城投轉(zhuǎn)型系列之三：城投公司轉(zhuǎn)型的可能方向與風(fēng)險(xiǎn)

目 錄一、投司型礎(chǔ)化解量務(wù)險(xiǎn)分處置 4（一化存?zhèn)?，?duì)好期動(dòng)風(fēng)險(xiǎn) 4（二分處現(xiàn)城公司推整重組 4二、投司型障公司理市化制設(shè) 5（一完現(xiàn)企制，提公治水平 5（二健市化營(yíng)制，發(fā)生力力 5（三加財(cái)管，高財(cái)獨(dú)性 6三、投司務(wù)型五大向相風(fēng)險(xiǎn) 6（一向筑程業(yè)型 6（二向產(chǎn)發(fā)業(yè)型 7（三向用業(yè)業(yè)型 7（四向業(yè)資企轉(zhuǎn)型 8（五向本營(yíng)企轉(zhuǎn)型 8圖表目錄圖表1：截至2022年各業(yè)類城公數(shù)占比 9圖表2：截至2022年各業(yè)類城公公性和公性務(wù)入比均值 10一、城投公司轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)：化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與分類處置（一）化解存量債務(wù)，應(yīng)對(duì)好短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體得到緩釋。（14。（二）分類處置現(xiàn)有城投公司，推動(dòng)整合重組場(chǎng)化可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的城投公司、具有一定經(jīng)營(yíng)能力但實(shí)力相對(duì)較弱的城投公司。類：，類城投平臺(tái)債務(wù)全部轉(zhuǎn)為政府債務(wù)。第二類包袱后，將逐步轉(zhuǎn)型為向普通經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型。第三類此外，要結(jié)合短期和中長(zhǎng)期對(duì)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的影響，結(jié)合不同地區(qū)的城投公司轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀，分階段穩(wěn)步推進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型。一是短期來(lái)看三是從地區(qū)差異來(lái)看，二、城投公司轉(zhuǎn)型保障：公司治理與市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)（一）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提升公司治理水平為了滿足城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的需求，必須提升公司治理水平。城投公司需要深化公司制改制，不僅從法律形式上確立城投公司獨(dú)立市場(chǎng)主體的地位，而且從實(shí)質(zhì)上按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立起科學(xué)的公司管理體制。從實(shí)際現(xiàn)狀來(lái)看，城投公司在形式上已經(jīng)具備了現(xiàn)代企業(yè)的公司治理架構(gòu)，但是在全面落實(shí)方面仍須完善。一是健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。其一，制定黨組織前置研究討論事項(xiàng)清單，結(jié)合不同層級(jí)、不同類型企業(yè)實(shí)際制定本單位黨組織前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)清單，厘清黨組織和董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等其他治理主體權(quán)責(zé)邊界；其二，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)應(yīng)建盡建、外部董事原則上占多數(shù)，完善派出董事管理機(jī)制，重要子公司在實(shí)現(xiàn)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作基礎(chǔ)上，全面依法落實(shí)董事會(huì)各項(xiàng)權(quán)利，激發(fā)經(jīng)理層活力；其三，全面建立董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，依法明確董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)原則、管理機(jī)制、事項(xiàng)范圍、權(quán)限條件等主要內(nèi)容，完善經(jīng)理層議事規(guī)則，充分發(fā)揮經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用。二是不斷完善內(nèi)部治理體系，提升專業(yè)化管理能力。三是建立健全盡職免責(zé)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。（二）健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力活力健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制不僅是城投公司轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，也是深化國(guó)資國(guó)企改革的核心要求。城投公司健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的核心是深入推進(jìn)人事、勞動(dòng)、分配三項(xiàng)制度改革，堅(jiān)決破除利益固化的藩籬，建立市場(chǎng)化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制，健全更加精準(zhǔn)靈活、規(guī)范高效的收入分配機(jī)制。一是深化市場(chǎng)化選人用人機(jī)制改革。傳統(tǒng)上城投公司董事會(huì)和管理層的成員一般由地方政府的行政部門干部任職或兼職，很少通過(guò)市場(chǎng)化招聘引進(jìn)專業(yè)管理能力較高的人員。健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，要求城投公司在正確研判人力資源現(xiàn)狀、做好人才規(guī)劃的基礎(chǔ)上，深入推行分級(jí)分類公開(kāi)招聘，加快建立和實(shí)施以勞動(dòng)合同管理為關(guān)鍵、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化用工制度，實(shí)行有利于吸引和留住關(guān)鍵崗位核心骨干人才的政策，提高人力資源的綜合素質(zhì)，提升市場(chǎng)化人才比重，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)人力資源的轉(zhuǎn)型。持續(xù)加強(qiáng)經(jīng)理層任期制和契約化管理，推動(dòng)管理層人員的市場(chǎng)化、專業(yè)化和多元化，充分發(fā)揮不同類型人才的優(yōu)勢(shì)。健全管理人員崗位職級(jí)體系和綜合考核評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化考核結(jié)果剛性運(yùn)用，對(duì)考核評(píng)價(jià)不能勝任的，依法依規(guī)調(diào)整崗位、降職降薪。二是完善市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制。三是靈活開(kāi)展多種形式的中長(zhǎng)期激勵(lì)。