中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策研究

中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策研究近年來(lái)中國(guó)成為世界上遭受巨災(zāi)最多的國(guó)家之一。雪災(zāi)、地震、洪水等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失不計(jì)其數(shù)。雖然目前中國(guó)的大部分城市已經(jīng)建立了相對(duì)完善的防旱、抗洪和救災(zāi)的應(yīng)急機(jī)制，但是災(zāi)害發(fā)生后的大部分經(jīng)濟(jì)損失仍然由政府承擔(dān)，增加了政府的財(cái)政壓力。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種對(duì)付巨災(zāi)的管理方式，可以在一定程度上提高政府財(cái)政支付的有效性，保障居民生活、工作的安定。通過(guò)研究中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀以及存在問(wèn)題，對(duì)比國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展差異，提出對(duì)中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的構(gòu)建的相關(guān)建議。一、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及巨災(zāi)保險(xiǎn)理論（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的概念和特征巨災(zāi)通常指的是一定物理級(jí)別以上的，造成直接財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失深度達(dá)到某一比值，或者人員傷亡達(dá)到某一數(shù)額的自然災(zāi)害[1]。主要分為自然災(zāi)害巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和人為事故巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，本文中所指的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)僅指自然災(zāi)害巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，中國(guó)巨災(zāi)事故頻發(fā)：2013年四川蘆山發(fā)生7.0級(jí)地震，2010年青海玉樹(shù)地震、臺(tái)灣高雄地震，2009年發(fā)生四川綿竹地震、臺(tái)灣花蓮地震，這些自然災(zāi)害造成了重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指引起巨災(zāi)事件發(fā)生的一種可能性?？赡茉斐删薮筘?cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出以下幾種特征：（1）影響范圍廣、發(fā)生頻率低。與普通風(fēng)險(xiǎn)的高頻率發(fā)生相比，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率要低的多，可能是幾年、十幾年、甚至上百年一次。（2）損失程度巨大。統(tǒng)計(jì)資料表明，2013年四川蘆山發(fā)生7.0級(jí)地震，造成193人死亡25人失蹤12211人受傷，財(cái)產(chǎn)損失難以預(yù)計(jì)。所以一旦發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故造成巨額財(cái)產(chǎn)損失和大量生命傷亡是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最重要的特征之一。（3）可測(cè)性差。自然風(fēng)險(xiǎn)不同于人為風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)人為手段控制減少風(fēng)險(xiǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由于發(fā)生頻率較低，本省也不具有確定的規(guī)律性，難以預(yù)測(cè)。（4）風(fēng)險(xiǎn)分散困難。巨災(zāi)事故發(fā)生的頻率很低，但是一旦發(fā)生巨災(zāi)事故會(huì)導(dǎo)致大量保險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)遭受損失。普通商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法通過(guò)大數(shù)法則去分?jǐn)?，很難獨(dú)立承擔(dān)巨災(zāi)損失后果，嚴(yán)重情況下可能會(huì)導(dǎo)致公司破產(chǎn)、倒閉。（二）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的影響1.人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，近十年來(lái)中國(guó)每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億多人次，從2000—2008年僅地震所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失都在億元以上。2.增加中國(guó)的財(cái)政壓力。巨災(zāi)補(bǔ)償方式主要有三種：社會(huì)救濟(jì)、國(guó)際援助、政府財(cái)政補(bǔ)償[2]。目前中國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)損失主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)償。受中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，財(cái)政收入總量小。一旦遇到巨大自然災(zāi)害發(fā)生的年份，財(cái)政支出會(huì)大幅上升，導(dǎo)致財(cái)政收支差額擴(kuò)大。3.巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人們心理的影響。發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故后，又會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)巨災(zāi)后果負(fù)面的預(yù)期、信心喪失，甚至?xí)泻艽笠徊糠秩嗽谠馐芫逓?zāi)后產(chǎn)生心理上的陰影等，從而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)極有可能陷入惡性循環(huán)，影響到投資、消費(fèi)、利率和匯率等方方面面。