XXXX年第6講地方行政組織

第六講地方行政組織

1第一節(jié)行政組織基本理論2組織理論的演進過程

科學管理的組織理論行政組織理論梅奧等人的組織理論馬斯洛等人的組織理論巴納德的組織理論系統(tǒng)組織理論權變---系統(tǒng)組織理論群體生態(tài)理論資源依賴理論古典組織理論行為科學組織理論

現(xiàn)代組織理論新古典組織理論

34一、傳統(tǒng)的組織理論泰勒和法約爾的組織理論主要有：職能分工、命令統(tǒng)一，建立嚴格的規(guī)章制度和權責體系，統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮和例外原則。

韋伯提出了官僚制理論，其組織理論主要有：專業(yè)化原則、層級節(jié)制原則、分工原則、法制原則、正式選拔任用原則、制度化原則、獎懲制原則、建立檔案制度原則和固定薪金原則。

傳統(tǒng)時期的組織理論是以效率和權威為中心的組織理論。451、傳統(tǒng)的古典組織理論，也稱為“官僚制度理論”，是20世紀初德國著名的社會學家馬克斯·韋伯所創(chuàng)立。

“官僚式行政管理將是最合理的形式，對于現(xiàn)代大型行政管理工作來說，這種官僚形式是不可缺少的，在行政管理領域中，人們只能在官僚形式與外行之間進行選擇?！?/p>

——馬克斯·韋伯56馬克斯·韋伯權威結構理論：他十分強調權威在維系和支配一個社會組織中的作用，提出了三種完全不同的組織形態(tài):（1）神秘化的組織形態(tài)，它建立在“超人權威”的基礎之上，因此組織基礎不穩(wěn)固，領導者去世后，它若通過繼位方式產(chǎn)生新的領袖，則變?yōu)椤皞鹘y(tǒng)組織”；若通過已有的法律方式產(chǎn)生新的領袖，則過渡到“官僚組織”。（2）傳統(tǒng)的組織形態(tài)，它建立在傳統(tǒng)的“家長政治”和“老人政治”基礎之上，整個組織的管理形式為高度的集權控制，領袖人物不是靠他個人的特質起作用，而是由他所擔當?shù)慕巧{借原有的慣例在起作用。這種組織中的領導者和被領導者之間是主人與臣仆之間的關系，整個組織猶如一個傳統(tǒng)式的大家庭。67

（3）合理化——法律化的組織形態(tài)，即官僚組織形態(tài)，它基于合理合法的規(guī)章制度，采用層級節(jié)制的結構，領導者的權威建立在職位的基礎上，在組織內(nèi)部進行明確的專業(yè)分工，根據(jù)學識和能力選用合格人員，并使其工資與工作相稱。

評價：韋伯的組織理論為資本主義制度提供了一種高效率、理性化的官僚體系，他也被后人稱為“組織理論之父”。不足:忽視人的行為因素，缺少民主性質，容易導致行政權力的膨脹，鼓勵成員固守具體的規(guī)章制度等等，因此它只適合于相對封閉體系中常規(guī)的組織活動。782、新古典組織理論產(chǎn)生于20世紀初的美國，包括泰羅的科學管理理論和古立克的行政管理理論兩種，其核心內(nèi)容是提高行政工作的辦事效率，此外還涉及組織形態(tài)、集權與分權和部門化原則等等。（1）由“泰羅制”引申出來的科學管理組織理論就是把企業(yè)的科學定量管理辦法搬到行政管理工作中，對提高行政組織的基層管理效率有一定作用。缺陷是把組織中的成員看成是“會說話的機器”，認為人的活動僅僅出于個人的經(jīng)濟動機，忽視了組織成員之間的交往及社會因素對工作效率的影響。89（2））古立克①管理七職能說，即任何一個完善的行政組織必須具備計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告和預算七種工作內(nèi)容。②部門化原則，他認為組織的產(chǎn)生來源于客觀的需要，總是先由個別職位組合成小的管理單位，再將小的單位組合成較大的單位，最后再組合成最高層級的部門，他提出這種組合必須遵循四項標準，即工作目標；工作程序；服務對象；服務地區(qū)。古立克的行政組織理論為組織理論的完善與發(fā)展提供了重要的依據(jù)，但這一理論存在著不夠嚴謹?shù)娜毕荨?10二、行為科學時期的行政組織理論行為科學(behaviorscience)時期的行政組織理論是從20世紀30年代開始的，其代表是梅奧的人際關系組織理論、巴納德的組織要素和平衡理論、西蒙的決策理論等。這一時期的理論注重對人的研究，使組織研究從靜態(tài)轉向了動態(tài)；重視對非正式組織的研究，認識到這在滿足組織成員個人的心理和感強需要上，比正式組織具有更大的優(yōu)越性；重視對決策問題的研究，認為組織首先是個決策過程，決策貫穿于組織管理的全過程。

