以內(nèi)部控制制度構(gòu)建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則分析

引言內(nèi)部控制既是對會計主體行為合規(guī)性偏差及不確定性的預(yù)防，也是通過法人制度落實財政政策法規(guī)的一種科學(xué)方法。應(yīng)當(dāng)說，內(nèi)部控制本身作為財會監(jiān)督的重要組成部分，也是制度安排和制度執(zhí)行的內(nèi)容。對于當(dāng)代行政事業(yè)單位來說，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，做好財會監(jiān)督管理工作尤為重要。本文將簡單介紹內(nèi)部控制制度，并淺析以內(nèi)部控制制度構(gòu)建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則。一、內(nèi)部控制制度內(nèi)部控制是各類會計主體內(nèi)部責(zé)權(quán)利的制度安排與執(zhí)行，構(gòu)建起資源配置中財會監(jiān)督的確定性制度，有助于降低經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險與財政風(fēng)險。從組合框架來看，內(nèi)控制度分為三層：第一，政府財政內(nèi)部控制制度。第二，政府部門內(nèi)部控制制度。第三，單位組織內(nèi)部控制制度。當(dāng)代行政事業(yè)單位內(nèi)部財會監(jiān)督工作是將偏重不同會計主體之間配置資源的財政監(jiān)督，通常會和單個會計主體內(nèi)部配置資源的會計監(jiān)督相融合。目前，對于所有行政事業(yè)單位來說，會計集中核算并不改變核算單位的資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)，不改變核算單位的會計主體責(zé)任，本質(zhì)上是一種代理記賬的特殊形式。既然是代理記賬，各核算單位是法人主體和會計主體，就要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化財務(wù)管理意識，真正擔(dān)當(dāng)起核算單位的財務(wù)管理的權(quán)利與責(zé)任。做好財會管理工作，應(yīng)準(zhǔn)確把握三項基本要點(diǎn)：第一，要建立健全核算單位內(nèi)部控制制度，把內(nèi)控作為一把手工程建立起來，真正做到工作有規(guī)范、執(zhí)行有評價、事后有監(jiān)督。第二，要加強(qiáng)報賬員的選聘。固定一名懂財務(wù)的人員擔(dān)任報賬員，持證上崗，明確其具體的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)，在事前充分參與到單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，事后發(fā)揮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實、合理、合規(guī)性初審作用。第三，要定期關(guān)注部門的財務(wù)報告，對部門全年收入、支出、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項目績效評價、政府采購金額、固定資產(chǎn)總額、往來款項等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)心中有數(shù)。在當(dāng)前，行政事業(yè)單位的主要收入大致分為七類：第一，財政撥款；第二，財政補(bǔ)助；第三，來自上級的補(bǔ)助；第四，事業(yè)收入；第五，來自附屬單位的上繳收入；第六，本單位的經(jīng)營收入；第七，其他收入。在這七類收入中，財政撥款屬于核心收入，因為此類收入是行政事業(yè)單位與社會團(tuán)體組織撥付的財政資金，所以會被納入預(yù)算管理之中。二、以內(nèi)部控制制度構(gòu)建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則（一）加強(qiáng)監(jiān)督管理，加快業(yè)財融合進(jìn)程以內(nèi)部控制制度構(gòu)建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則，做好財會監(jiān)督工作：首先，要加強(qiáng)監(jiān)督力度，在日常核算過程中，核算單位與核算中心要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的前期明確資金來源與資金使用的相關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)開展各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，避免盲目開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，核算單位的報賬員要真正擔(dān)起部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策的參謀和助手工作，核算中心財務(wù)人員也要熟練掌握財經(jīng)法規(guī)，為各核算單位提供業(yè)務(wù)咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督的關(guān)口從核算中心的事后報銷監(jiān)督前移到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生決策的時刻。明確合同簽訂的流程和審批管理，確保重大合同經(jīng)過律師審定，避免不合法合規(guī)的合同產(chǎn)生。其次，做好預(yù)算績效管理工作有助于改善單位內(nèi)部會計管控質(zhì)量，進(jìn)一步優(yōu)化單位行政管理職能，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)予以規(guī)范，使財務(wù)活動得到合法管理與約束，為實現(xiàn)會計管理的信息化與科學(xué)化奠定更完善的基礎(chǔ)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部所有業(yè)務(wù)，提高各項工作效率。