（三）巨災(zāi)保險(xiǎn)的特點(diǎn)不同于普通的保險(xiǎn)產(chǎn)品，巨災(zāi)保險(xiǎn)有如下特點(diǎn)：（1）巨災(zāi)保險(xiǎn)定價(jià)困難。巨災(zāi)的特點(diǎn)之一可測(cè)性差，承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司必須有能力評(píng)估巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)組合的預(yù)期損失，從而確定合理保險(xiǎn)費(fèi)。（2）承保標(biāo)的集中度高，風(fēng)險(xiǎn)分散困難。巨災(zāi)保險(xiǎn)中大數(shù)法則和中心極限定理的作用受到了嚴(yán)重的限制。（3）可保風(fēng)險(xiǎn)界定難度大。保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)是不可保的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的保險(xiǎn)機(jī)制就無(wú)法應(yīng)用。實(shí)際上巨災(zāi)保險(xiǎn)所承保的風(fēng)險(xiǎn)在傳統(tǒng)意義上來(lái)講都是部分不可保、暫時(shí)不可保風(fēng)險(xiǎn)或永久不可保風(fēng)險(xiǎn)。（4）商業(yè)性保險(xiǎn)公司承保能力低。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)起步晚、發(fā)展慢，商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展不穩(wěn)定，承保能力、償付能力與國(guó)際水平存在差距。二、中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展現(xiàn)狀以及存在問(wèn)題1.保險(xiǎn)公司未開(kāi)設(shè)專門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。1979年中國(guó)正式恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，曾經(jīng)一度將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)填列在一些財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍中。但在20世紀(jì)90年代后期，受償付能力的限制，各家保險(xiǎn)公司逐步將地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)列入到除外責(zé)任中或者停保部分險(xiǎn)種。2001年9月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)有條件地開(kāi)放商業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)的承保，但是巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展十分緩慢。2.居民、企業(yè)對(duì)巨災(zāi)的投保熱情不高。居民、企業(yè)主動(dòng)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不高，對(duì)政府救助的依賴性強(qiáng)。巨災(zāi)保險(xiǎn)知識(shí)在居民中的普及度不高，普通社會(huì)大眾缺乏對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的了解。3.巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付率低。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的彌補(bǔ)十分渺小，與發(fā)達(dá)國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)的賠付率差距較大。如2008年南方雪災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)賠付只占3%；5·12汶川大地震保險(xiǎn)業(yè)賠付僅占0.2%。這些保險(xiǎn)賠付中，大部分都是車險(xiǎn)賠款，與巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種沒(méi)有直接聯(lián)系。三、國(guó)外典型的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度1.政府主導(dǎo)模式——美國(guó)。（1）美國(guó)推行以政府為主導(dǎo)的非營(yíng)利性巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃[5]。大部分巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目有政府貼補(bǔ)費(fèi)率，還可以享受免稅待遇。與此同時(shí)鼓勵(lì)私營(yíng)保險(xiǎn)行業(yè)加入分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的行列。巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目分為聯(lián)邦巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目和州巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目。（2）政府頒布一系列完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)。1956年頒布的《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，1968年的《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NFIP）。1973年的《洪水災(zāi)害保護(hù)法案》以及在1994年和2004年兩次出臺(tái)的《洪水保險(xiǎn)改革法案》。這些帶有一定強(qiáng)制性的巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，使得巨災(zāi)保險(xiǎn)制度得以在美國(guó)順利開(kāi)展。