建新區(qū)，城北產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實(shí)際發(fā)展空間就由8.86增加到了19.69平方公里，拓展了城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展空間。現(xiàn)在，已入駐工業(yè)企業(yè)128家，規(guī)模以上企業(yè)42家，省科委認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)3家，同時(shí)吸引了安踏、富士康、浩然、安琪、廣碩等多家上市企業(yè)入駐，從業(yè)人員達(dá)成3萬余人，展現(xiàn)出著名企業(yè)紛紛落地，閩臺商扎堆發(fā)展良好局面，形成了以制鞋制衣、電子信息為主導(dǎo)，以現(xiàn)代紙業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為支撐產(chǎn)業(yè)體系。2.強(qiáng)力推進(jìn)土地綜合整改，處理發(fā)展用地指標(biāo)近幾年來，睢縣縣委、縣政府前后搶抓三項(xiàng)整改項(xiàng)目指標(biāo)使用、人地掛鉤政策機(jī)遇，整合多種力量，采取縣領(lǐng)導(dǎo)包片、關(guān)鍵局委包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村方法，分解任務(wù)，層層負(fù)責(zé)，連續(xù)推進(jìn)土地綜合整改工作。在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，調(diào)整思緒，創(chuàng)建了“整體建庫、分期實(shí)施”土地綜合整改模式，統(tǒng)一建立“睢縣土地綜合整改拆舊項(xiàng)目庫”。完成度5100畝新增耕地目標(biāo)任務(wù)，整改出新增耕地4005畝。經(jīng)過采取城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤，為睢縣城市計(jì)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新型農(nóng)村小區(qū)發(fā)展提供用地指標(biāo)確保。共報(bào)批新增建設(shè)用地693.28公頃，取得省政府獲同意土地12個(gè)批次，總面積累計(jì)388.53公頃，有效保障了格力頓漢、鼎豊木業(yè)、錦灝衣飾、源龍鞋業(yè)、滕潤鞋業(yè)、豪烽國際鞋業(yè)等一大批關(guān)鍵項(xiàng)目用地需求。3、規(guī)范土地出讓，擴(kuò)增土地利用效益我縣成立了由主管縣長任組長，縣政府辦、法制辦、發(fā)改、計(jì)劃、住建、財(cái)政、監(jiān)察、環(huán)境保護(hù)、國土、方管、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、城關(guān)鎮(zhèn)、城郊鄉(xiāng)等相關(guān)部門關(guān)鍵責(zé)任人為組員“睢縣城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓領(lǐng)導(dǎo)組”，建立了集體決議平臺。依據(jù)擬出讓土地位置、用途、面積、建筑規(guī)模、容積率等土地使用條件，綜合確定該宗地供地方法、起始價(jià)、增價(jià)幅度和競買確保金數(shù)額，推進(jìn)依法依規(guī)陽光運(yùn)行，避免在出讓過程中出現(xiàn)“自由裁量”。出讓供給土地68宗，面積249.85公頃，土地收益達(dá)7.7億元。共成功出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)32宗，總面積125.91公頃，劃撥土地5宗，面積17.94公頃，實(shí)現(xiàn)土地收益逾10億元。4.采取多個(gè)方法，提升節(jié)省集約用地水平一是科學(xué)編制計(jì)劃，優(yōu)化空間布局。強(qiáng)化計(jì)劃引導(dǎo)作用，科學(xué)編制《睢縣土地利用總體計(jì)劃》，優(yōu)化空間布局，推進(jìn)城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，壯大產(chǎn)業(yè)集群，加緊轉(zhuǎn)型升級，使有限土地資源得到高效利用。二是嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提升用地效率。合理確定用地規(guī)模，提升建設(shè)用地準(zhǔn)入門檻。小項(xiàng)目不單獨(dú)供地，一律進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠房；大項(xiàng)目分期供地，實(shí)現(xiàn)節(jié)省集約。三是建立估計(jì)制度，嚴(yán)把供地閘門?？茖W(xué)制訂年度供給計(jì)劃，確定年度供地總量，規(guī)范操作程序，優(yōu)先保障關(guān)鍵建設(shè)和民生項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)對土地需求，進(jìn)行分期供地，核減供地，預(yù)防企業(yè)盲目擴(kuò)大占地規(guī)模。四是實(shí)施“網(wǎng)格”管理，加強(qiáng)批后監(jiān)管。