聚焦關(guān)鍵崗位核心人才，建立超額利潤(rùn)分享機(jī)制。對(duì)從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的城投公司，或者在具有較高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的城投公司，激勵(lì)員工積（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)務(wù)獨(dú)立性雖然大部分城投公司已經(jīng)形成了獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，但仍存在城投公司融資供地一是規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度。城投公司應(yīng)建立規(guī)范、獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理制度，確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。同時(shí)，城投公司應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高財(cái)務(wù)管理水平。二是明確財(cái)務(wù)責(zé)任與權(quán)益。城投公司應(yīng)主動(dòng)厘清自身和地方政府的財(cái)務(wù)責(zé)任和權(quán)益。對(duì)于城投公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，城投公司應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)后果，包括債務(wù)償還和利潤(rùn)分配等；對(duì)于城投公司承接的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，應(yīng)事先與地方政府書(shū)面約定各自的財(cái)務(wù)責(zé)任與權(quán)益。通過(guò)設(shè)立單獨(dú)臺(tái)賬等方式，厘清與地方政府的財(cái)務(wù)往來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)分賬管理，以有效隔離財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是建立財(cái)務(wù)溝通協(xié)作機(jī)制。城投公司應(yīng)與地方政府之間應(yīng)建立有效的溝通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和協(xié)同工作，共同研究解決因承擔(dān)政府項(xiàng)目產(chǎn)生的財(cái)務(wù)問(wèn)題，推動(dòng)城投公司的穩(wěn)健發(fā)展。三、城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的五大方向與相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)目前城投公司轉(zhuǎn)型可拓展的業(yè)務(wù)方向有以下五大種類，但同時(shí)也存在較大風(fēng)險(xiǎn)。（一）向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型（2024327148相較于民營(yíng)企業(yè)，城投公司在項(xiàng)目承接、資金成本、回款洽談方面具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型難度相對(duì)較低。但建筑工程類企業(yè)普遍具有負(fù)債率較高、利潤(rùn)空間較小、現(xiàn)金流較差的行業(yè)特征。城投公司若想深耕建筑工程賽道，需要所在區(qū)域具有較多可供施工的新建、重建項(xiàng)目，或者通過(guò)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)甚至跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮出規(guī)模優(yōu)勢(shì)。同時(shí)城投公司需要加強(qiáng)融資和回款管理能力，保障現(xiàn)金流的穩(wěn)定。（二）向地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型土地開(kāi)發(fā)、棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)也是城投公司的主要業(yè)務(wù)之一。城投公司本身?yè)碛写笠?guī)模土地資產(chǎn)，拿地也更有優(yōu)勢(shì)，因此具備向房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。部分城投公司已經(jīng)在此基礎(chǔ)上開(kāi)拓商品房開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，從一級(jí)土地向二級(jí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)延伸，實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。具體來(lái)看，城投公司可開(kāi)展的業(yè)務(wù)又可細(xì)分為三項(xiàng)：一是住宅，自行開(kāi)發(fā)建設(shè)或者與大型房地產(chǎn)企業(yè)合資開(kāi)發(fā)，將城投公司具有的土地資源、政商關(guān)系優(yōu)勢(shì)與大型地產(chǎn)企業(yè)擁有的人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，向區(qū)域性房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型。二是商業(yè)地產(chǎn)，通過(guò)在核心地段建造寫(xiě)字樓、商場(chǎng)等商業(yè)地產(chǎn)，租售并舉獲取收入。三是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，建造產(chǎn)業(yè)園區(qū)并招商引資，獲取租金收入和其他服務(wù)收入。（但需注意的是，向住宅或商業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)型要求城投公司擁有核心區(qū)位土地資源，但核心區(qū)域的土地資源屬于不可復(fù)制資源，競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。同時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)前期存在資金需求較大，可能會(huì)進(jìn)一步加劇城投公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，目前房地產(chǎn)行業(yè)仍處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，在大量房地產(chǎn)企業(yè)暴雷的情況下，城投公司貿(mào)然進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大，需要更加謹(jǐn)慎。向產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)型則對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、區(qū)域規(guī)劃、招商引資要求較高，同時(shí)地方政府需要給予入住企業(yè)租金、稅收、擔(dān)保等方面的優(yōu)惠，目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置現(xiàn)象也較為普遍。