（3）完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。由風(fēng)險(xiǎn)債券化、商業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)基金制度組合成的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制很好地分散了一部分的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使保險(xiǎn)公司提高了自身的賠付能力。2.政府與市場(chǎng)相結(jié)合——日本。日本巨災(zāi)保險(xiǎn)主要承保地震保險(xiǎn)，采取商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式。主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：（1）賠付對(duì)象上，地震賠付對(duì)象為居民居住的住房以及用于居民生活的家用財(cái)產(chǎn)如家具、衣服等日常生活用品。價(jià)值超過(guò)30萬(wàn)日元的貴重物品不在保險(xiǎn)范圍內(nèi)。（2）理賠規(guī)定上，居民住宅和家用財(cái)產(chǎn)如全部損壞，可獲得地震保險(xiǎn)全額賠付（但不超過(guò)地震保險(xiǎn)理賠上限）；如屬于半損情況，則獲得地震保險(xiǎn)金額50%賠付；如部分損失，則獲得地震保險(xiǎn)金額5%的賠償。（3）風(fēng)險(xiǎn)分散上，主要依靠再保險(xiǎn)方式。日本有專門(mén)設(shè)立的地震再保險(xiǎn)公司，減輕了保險(xiǎn)公司獨(dú)自分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的重任。3.市場(chǎng)主導(dǎo)模式——英國(guó)。英國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，由保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，業(yè)主可以自愿在保險(xiǎn)市場(chǎng)上選擇保險(xiǎn)公司投保，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)時(shí)，可以要求政府提供高質(zhì)量工程、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究等公共物品，使巨災(zāi)損失控制在可承受范圍內(nèi)。同時(shí)英國(guó)具有世界發(fā)達(dá)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司提供的巨災(zāi)保險(xiǎn)完全可以通過(guò)全球資本市場(chǎng)分散掉[4]。四、完善中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理體系的構(gòu)想1.建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)法。從國(guó)際范圍看，巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)完善的國(guó)家都已經(jīng)頒布了巨災(zāi)保險(xiǎn)法。中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法中應(yīng)明確規(guī)定：簽約內(nèi)容；理賠對(duì)象；能獲得賠償?shù)膿p害的內(nèi)容；保險(xiǎn)金的支付方法；加入方法；保險(xiǎn)金額；風(fēng)險(xiǎn)分散方式；政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司各自的承保責(zé)任等內(nèi)容。2.劃分中央財(cái)政、地方財(cái)政與商業(yè)保險(xiǎn)各自的承保責(zé)任。中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展尚不完善，不可能實(shí)行純市場(chǎng)化的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。可以選擇政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司輔助模式或者政府、保險(xiǎn)公司合作的模式。兩者的區(qū)別在于，政府與商業(yè)保險(xiǎn)合作強(qiáng)調(diào)的是“權(quán)力共使、責(zé)任共擔(dān)、收益共享”。3.根據(jù)各省份實(shí)際情況確立不同巨災(zāi)保險(xiǎn)種類。中國(guó)地域遼闊，省份眾多?？梢砸允橹鳎⒓啥鄠€(gè)災(zāi)種為一體的綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度[5]。各省份常發(fā)災(zāi)害類型不同。以江淮地區(qū)為例：洪澇災(zāi)害、冷害、蟲(chóng)害、惡性雜草為主重點(diǎn)危害，旱災(zāi)、寒潮危害次之，沿海受臺(tái)風(fēng)與風(fēng)暴潮威脅大[6]。因此江淮地區(qū)主要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是洪澇災(zāi)、暴雨以及旱災(zāi)。在該地域內(nèi)的省份制定的巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)以此三種災(zāi)害為重點(diǎn)巨災(zāi)賠付對(duì)象。根據(jù)這種研究方法，以省為單位，為各省份選擇合適的被保對(duì)象，各省份建立與自己省份重點(diǎn)災(zāi)害相關(guān)的巨災(zāi)制度。4.建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。中國(guó)的基金市場(chǎng)沒(méi)有國(guó)外發(fā)展成熟，國(guó)外的保險(xiǎn)基金模式不能夠單純的套用，需要建立適合中國(guó)市場(chǎng)行情的基金模式。中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作應(yīng)該由政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司合作完成，規(guī)劃好巨災(zāi)基金的以下幾點(diǎn)：（1）基金的來(lái)源；（2）基金的運(yùn)作模式；（3）基金的收益分配；（4）基金的組織結(jié)構(gòu)。另外，因?yàn)槭且允橹?，多個(gè)災(zāi)種為一體的綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，基金的籌集、積累也要分為省巨災(zāi)基金和國(guó)家巨