充足利用縣、鄉(xiāng)、村“三級網(wǎng)格化”監(jiān)管平臺，定時(shí)對出讓后土地項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況和投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等土地利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn)，促進(jìn)土地節(jié)省集約利用。五是加推舊城改造,盤活存量建設(shè)用地。把舊城改造和城市存量土地挖潛結(jié)合起來，實(shí)施統(tǒng)一計(jì)劃，合理布局，綜合開發(fā)，盤活存量。我縣已成功對老睢州劇院、老交通局、老睢中、老回中片區(qū)進(jìn)行了改造，面積達(dá)成400畝。六是清查閑置土地，提升利用效益。開展以閑置低效利用土地為關(guān)鍵清查處理工作。經(jīng)過對閑置低效利用土地清查、認(rèn)定、處理、整改，達(dá)成拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)閑置低效土地利用效益最大化。（三）依法實(shí)施土地確權(quán)登記和征收，保護(hù)群眾土地權(quán)益1.推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益11月，我縣全方面完成農(nóng)村集體土地全部權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。自10月起，全縣農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作全方面開展，努力爭取底前完成任務(wù)。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作全方面完成后，將對切實(shí)有效保護(hù)農(nóng)村群眾正當(dāng)土地權(quán)益提供了法律依據(jù)。2.嚴(yán)格落實(shí)土地征收法規(guī)政策要求，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益一是嚴(yán)格實(shí)施國土資源聽證程序。征地報(bào)批前，認(rèn)真做好征地報(bào)批前通知、確定、聽證工作，確保被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在組織征收資料時(shí)，最少2人將征地通知書、聽證通知書在土地所包含村委會進(jìn)行了送達(dá)，并在村務(wù)公開欄和其它顯著位置進(jìn)行了張貼、拍照，張貼、拍照時(shí)送達(dá)人和村委責(zé)任人均留在影像資料之內(nèi)存檔備查。對征收土地權(quán)屬、地類、面積、地上附著物和青苗等調(diào)查情況，由國土局、土地包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地包含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地包含被征地農(nóng)民或被征地農(nóng)民委托代表和地上附著物全部權(quán)人共同確定。不管村民是否提出聽證申請，均由縣政府通知土地包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會及被征地農(nóng)民進(jìn)行開會，將擬征土地位置、地類、面積和征地賠償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置路徑等一一傳達(dá)，放棄聽證，要有被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽章書面意見。二是開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評定工作。依據(jù)河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳等部門相關(guān)深入加強(qiáng)征地管理切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益意見通知（豫政辦〔〕139號）文件要求，征地報(bào)批前扎實(shí)做好征地報(bào)批前社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評定工作，評定工作堅(jiān)持“誰決議、誰評定、誰負(fù)責(zé)”，堅(jiān)持依法評定，維護(hù)群眾眼前利益和長遠(yuǎn)利益并重標(biāo)準(zhǔn)。針對包含農(nóng)民土地征收征用、賠償、安置，包含較大范圍群眾利益重大土地權(quán)屬調(diào)整變更事項(xiàng)，縣政府專門召開會議并成立以主抓土地副縣長為組長，各個(gè)職能部門局長為組員《睢縣國土資源社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評定工作領(lǐng)導(dǎo)組》，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在本局。對每個(gè)包含群眾重大土地權(quán)屬調(diào)整變更問題，領(lǐng)導(dǎo)組召開專題會議，制訂評定方案、公告公告及其它征求群眾意見材料、召開分析論證會相關(guān)材料及分析論證結(jié)果、評定匯報(bào)及風(fēng)險(xiǎn)化解方案等，且縣國土資源局信訪機(jī)構(gòu)要對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評定正當(dāng)性、合理性、可行性、可控性和評定內(nèi)容及程序等進(jìn)行審核，并出具《社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評定審核意見》作為上報(bào)審批事項(xiàng)必需材料。