（三）向公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型供水電熱氣、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)具有較高的準(zhǔn)入門檻和較強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng)，民營(yíng)企業(yè)很難獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)。城投公司在經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)上具有天然優(yōu)勢(shì)，也可為自身提供穩(wěn)定現(xiàn)金流。一方面，城投公司可以整合區(qū)域內(nèi)資源，成為集供水、供電、供熱等為一體的全方位公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)商，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)、降低經(jīng)營(yíng)成本，增厚公用事業(yè)利潤(rùn)。另一方面，公用事業(yè)事關(guān)民生，整體利潤(rùn)較低，容易獲得地方政府的補(bǔ)貼，亦是城投公司重要的收入來(lái)源。（2023202343.2%19.2%31.2%和15.4%、28.4%、18.5%20.6%75%98%6080生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和10此外，城投公司在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)城市的過(guò)程中積累了大量的交通類數(shù)據(jù)（如路網(wǎng)車流量數(shù)據(jù)、停車場(chǎng)數(shù)據(jù)等）和市政類數(shù)據(jù)（如供熱、供氣、供水等數(shù)據(jù)及社會(huì)治理數(shù)據(jù)等城投公司可通過(guò)探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表，降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，拓寬融資渠道；通過(guò)數(shù)據(jù)202382120241-419城投公司向公用事業(yè)轉(zhuǎn)型需要滿足特定的條件：一是所在城市規(guī)模及地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力要求較高，城市規(guī)模大才能發(fā)揮出規(guī)模效應(yīng)，地區(qū)財(cái)力強(qiáng)地方政府才有能力提供補(bǔ)貼。絕大部分二、三線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人口規(guī)模、居民收入水平都遠(yuǎn)達(dá)不到讓其可以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧的水平，因此大部分公用事業(yè)類城投公司基本長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，嚴(yán)重依賴于政府補(bǔ)貼。二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的入表及運(yùn)營(yíng)處于初級(jí)階段，目前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“白熱化”和資源“碎片化”并存，數(shù)據(jù)如何定價(jià)及交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)如何確認(rèn)、政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色等諸多問(wèn)題尚未達(dá)成共識(shí)，也為城投公司此類業(yè)務(wù)的開(kāi)展增加了不確定性。（四）向產(chǎn)業(yè)投資類企業(yè)轉(zhuǎn)型城投公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類企業(yè)的方式主要有兩種：一是若城投公司已經(jīng)部分涉及經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，可將這部分業(yè)務(wù)發(fā)展壯大，提升經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)占比。二是城投公司可以通過(guò)收購(gòu)或地方政府劃轉(zhuǎn)的方式，獲得優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)公司的股權(quán)，進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。近年來(lái)，城投公司控股或持股優(yōu)質(zhì)工商企業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，例如興瀘投資集團(tuán)有限公司參股瀘州老但收購(gòu)上市公司于城投公司而言是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一方面，城投公司可以通過(guò)持股上市公司拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)或與自身業(yè)務(wù)形成協(xié)同效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，增加經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流。但另一方面，該轉(zhuǎn)型方向要求區(qū)域內(nèi)具有優(yōu)質(zhì)的工商企業(yè)，同時(shí)要求城投公司具有一定的市場(chǎng)化管理經(jīng)驗(yàn)，貿(mào)然進(jìn)入反而容易加大城投公司虧損甚至需要為持股企業(yè)輸血。（五）向資本運(yùn)營(yíng)類企業(yè)轉(zhuǎn)型2024314但這種模式不僅要求城投公司具有充足的資金，更要求城投公司擁有市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制、專業(yè)的投資能力及完善的風(fēng)控制度，提高投資勝率，控制風(fēng)險(xiǎn)敞口。截至2022年底，從公布數(shù)據(jù)的3394家城投公司來(lái)看，城投公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)可以分為八大類。按數(shù)量從高到低依次為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)投平臺(tái)、綜合性平臺(tái)、土地開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)、棚改/保障房建設(shè)、交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)和文化旅游，相應(yīng)城投公司數(shù)量占比分別為38.0%、22.7%、18.4%、8.9%、5.6%、3.7%、2.5%和0.1%。從主營(yíng)業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，產(chǎn)投平臺(tái)和綜合性平臺(tái)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度相對(duì)較高，公84.9%。圖表1：截至2022年底各業(yè)務(wù)類型城投公司數(shù)量占比2.5%0.1%3.7%2.5%0.1%3.7%5.6%8.9%38.0%18.4%22.7%產(chǎn)投平臺(tái)綜合