城投轉型系列之三：城投公司轉型的可能方向與風險

目 錄一、投司型礎化解量務險分處置 4（一化存?zhèn)?，對好期動風險 4（二分處現(xiàn)城公司推整重組 4二、投司型障公司理市化制設 5（一完現(xiàn)企制，提公治水平 5（二健市化營制，發(fā)生力力 5（三加財管，高財獨性 6三、投司務型五大向相風險 6（一向筑程業(yè)型 6（二向產(chǎn)發(fā)業(yè)型 7（三向用業(yè)業(yè)型 7（四向業(yè)資企轉型 8（五向本營企轉型 8圖表目錄圖表1：截至2022年各業(yè)類城公數(shù)占比 9圖表2：截至2022年各業(yè)類城公公性和公性務入比均值 10一、城投公司轉型基礎：化解存量債務風險與分類處置（一）化解存量債務，應對好短期流動性風險政府債務風險總體得到緩釋。（14。（二）分類處置現(xiàn)有城投公司，推動整合重組場化可持續(xù)經(jīng)營能力的城投公司、具有一定經(jīng)營能力但實力相對較弱的城投公司。類：，類城投平臺債務全部轉為政府債務。第二類包袱后，將逐步轉型為向普通經(jīng)營性國有企業(yè)轉型。第三類此外，要結合短期和中長期對區(qū)域高質量發(fā)展尤其是經(jīng)濟社會穩(wěn)定的影響，結合不同地區(qū)的城投公司轉型現(xiàn)狀，分階段穩(wěn)步推進城投公司轉型。一是短期來看三是從地區(qū)差異來看，二、城投公司轉型保障：公司治理與市場化機制建設（一）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提升公司治理水平為了滿足城投公司市場化轉型的需求，必須提升公司治理水平。城投公司需要深化公司制改制，不僅從法律形式上確立城投公司獨立市場主體的地位，而且從實質上按照市場化經(jīng)營國有企業(yè)標準建立起科學的公司管理體制。從實際現(xiàn)狀來看，城投公司在形式上已經(jīng)具備了現(xiàn)代企業(yè)的公司治理架構，但是在全面落實方面仍須完善。一是健全法人治理結構，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。其一，制定黨組織前置研究討論事項清單，結合不同層級、不同類型企業(yè)實際制定本單位黨組織前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單，厘清黨組織和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等其他治理主體權責邊界；其二，加強董事會建設、落實董事會職權，實現(xiàn)董事會應建盡建、外部董事原則上占多數(shù)，完善派出董事管理機制，重要子公司在實現(xiàn)董事會規(guī)范運作基礎上，全面依法落實董事會各項權利，激發(fā)經(jīng)理層活力；其三，全面建立董事會向經(jīng)理層授權的管理制度，依法明確董事會對經(jīng)理層的授權原則、管理機制、事項范圍、權限條件等主要內(nèi)容，完善經(jīng)理層議事規(guī)則，充分發(fā)揮經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。二是不斷完善內(nèi)部治理體系，提升專業(yè)化管理能力。三是建立健全盡職免責機制和容錯糾錯機制。（二）健全市場化經(jīng)營機制，激發(fā)內(nèi)生動力活力健全市場化經(jīng)營機制不僅是城投公司轉型的必經(jīng)之路，也是深化國資國企改革的核心要求。城投公司健全市場化經(jīng)營機制的核心是深入推進人事、勞動、分配三項制度改革，堅決破除利益固化的藩籬，建立市場化選人用人和激勵約束機制，健全更加精準靈活、規(guī)范高效的收入分配機制。一是深化市場化選人用人機制改革。傳統(tǒng)上城投公司董事會和管理層的成員一般由地方政府的行政部門干部任職或兼職，很少通過市場化招聘引進專業(yè)管理能力較高的人員。健全市場化經(jīng)營機制，要求城投公司在正確研判人力資源現(xiàn)狀、做好人才規(guī)劃的基礎上，深入推行分級分類公開招聘，加快建立和實施以勞動合同管理為關鍵、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，實行有利于吸引和留住關鍵崗位核心骨干人才的政策，提高人力資源的綜合素質，提升市場化人才比重，促進企業(yè)內(nèi)人力資源的轉型。持續(xù)加強經(jīng)理層任期制和契約化管理，推動管理層人員的市場化、專業(yè)化和多元化，充分發(fā)揮不同類型人才的優(yōu)勢。健全管理人員崗位職級體系和綜合考核評價制度，強化考核結果剛性運用，對考核評價不能勝任的，依法依規(guī)調整崗位、降職降薪。