三是切實(shí)做好征用土地公告工作。嚴(yán)格根據(jù)文件要求，認(rèn)真推行“兩公告一登記”程序，將《征收土地公告》和《征地賠償安置方案公告》，在土地所包含村委會進(jìn)行了送達(dá)，并在村務(wù)公開欄和其它顯著位置進(jìn)行了張貼、拍照，張貼、拍照時(shí)送達(dá)人和村委責(zé)任人均留在影像資料之內(nèi)存檔備查。四是嚴(yán)格實(shí)施新征地域片綜合地價(jià)，確保農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。我縣嚴(yán)格根據(jù)《河南省人民政府相關(guān)調(diào)整河南省征地域片綜合地價(jià)通知》和《商丘市人民政府相關(guān)調(diào)整本市國家建設(shè)征收土地上附著物和青苗賠償標(biāo)準(zhǔn)通知》要求征地域片綜合地價(jià)賠償標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物、青苗賠償費(fèi)賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。切實(shí)做到了維護(hù)被征地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益，妥善安排被征地農(nóng)民生產(chǎn)和生活，做到被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。3.實(shí)施舊城區(qū)改造和保障性住房建設(shè)，改善群眾居住條件我縣把舊城改造和城市存量土地挖潛結(jié)合起來，實(shí)施統(tǒng)一計(jì)劃，綜合開發(fā)?，F(xiàn)在已對老回中、老劇院、老政府、原商業(yè)幼稚園、老睢中、原衛(wèi)生學(xué)校等七個(gè)片區(qū)累計(jì)300畝土地范圍內(nèi)建筑物進(jìn)行了拆除和整改改造，改造片區(qū)內(nèi)形成了比較完善市政公用設(shè)施和公共設(shè)施體系，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善，歷史和地域文化特色充足彰顯，人居環(huán)境和生活質(zhì)量顯著提升。同時(shí)為保障性住房提供用地保障，如將在中心大街東側(cè)約100畝土地劃撥給房地產(chǎn)管理中心作為惠安小區(qū)公租房使用。（四）工作實(shí)踐存在問題和迷惑1.補(bǔ)充耕地壓力較大，后備資源嚴(yán)重不足伴隨社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，每十二個(gè)月對用地需求很大，新上建設(shè)用地項(xiàng)目大部分占用優(yōu)質(zhì)耕地，補(bǔ)充耕地難度大，實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目少，數(shù)量、質(zhì)量難以保障。一是后備資源匱乏，我縣處于平原地帶，原來在耕地后備資源中，面積較大、條件很好、易于開發(fā)利用地塊均已被開發(fā)利用，剩下大多是開發(fā)難度較大地塊，開發(fā)整理地塊面積小而分散，而且后備資源越來越少，補(bǔ)充耕地難度增大，整改質(zhì)量不高，耕地占補(bǔ)平衡壓力加大，造成部分建設(shè)項(xiàng)目不能報(bào)批。其它能作為補(bǔ)充耕地后備資源只有灘涂用地和集體建設(shè)用地。睢縣境內(nèi)大部分河道灘涂寬度狹窄，有只有十幾米寬，開發(fā)整理后，難于配套，形不成規(guī)模；境內(nèi)最大河流就是惠濟(jì)河，其兩岸灘涂用地相對來說寬部分、易于整理，但惠濟(jì)河不是縣管河道，縣里無權(quán)對灘涂進(jìn)行開發(fā)整理。二是后期管護(hù)力度不夠。集體建設(shè)用地整改，關(guān)鍵是居民點(diǎn)整改，選點(diǎn)及整改難度大，地塊零星、分散，不集中連片，無法進(jìn)行配套，再加上整改地塊在村莊內(nèi)或周圍，易于被建設(shè)占用，后期管護(hù)難度大，質(zhì)量無法保障。近幾年集體建設(shè)用地整改工作，因?yàn)榇嬖凇爸卣?、輕管護(hù)”問題，忽略了后期管護(hù)工作，致使有整改后地塊又被栽上樹、建上房，增加后耕地再次降低。土地綜合整改試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中重建新、輕拆舊，致使部分試點(diǎn)項(xiàng)目仍未實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。另外，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目從立項(xiàng)、計(jì)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施，到最終驗(yàn)收，歷時(shí)長、程序多，無法立即為建設(shè)占用耕地提供補(bǔ)充耕地指標(biāo)。三是關(guān)鍵項(xiàng)目占用耕地和基礎(chǔ)農(nóng)田較多，自求平衡難度大。商登高速建設(shè)項(xiàng)目等重大項(xiàng)目工程占用耕地和基礎(chǔ)農(nóng)田數(shù)量過大，在本轄區(qū)內(nèi)自求平衡難度大。2.