再次，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算績效管理工作實效性有助于加強(qiáng)本單位管控力度，健全行政事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，確保各項業(yè)務(wù)能得以順利開展。與此同時，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效是由會計核算管理工作效率和會計報表信息予以反饋，核算結(jié)果和最終的報表能夠?qū)︻A(yù)算績效評估工作進(jìn)行客觀反映。預(yù)算績效目標(biāo)有兩大特征：第一，可量化；第二，約束性強(qiáng)。全面做好預(yù)算績效考核管理工作，確?？己私Y(jié)果的準(zhǔn)確性，方能為行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)提供詳細(xì)、精確的數(shù)據(jù)。最后，采用會計集中核算制度可以細(xì)化數(shù)據(jù)信息，做好財務(wù)數(shù)據(jù)分析工作，使單位預(yù)算績效考核管理更合理、有效。同時，針對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)體制的深化改革現(xiàn)狀以及企業(yè)發(fā)展趨勢，行政單位需要重新正視會計工作，積極轉(zhuǎn)變會計職能，由會計核算型轉(zhuǎn)向管理型，若簡單將會計集中核算中心作為一個記賬機(jī)構(gòu)是無法充分發(fā)揮其職能作用的，需要看待會計核算中心背后潛在的信息執(zhí)行反饋和控制作用，以管理的形式加強(qiáng)預(yù)算資金支付的事前控制，從而更好地決定財政資金的使用調(diào)度情況，避免在資金支付完成之后出現(xiàn)的一系列問題，確保資金使用支付的合理合法性，在事前就已經(jīng)明確資金是否可以進(jìn)行合理使用調(diào)度之后，由銀行統(tǒng)一支付放款，在全面實施會計集中核算制度的同時還需要促進(jìn)會計核算中心的全面升級轉(zhuǎn)型。（二）規(guī)范內(nèi)部控制，確保工作有據(jù)可依行政事業(yè)單位核算中心要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，須做好四項基本工作：第一，要建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估，對現(xiàn)有制度、流程、表單適用性進(jìn)行評估。第二，要從預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位采取不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批等不同控制措施。第三，要充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評價作用，定期進(jìn)行內(nèi)控執(zhí)行評價分析，強(qiáng)化制度流程的落實。第四，要加快管委會層面財務(wù)管理辦法和報銷手冊的制定。通過內(nèi)控建設(shè)的加強(qiáng)，以便合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。與此同時，要對本單位財務(wù)內(nèi)控全部業(yè)務(wù)流程實施全方位的監(jiān)管。另外，應(yīng)通過啟用財務(wù)管理系統(tǒng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)信息進(jìn)行全面收集與監(jiān)管，以此實現(xiàn)會計集中核算。（三）執(zhí)行國庫集中支付制度，實施會計集中核算目前，國庫集中支付制度的全面實施成為會計集中核算必然發(fā)展趨勢的重要前提，會計集中核算制度與集中支付制度的有效融合能夠在進(jìn)行優(yōu)劣勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮兩種制度的作用和價值，從而進(jìn)一步促進(jìn)財政的深化改革與創(chuàng)新，提升財政管理水平。可以說，財政建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀對會計集中核算作出了相應(yīng)的要求，社會主義經(jīng)濟(jì)體制的深化改革背景下，會計集中核算制度全面代替了傳統(tǒng)分散核算的制度分配形式，全面加強(qiáng)了財政資金收支監(jiān)督管理以及財政的建設(shè)發(fā)展，加強(qiáng)了對會計工作與行為活動的約束和規(guī)范，為財政創(chuàng)新建設(shè)與運(yùn)行管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。首先，通過實施會計集中核算制度能夠最大限度地保證會計核算工作開展的規(guī)范性和合理性，從根本上提高會計信息質(zhì)量和會計核算水平。實施會計集中核算制度主要是指將會計業(yè)務(wù)歸納到會計核算中心進(jìn)行集中核算，由會計核算中心調(diào)配具備高質(zhì)量專業(yè)核算技能以及綜合素質(zhì)高的專業(yè)會計人員，充分利用信息化會計電算化系統(tǒng)，按照國家規(guī)定的會計制度準(zhǔn)則進(jìn)行集中、統(tǒng)一核算，一方面有效保證了會計核算對象和范圍的全面性、真實性和完整性，另一方面能夠極大地提高會計核算質(zhì)量和水平。其次，各行政事業(yè)單位通過集中統(tǒng)一的核算形式能夠全面加強(qiáng)對會計行為的監(jiān)督管理，有效減少一些違法行為、違規(guī)行為的產(chǎn)生，會計集中核算帶動著會計集中管理，意味著所有的財政資金收支都將通過同一個會計核算中心出入口進(jìn)行準(zhǔn)入與支出，從而在確保會計核算對象和范圍完整無誤的基礎(chǔ)上進(jìn)行集中統(tǒng)一核算，同時會計核算中心也有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)對各個行政單位的財政收支情況進(jìn)行合理地監(jiān)督審查，及時糾正其中存在的不合理現(xiàn)象，如財政收支不符合政策規(guī)定或者手續(xù)不齊全的現(xiàn)象，最大限度地保證財政收支情況的合理合法。