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行為科學時期行政組織理論的不足之處：①過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結構、法規(guī)與制度對行政組織的重要意義，容易降低專業(yè)化程度，影響組織效率；②過分注重對個別事實的研究，而忽視對組織進行整體的系統(tǒng)研究，致使研究缺乏有力的理論系統(tǒng)；③研究帶有封閉性質，雖然巴納德等人涉及了組織的內(nèi)外平衡問題，但沒有深入探討組織外部環(huán)境對行政組織及其成員的影響。1112三、現(xiàn)代行政組織理論（系統(tǒng)權變理論）現(xiàn)代行政組織理論主要是采用系統(tǒng)分析的方法來研究行政組織系統(tǒng)理論。20世紀60年代末70年代初發(fā)展起來的管理理論，為各種組織理論流派的統(tǒng)一創(chuàng)造了機會，從而使組織理論的研究進入了第三個階段，即系統(tǒng)權變理論(contingencytheory)階段?！皺嘧儭钡囊馑季褪菣嘁藨儭?/p>

1213所謂系統(tǒng)(system)，是指具有規(guī)律化的交互作用或相互依賴的整合事物。系統(tǒng)方法給人們提供了一種從整個組織及其與環(huán)境的相互作用中看待組織的途徑，也為研究組織內(nèi)部各個部分即各個分系統(tǒng)之間的關系提供了指導。同時，系統(tǒng)理論還為組織及其管理適應環(huán)境的權變觀念與生態(tài)觀念提供了基礎。這一時期的代表有：帕森斯、卡斯特和羅森茨韋克的行政理論，雷格斯的生態(tài)行政組織理論等。1314權變理論的中心思想是：

①企業(yè)組織是社會大系統(tǒng)中的一個開放型的子系統(tǒng)，受環(huán)境的影響。因此，必須根據(jù)企業(yè)組織在社會大系統(tǒng)中的處境和作用，采取相應的組織管理措施，從而保持對環(huán)境的最佳適應。②組織的活動是在不斷變動的條件下以反饋形式趨向組織目標的過程。因此，必須根據(jù)組織的近遠期目標以及當時的條件，采取依勢而行的管理方式。③管理的功效體現(xiàn)在管理活動和組織的各要素相互作用的過程中。因此，必須根據(jù)組織的各要素的關系類型及各要素與管理活動之間相互作用時的一定函數(shù)關系來確定不同的管理方式。

1415制約權變理論的因素主要有：

組織規(guī)模；組織對于外界環(huán)境的適應性；組織資源與經(jīng)營活動的差距；管理人員對員工先入為主的假想；戰(zhàn)略；科技。

1516評價：這一時期的理論并沒有涉及社會公平及效率的相互關系，對社會的倫理道德缺乏反思。特別是對于行政組織而言，工作人員在實施工作的過程中應該特別注意的價值取向在這一時期缺乏關注。1617四、新公共行政學組織理論新公共行政學(thenewpublicadministrationstudying)是20世紀70年代以來美國行政學界最活躍的一個學派，以弗雷德里克森為代表，關注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。（1）對傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”的反思與批判

公共行政的核心價值不應當是效率，而應當是社會公平。傳統(tǒng)行政學堅持政治與行政分開，過分強調效率，結果在經(jīng)濟增長、科技進步的同時，卻出現(xiàn)了各種社會危機。應當賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，以增強行政人員的責任感，讓管理者承擔其社會責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則及其基本行為的出發(fā)點。

1718（2）主張效率至上轉為公平至上，強調公共行政組織的變革

行政組織變革的終極目標，是建立民主行政之模型。新公共行政學派提出應減少層級節(jié)制，分權、放權，廣泛吸收公眾參與。公共行政組織設計應遵循兩個目標：顧客導向；應變靈活。（3）提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程