耕地保護(hù)政策傾斜力度小將耕地保護(hù)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年底綜合目標(biāo)考評，從一定程度上會提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)保護(hù)耕地意識，但對提升一般老百姓耕地保護(hù)意識沒有效果。對耕地保護(hù)工作優(yōu)異鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策傾斜，組織實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、土地整理等項(xiàng)目，對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行修路、打井、供電等配套，方便農(nóng)民耕種，提升耕地質(zhì)量，很受農(nóng)民歡迎，但對農(nóng)戶、農(nóng)民獎勵基礎(chǔ)上沒有。耕地分為通常農(nóng)田和基礎(chǔ)農(nóng)田，通常農(nóng)田和基礎(chǔ)農(nóng)田區(qū)分在地塊現(xiàn)場沒有顯著界線，無法區(qū)分，只能在比較專業(yè)，很抽象土地利用總體計(jì)劃圖上表現(xiàn)，使得通常農(nóng)田和基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)不顯著。3.用地瓶頸仍然存在，土地節(jié)省集約利用水平仍待提升首先是用地瓶頸仍然存在。日漸增大集體建設(shè)用地整改難度及有限新增用地指標(biāo)，難以滿足我縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛勢頭和逐年遞增用地需求。其次是土地利用效率低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。首先用地缺口很大，指標(biāo)擔(dān)心，其次部分企業(yè)土地低效利用和閑置浪費(fèi)問題仍然嚴(yán)重。因?yàn)椴糠止┑啬Ｊ饺允钦猩?、企業(yè)申請、國土部門供地，此種模式輕易因?yàn)橛玫貙徟殃P(guān)不嚴(yán)，造成供而不用、供多用少等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。還有就是企業(yè)集約用地水平較低。按要求我縣工業(yè)用地投資強(qiáng)度為每畝216萬元，容積率要達(dá)成1以上，綜觀我縣企業(yè)，達(dá)成這一標(biāo)準(zhǔn)極少。三是舊城改造困難重重,盤活存量任務(wù)艱巨。因?yàn)椴疬w、安置、資金等問題，我縣在對舊城區(qū)開發(fā)和拆遷力度還小，沒有形成成片成塊舊城改造態(tài)式?，F(xiàn)在我縣也只是僅對老睢州劇院、老交通局、老睢中、老回中片區(qū)中原企機(jī)關(guān)辦公用地進(jìn)行了改造，而包含廣大居民居住閑散地還沒有進(jìn)行整合改造，影響了老城區(qū)建設(shè)步伐，居民生活環(huán)境和生活質(zhì)量還有待提升。4、農(nóng)村宅基地使用管理制度亟待改革依據(jù)農(nóng)村地籍調(diào)查、宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作開展情況，和最近信訪舉報(bào)農(nóng)民私自買賣、轉(zhuǎn)讓土地建房等問題增多?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是長久以來形成。按現(xiàn)行制度要求，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超出省、自治區(qū)、直轄市要求標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)并未得到有效實(shí)施，農(nóng)村宅基地存在不少問題。農(nóng)村宅基地管理不夠規(guī)范。因?yàn)檗r(nóng)村宅基地管理不夠規(guī)范，缺乏有效疏導(dǎo)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂，一戶多宅、亂占地建房、多占地建房現(xiàn)象盛行，需要建房又無地可建形成違法占地。閑置宅基地現(xiàn)象大量存在，造成土地資源極大浪費(fèi)?！敖ㄐ虏徊鹋f”，在農(nóng)村不少地方，農(nóng)戶建房申請新宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原來舊房不拆、舊宅基地不交。舊宅基地收回及其具體規(guī)范沒有法律明確要求。舉家進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在農(nóng)村房屋長久閑置。宅基地及住房閑置，不僅浪費(fèi)了土地資源，而且影響了村容村貌，“空心村”現(xiàn)象顯著。改革完善農(nóng)村宅基地制度，處理農(nóng)村宅基地使用效率低下、計(jì)劃不合理問題；促進(jìn)居民點(diǎn)集聚，改善農(nóng)民住宅問題；促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)層次，或處理中心村空置問題。二、目前土地管理改革形勢和政策分析黨十八屆三中全會經(jīng)過《中共中央相關(guān)全方面深化改革若干重大問題決定》中相關(guān)土地管理制度改革內(nèi)容，觸及了現(xiàn)行土地利用和管理制度中很多關(guān)鍵問題，指明了未來中國土地制度改革基礎(chǔ)方向、趨勢和突破口，其意義深遠(yuǎn)?？