再次，行政事業(yè)單位通過核算中心的集中核算與管理，對于進(jìn)行財政資金的合理調(diào)度使用提供了極大的便利，確保財政資金使用的合理合法，進(jìn)一步提高了財政資金的使用效益?？梢哉f，全面實施會計集中核算制度之后，各行政單位的財政收支運(yùn)作過程從資金調(diào)度使用到及時收回的過程更加規(guī)范合理，在加大監(jiān)管力度的同時也能夠確保財政資金的使用支出更加規(guī)范靈活，同時防止由于資金沉淀而降低資金使用效益的情況發(fā)生，從根源上改善了資金使用調(diào)度管理混亂的情況。最后，對于各行政事業(yè)單位而言，通過實施會計集中核算，由核算中心配備專業(yè)核算人員，行政單位則無須專門設(shè)置會計核算崗并配備專業(yè)會計核算人員，僅需要保留財務(wù)報賬人員即可，減輕了會計工作量，減少了財務(wù)會計人員支出成本，緩解了財務(wù)會計工作的繁瑣性，提高了各單位的經(jīng)濟(jì)效益，有助于各單位將更多精力放在業(yè)務(wù)經(jīng)營管理過程中。在財會監(jiān)督工作中實施會計集中核算制度時需要遵循預(yù)算管理體制不變的有效原則，各行政單位仍然需要承擔(dān)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況的編報工作，在經(jīng)過財政部門統(tǒng)一審核之后給予各行政單位復(fù)核情況，同時抄送至核算中心，因而需要構(gòu)建完善合理的預(yù)算管理體制。其次，各行政事業(yè)單位仍然擁有財政資金的使用和調(diào)度審批權(quán)，需要構(gòu)建完善合理的財政資金管理機(jī)制，確保財政資金支出的合理合法性。最后，需要遵循會計主體責(zé)任不變的有效原則，充分明確各行政單位會計主體責(zé)任，各單位財政資金的理財情況仍然由各單位會計責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的會計責(zé)任和法律責(zé)任。需要注意的是，會計集中核算主要是指在不改變各行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理體制、財政資金管理機(jī)制和職能的前提下，由財政部門在銀行統(tǒng)一開設(shè)唯一賬戶的形式來實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)一使用調(diào)度、資金結(jié)算以及工資發(fā)放。實施會計集中核算制度主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是指單位部門集中核算的情況，將分散的部門核算通過實行集中核算之后，能夠最大限度地保證核算的真實性、完整性和合法性，嚴(yán)厲禁止一些不法行為表現(xiàn)的產(chǎn)生。另一方面是指財政資金預(yù)算經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一核算與管理，通過統(tǒng)一開戶、集中支付的方式由核算中心進(jìn)行集中管理、分戶核算，包括資金的結(jié)算以及工資的統(tǒng)一發(fā)放、財務(wù)公開。自會計集中核算制度更新實施以來，各個省市納入集中核算的行政事業(yè)單位數(shù)量呈逐漸增加的趨勢，其會計核算中心運(yùn)作程序主要包括資金的流入、使用，財務(wù)資產(chǎn)管理以及會計核算與報表的報送等。（四）健全機(jī)構(gòu)隊伍，完善組織保障組織保障是做好各項工作的重要基礎(chǔ)，首先要選派財會業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)理論知識水平高、熟悉政策法規(guī)的人員，充實到會計核算中心隊伍，以提高會計人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次要改變財務(wù)人員選拔培養(yǎng)機(jī)制。核算中心屬于業(yè)務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位，應(yīng)該鼓勵和發(fā)展事業(yè)單位職稱評聘制度，通過晉升制度設(shè)計使財務(wù)人員得到培養(yǎng)、選拔，促進(jìn)財務(wù)人員精進(jìn)業(yè)務(wù)，留住財務(wù)人才。行政事業(yè)單位財政部門和會計集中核算中心要加強(qiáng)組織培訓(xùn)。在具體培訓(xùn)工作中，應(yīng)注意針對現(xiàn)有人員在會計專業(yè)知識、財務(wù)管理等方面存在的問題開展培訓(xùn)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，盡快提高工作能力和水平，保證會計核算工作順利有序開展。同時，需要注意的是，在財務(wù)人員培養(yǎng)工作中，必須重視提高他們的職業(yè)道德修養(yǎng)。（五）加快信息化建設(shè)，提高核算效率財務(wù)信息化的發(fā)展，將極大地提高財務(wù)管理的水平和效率。首先，要隨著預(yù)算一體化工作的開展，讓財務(wù)管理從靜態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)，這樣便于各行政事業(yè)單位全面掌控各部門的指標(biāo)、工作計劃與申請內(nèi)容，確保預(yù)算執(zhí)行的順利進(jìn)展。其次，要逐步開發(fā)賬務(wù)系統(tǒng)遠(yuǎn)程查詢權(quán)限，使核算單位能查詢本單位的財務(wù)收支、資金支付等財務(wù)信息，為單位做好預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)控等提供數(shù)據(jù)支持。另外，要推進(jìn)報銷流程電子化。隨著電子發(fā)票的普及，隨著會計電子檔案制度的建立，要加快報銷流程電子化進(jìn)程，實現(xiàn)原始憑證、支付審批、預(yù)算管理、