二是完善市場化薪酬分配機制。三是靈活開展多種形式的中長期激勵。聚焦關鍵崗位核心人才，建立超額利潤分享機制。對從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的城投公司，或者在具有較高風險和不確定性的創(chuàng)新業(yè)務領域的城投公司，激勵員工積（三）加強財務管理，提高財務獨立性雖然大部分城投公司已經(jīng)形成了獨立的財務管理機制，但仍存在城投公司融資供地一是規(guī)范財務管理制度。城投公司應建立規(guī)范、獨立的財務管理制度，確保財務信息的真實、準確和完整。同時，城投公司應遵守國家法律法規(guī)和會計準則，加強內(nèi)部控制，提高財務管理水平。二是明確財務責任與權益。城投公司應主動厘清自身和地方政府的財務責任和權益。對于城投公司的市場化經(jīng)營業(yè)務，城投公司應獨立承擔其經(jīng)營活動的財務后果，包括債務償還和利潤分配等；對于城投公司承接的公益性或準公益性項目，應事先與地方政府書面約定各自的財務責任與權益。通過設立單獨臺賬等方式，厘清與地方政府的財務往來，逐步實現(xiàn)分賬管理，以有效隔離財務風險。四是建立財務溝通協(xié)作機制。城投公司應與地方政府之間應建立有效的溝通協(xié)作機制，加強信息共享和協(xié)同工作，共同研究解決因承擔政府項目產(chǎn)生的財務問題，推動城投公司的穩(wěn)健發(fā)展。三、城投公司業(yè)務轉型的五大方向與相應風險目前城投公司轉型可拓展的業(yè)務方向有以下五大種類，但同時也存在較大風險。（一）向建筑工程企業(yè)轉型（2024327148相較于民營企業(yè)，城投公司在項目承接、資金成本、回款洽談方面具有競爭優(yōu)勢，向建筑工程企業(yè)轉型難度相對較低。但建筑工程類企業(yè)普遍具有負債率較高、利潤空間較小、現(xiàn)金流較差的行業(yè)特征。城投公司若想深耕建筑工程賽道，需要所在區(qū)域具有較多可供施工的新建、重建項目，或者通過跨區(qū)經(jīng)營甚至跨國經(jīng)營，發(fā)揮出規(guī)模優(yōu)勢。同時城投公司需要加強融資和回款管理能力，保障現(xiàn)金流的穩(wěn)定。（二）向地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉型土地開發(fā)、棚戶區(qū)改造和保障房建設也是城投公司的主要業(yè)務之一。城投公司本身擁有大規(guī)模土地資產(chǎn)，拿地也更有優(yōu)勢，因此具備向房地產(chǎn)企業(yè)轉型的基礎。部分城投公司已經(jīng)在此基礎上開拓商品房開發(fā)業(yè)務，從一級土地向二級房地產(chǎn)開發(fā)延伸，實現(xiàn)一二級聯(lián)動。具體來看，城投公司可開展的業(yè)務又可細分為三項：一是住宅，自行開發(fā)建設或者與大型房地產(chǎn)企業(yè)合資開發(fā)，將城投公司具有的土地資源、政商關系優(yōu)勢與大型地產(chǎn)企業(yè)擁有的人才、技術、經(jīng)驗等優(yōu)勢相結合，向區(qū)域性房地產(chǎn)企業(yè)轉型。二是商業(yè)地產(chǎn)，通過在核心地段建造寫字樓、商場等商業(yè)地產(chǎn)，租售并舉獲取收入。三是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，建造產(chǎn)業(yè)園區(qū)并招商引資，獲取租金收入和其他服務收入。（但需注意的是，向住宅或商業(yè)地產(chǎn)轉型要求城投公司擁有核心區(qū)位土地資源，但核心區(qū)域的土地資源屬于不可復制資源，競爭較為激烈。同時，房地產(chǎn)開發(fā)前期存在資金需求較大，可能會進一步加劇城投公司的債務風險。更為重要的是，目前房地產(chǎn)行業(yè)仍處于調整轉型期，在大量房地產(chǎn)企業(yè)暴雷的情況下，城投公司貿(mào)然進入房地產(chǎn)業(yè)的風險較大，需要更加謹慎。向產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)轉型則對產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、區(qū)域規(guī)劃、招商引資要求較高，同時地方政府需要給予入住企業(yè)租金、稅收、擔保等方面的優(yōu)惠，目前產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置現(xiàn)象也較為普遍。