傮w來看，現(xiàn)有土地管理制度符合中國國情特點(diǎn)，但和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，尤其是部分法律和相關(guān)制度和改革要求還存在不適應(yīng)之處，亟待扎實(shí)集體土地權(quán)能，健全用途管制制度，完善征地制度，推進(jìn)土地要素市場化改革。（一）建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)用地市場《決定》提出，加緊土地管理制度改革，“建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。在符合計(jì)劃和用途管制前提下，許可農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，實(shí)施和國有土地相同入市、同權(quán)同價(jià)”。第一，許可農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地相同進(jìn)入市場?，F(xiàn)在改革任務(wù)，是要使這些農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地正當(dāng)?shù)?、公開透明地進(jìn)入市場，必需要建立有效市場形式和市場規(guī)則，并確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市中“同權(quán)同價(jià)”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地也和國有建設(shè)用地一樣，能夠轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等，即兩種全部制土地在權(quán)能上應(yīng)該是一致。第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。所謂“合理、規(guī)范”，是指要對征地對象進(jìn)行合理價(jià)格賠償；在規(guī)范程序和賠償?shù)轿磺疤嵯?，符合相關(guān)法律要求才能征地。多元化保障是指除了貨幣賠償外，還應(yīng)在城鎮(zhèn)社保等方面給對應(yīng)賠償，更多采取“留地安置”（征完地后，留一定百分比地給農(nóng)民）方法，其關(guān)鍵是使農(nóng)民更多地分享土地增值收益。第三，降低非公益性用地劃撥，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍。未來除了軍事、國防、教育、文化、國家安全、社會保障等真正屬于公益用途領(lǐng)域之外，全部應(yīng)按有償使用標(biāo)準(zhǔn)，公開在市場上出讓，讓土地出讓愈加透明化，不能再實(shí)施無償劃撥。要擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。第四，促進(jìn)土地抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保二級市場發(fā)展。未來要建立規(guī)范、透明土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場，全部城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓，全部需統(tǒng)一進(jìn)入規(guī)范土地二級市場中進(jìn)行交易。二級市場交易活躍，對土地一級出讓市場也將產(chǎn)生很大促進(jìn)作用。第五，建立工業(yè)用地和商業(yè)用地合理比價(jià)關(guān)系。以后改革方向應(yīng)是建立工業(yè)用地和商業(yè)用地合理比價(jià)關(guān)系。對此，部分教授提議：一是要改變現(xiàn)行工業(yè)用地一次性出讓幾十年使用權(quán)供地方法。二是城鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建立后，在計(jì)劃許可和符適用途管制前提下，工業(yè)用地可直接由集體經(jīng)濟(jì)組織出租給用地者。（二）給予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)行土地管理制度要求，許可農(nóng)民對承包地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)。《決定》又新增加了承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保功效。另外，許可農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股方法參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。具體來說，《決定》給予了農(nóng)民以下幾類財(cái)產(chǎn)權(quán)利：一是給予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)。首先要確保集體組織全部組員擁有平等權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)可抵押、擔(dān)保，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可取得金融支持，從而緩解以前農(nóng)村因缺乏抵押物造成金融支持缺乏問題。二是保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！稕Q定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”所謂用益物權(quán)，是指非全部些人對她人之物所享受占有、使用、收益排她性權(quán)利。這次《決定》提出在慎重穩(wěn)妥、選擇試點(diǎn)前提下，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，是對這類用益物權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)深入探索。三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。目前農(nóng)村各類資產(chǎn)非正規(guī)、非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，大量集體資產(chǎn)被少數(shù)人支配情況屢有發(fā)生。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場，首先是要界定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，如承包地、宅基地上農(nóng)民住房、林地、房屋、集體資產(chǎn)等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一定要在規(guī)范有形交易市場里進(jìn)行公開、公正、透明交易，使農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有正當(dāng)規(guī)范實(shí)現(xiàn)渠道，農(nóng)民也可分享到正當(dāng)、合理產(chǎn)權(quán)收益。四是建立兼顧國家、集體、個(gè)人土地增值收益分配機(jī)制，合理提升個(gè)人收益。兼顧國家、集體和個(gè)人利益，關(guān)鍵是要改變現(xiàn)在三者之間不合理分配格局，提升個(gè)人在土地增值收益中百分比。三、土地管理制度改革對策和提議（一）土地管理制度改革基礎(chǔ)框架和思緒12月26日，國土資源部召開第20次部長辦公會，研究深化土地管理制度改革總體思緒框架，明確指出，要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)鍵講話精神，理清思緒、抓緊落實(shí)，從堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、堅(jiān)持最嚴(yán)格節(jié)省用地制度、維護(hù)群眾權(quán)益和轉(zhuǎn)變政府職能四方面入手，深入推進(jìn)土地管理制度改革。一是堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，經(jīng)過計(jì)劃管控和劃定永久性基礎(chǔ)農(nóng)田，嚴(yán)防死守耕地紅線，既保耕地?cái)?shù)量又要保耕地質(zhì)量；二是堅(jiān)持最嚴(yán)格節(jié)省用地制度，經(jīng)過嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方法給予落實(shí)；三是扎實(shí)權(quán)能，擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，深入推進(jìn)征地制度改革，維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益；四是轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)。（二）對策和提議1.抓住政策機(jī)遇、優(yōu)化土地布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)和保障關(guān)系開展永久基礎(chǔ)農(nóng)田劃定和土地利用總體計(jì)劃調(diào)整完善工作，是黨中央、國務(wù)院作出重大決議布署，是落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度重大舉措，是對現(xiàn)行耕地保護(hù)制度健全和完善，是保障國家糧食安全關(guān)鍵基礎(chǔ)，是引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化科學(xué)推進(jìn)關(guān)鍵契機(jī)。要切實(shí)把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決議布署上來，根據(jù)省委、省政府要求，切實(shí)擔(dān)負(fù)起法律和政策給予主體責(zé)任，深入強(qiáng)化耕地和基礎(chǔ)農(nóng)田保護(hù)，切實(shí)抓住政策機(jī)遇，長遠(yuǎn)計(jì)劃、科學(xué)安排，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和布局，果斷守住耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量紅線，保障好科學(xué)發(fā)展。工作中，要統(tǒng)籌處理好保護(hù)和保障關(guān)系，做到三個(gè)到位，即城鎮(zhèn)發(fā)展用地要調(diào)到位、科學(xué)發(fā)展載體用地要留到位、生態(tài)環(huán)境用地要布到位、優(yōu)先保障城鎮(zhèn)一體化示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)等用地，對基礎(chǔ)農(nóng)田和建設(shè)用地布局進(jìn)行科學(xué)調(diào)整優(yōu)化，經(jīng)過多個(gè)路徑確保關(guān)鍵生態(tài)功效區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)合理空間。