（三）向公用事業(yè)企業(yè)轉型供水電熱氣、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)具有較高的準入門檻和較強的規(guī)模效應，民營企業(yè)很難獲得特許經(jīng)營權進入相關領域經(jīng)營。城投公司在經(jīng)營公用事業(yè)上具有天然優(yōu)勢，也可為自身提供穩(wěn)定現(xiàn)金流。一方面，城投公司可以整合區(qū)域內(nèi)資源，成為集供水、供電、供熱等為一體的全方位公用事業(yè)運營商，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢、降低經(jīng)營成本，增厚公用事業(yè)利潤。另一方面，公用事業(yè)事關民生，整體利潤較低，容易獲得地方政府的補貼，亦是城投公司重要的收入來源。（2023202343.2%19.2%31.2%和15.4%、28.4%、18.5%20.6%75%98%6080生活垃圾轉運和10此外，城投公司在長期運營城市的過程中積累了大量的交通類數(shù)據(jù)（如路網(wǎng)車流量數(shù)據(jù)、停車場數(shù)據(jù)等）和市政類數(shù)據(jù)（如供熱、供氣、供水等數(shù)據(jù)及社會治理數(shù)據(jù)等城投公司可通過探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表，降低企業(yè)的資產(chǎn)負債率，拓寬融資渠道；通過數(shù)據(jù)202382120241-419城投公司向公用事業(yè)轉型需要滿足特定的條件：一是所在城市規(guī)模及地區(qū)經(jīng)濟財政實力要求較高，城市規(guī)模大才能發(fā)揮出規(guī)模效應，地區(qū)財力強地方政府才有能力提供補貼。絕大部分二、三線城市的經(jīng)濟發(fā)達程度、人口規(guī)模、居民收入水平都遠達不到讓其可以實現(xiàn)自負盈虧的水平，因此大部分公用事業(yè)類城投公司基本長期處于虧損狀態(tài)，嚴重依賴于政府補貼。二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的入表及運營處于初級階段，目前我國數(shù)據(jù)要素市場競爭“白熱化”和資源“碎片化”并存，數(shù)據(jù)如何定價及交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)權如何確認、政府應當扮演的角色等諸多問題尚未達成共識，也為城投公司此類業(yè)務的開展增加了不確定性。（四）向產(chǎn)業(yè)投資類企業(yè)轉型城投公司轉型為產(chǎn)業(yè)類企業(yè)的方式主要有兩種：一是若城投公司已經(jīng)部分涉及經(jīng)營性業(yè)務，可將這部分業(yè)務發(fā)展壯大，提升經(jīng)營性業(yè)務占比。二是城投公司可以通過收購或地方政府劃轉的方式，獲得優(yōu)質產(chǎn)業(yè)公司的股權，進入相關業(yè)務領域。近年來，城投公司控股或持股優(yōu)質工商企業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，例如興瀘投資集團有限公司參股瀘州老但收購上市公司于城投公司而言是機遇也是挑戰(zhàn)。一方面，城投公司可以通過持股上市公司拓展經(jīng)營性業(yè)務或與自身業(yè)務形成協(xié)同效應，從而實現(xiàn)多元化經(jīng)營，增加經(jīng)營性現(xiàn)金流。但另一方面，該轉型方向要求區(qū)域內(nèi)具有優(yōu)質的工商企業(yè)，同時要求城投公司具有一定的市場化管理經(jīng)驗，貿(mào)然進入反而容易加大城投公司虧損甚至需要為持股企業(yè)輸血。（五）向資本運營類企業(yè)轉型2024314但這種模式不僅要求城投公司具有充足的資金，更要求城投公司擁有市場化的運行機制、專業(yè)的投資能力及完善的風控制度，提高投資勝率，控制風險敞口。截至2022年底，從公布數(shù)據(jù)的3394家城投公司來看，城投公司的主營業(yè)務可以分為八大類。按數(shù)量從高到低依次為基礎設施建設、產(chǎn)投平臺、綜合性平臺、土地開發(fā)、公用事業(yè)、棚改/保障房建設、交通建設運營和文化旅游，相應城投公司數(shù)量占比分別為38.0%、22.7%、18.4%、8.9%、5.6%、3.7%、2.5%和0.1%。從主營業(yè)務收入結構來看，產(chǎn)投平臺和綜合性平臺的市場化經(jīng)營程度相對較高，公84.9%。圖表1：截至2022年底各業(yè)務類型城投公司數(shù)量占比2.5%0.1%3.7%2.5%0.1%3.7%5.6%8.9%38.0%18.4%22.7%產(chǎn)投平臺綜合