2.擴(kuò)大農(nóng)村土地綜合內(nèi)涵范圍，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地配置機(jī)制主動推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤，把荒灘等未利用地、工礦廢棄地、農(nóng)村廢棄集體建設(shè)用地、農(nóng)林場廢棄建設(shè)用地等綜合整改土地納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)用地起源。綜合利用新農(nóng)村建設(shè)、漂亮鄉(xiāng)村、土地整改等方法，因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在空間優(yōu)化配置。完善經(jīng)過農(nóng)村土地綜合整改提升耕地等級和加大廢棄建設(shè)用地復(fù)墾、抵扣耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)措施。3.科學(xué)分類、計(jì)劃安排，合理調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)施增量供給和存量挖潛相結(jié)合供地、用地政策，提升城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量用地百分比。探索實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，對落戶力度大、成效顯著城鎮(zhèn)增加供地指標(biāo)。保障中心城市新增建設(shè)用地合理需求，適度增加資源承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多、集約用地程度高中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給。嚴(yán)格實(shí)施城鎮(zhèn)用地分類和計(jì)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，合適控制工業(yè)用地，優(yōu)先安排居住用地，合理安排生態(tài)用地，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地。建立有效調(diào)整工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提升工業(yè)用地價(jià)格，杜絕工業(yè)用地零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)現(xiàn)象。4.探索政策、完善方法，健全節(jié)省集約用地制度一是探索工業(yè)用地出讓彈性年限政策。依據(jù)國土資源部統(tǒng)一布署，根據(jù)不一樣產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類型及其生命周期，研究確定不一樣土地出讓年限，預(yù)防因企業(yè)破產(chǎn)倒閉、停歇業(yè)或低效產(chǎn)出而長久閑置土地或廠房現(xiàn)象，降低政府土地收儲難度和成本。二是制訂深化節(jié)省集約用地制度政策方法。加強(qiáng)國土資源計(jì)劃計(jì)劃管控，強(qiáng)化主體功效定位和國土開發(fā)強(qiáng)度雙約束，嚴(yán)守耕地保護(hù)、生態(tài)安全雙紅線，提升土地利用水平，發(fā)揮市場配置資源決定性作用。嚴(yán)格控制建設(shè)用地過快增加，提升工業(yè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度和容積率門檻，探索實(shí)施租讓結(jié)合、分階段出租工業(yè)用地供給制度，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制。研究建立新增用地審批和存量用地盤活掛鉤機(jī)制，加大批而未用土地和閑置土地處理力度，批次用地供地率等指標(biāo)和新增用地計(jì)劃指標(biāo)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批掛鉤，促進(jìn)土地利用效益提升。研究有效調(diào)整工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制。盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，建立存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制。建立激勵約束機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、城中村等改造和保護(hù)性開發(fā)，發(fā)揮政府土地貯備對盤活城鎮(zhèn)低效用地作用。統(tǒng)籌利用城鎮(zhèn)地上地下空間資源，激勵立體開發(fā)，市政公用設(shè)施盡可能使用地下空間資源，和商用、住宅等有機(jī)結(jié)合。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)用地節(jié)省集約利用效益評價(jià)，繼續(xù)深入開展國土資源節(jié)省集約模范縣創(chuàng)建、工業(yè)用地內(nèi)涵挖潛、推廣使用節(jié)