①分配過程，這是新公共行政學的中心內(nèi)容。應從公共行政項目效益的角度，來處理相關群體中人的物質和服務的分配問題。②整合過程，指通過權威層級來協(xié)調組織中成員的工作過程。主張采用非結構、非正式和非權威的整合技術，來增強行政組織凝聚力。1819③邊際交換過程，指行政組織與其他相關組織及群體之間（比如立法機構、利益團體）建立相互依存的共生關系的過程。邊際交換方式的發(fā)展，首先需要服務對象更多的參與，其次是要發(fā)展新型的政府部門間的關系。④社會情感過程，這是一種社會情感的訓練過程，同時又是行政體制改革基本工具。通過訓練，降低行政人員對權威層依賴，提高行政機構整體適應各種社會環(huán)境能力。1920行政組織理論評述古典組織理論強調技術、結構、制度，忽視人的主觀能動性新古典組織理論與行為科學強調人的感情、人性對組織效率的影響系統(tǒng)學派和權變學派則突出環(huán)境因素把組織看作一個開放的系統(tǒng)新公共行政學派關注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。各自獨立、各有側重，缺少統(tǒng)一性20215.馬克思主義的組織理論

（1）馬克思主義的組織理論主要是“廉價政府”、“公仆”、“小政府、大社會”。

（2）列寧的組織理論主要是要求精簡機構、民主管理、民族自決、公民自治、反對官僚主義。

（3）毛澤東、鄧小平的組織理論主要是堅持黨的領導，黨組織在各種組織中處于領導地位、堅持民主集中制、精簡機構和人員。

21第二節(jié)我國地方行政組織概述22一、行政組織的含義廣義：是指所有行政機關相互關聯(lián)的綜合體，是指整個行政體系而言的，包括行政機關、立法、司法、企業(yè)、事業(yè)和社會團體等狹義：是指依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系。我國的政府行政組織包括中央人民政府和地方各級人民政府。23從動態(tài)上看，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。從靜態(tài)上看，行政組織是指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的組成部分。24縱向上看，我國行政組織包括中央人民政府、地方各級人民政府和基層政府。如中央－?。校h－鄉(xiāng)橫向上看，是指行政組織橫向分化的結果，是行政組織中處于同一等級的各組織部門之間的平等、合作與協(xié)調關系的一種組合方式。如發(fā)改委、商務部、人事部、財政部、教育部等25中央人民政府—國務院直轄市人民政府省人民政府自治區(qū)人民政府特別行政區(qū)政府地級市人民政府自治人民區(qū)政府地區(qū)行政公署市轄區(qū)人民政府縣級市人民政府縣人民政府自治縣人民政府我國地方政府的層級系統(tǒng)圖街道辦事處區(qū)公所鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)人民政府民族鄉(xiāng)人民政府居民委員會村民委員會26全國行政層次劃分（五層）中央政府（國務院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設區(qū)市政府）地區(qū)行署（省的派出機構）縣、自治縣、縣級市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府基層政府地方各級人民政府中央人民政府2728二、地方政府行政組織的基本構成要素（一）組織目標（Aim）：前提及基礎，出發(fā)點和歸宿

組織目標的含義所謂組織目標，就是一個行政組織努力爭取達到的未來狀況。從這個意義上說，目標包括使命、服務對象、指標、定額和時限。（如上海市政府提出要在世紀初把上海建成“一個龍頭，三個中心”的基本目標；某區(qū)政府提出在年內(nèi)消滅危棚簡屋，使全區(qū)人均居住面積達到平方米以上，等等。）29301954年，美國學者德魯克在《管理實踐》一書中第一次提出了目標管理的概念和方法。

“一個組織的目的和任務，必須轉化為目標。如果某領域沒有特定的目標，該領域就會被忽視；如果沒有一定目標作為個人的工作指導，那么隨著組織規(guī)模的擴大和人員的增多，發(fā)生沖突并浪費資源的可能性就越大；應當通過目標來衡量每個人的貢獻大小，以此來保證組織總目標的實現(xiàn)；而只有讓職工自己來制定符合總目標的個人目標，總目標的實現(xiàn)才更有把握。”——德魯克3031德魯克的上述思想在美國企業(yè)界產(chǎn)生了巨大的影響。目標管理（ManagementbyObjective，簡稱MBO），作為一種新的管理方式迅速地被運用在企業(yè)管理和行政管理上，后又傳到西歐、日本，20世紀80年代又傳入我國，成為我國在管理現(xiàn)代化熱潮中普及推廣的管理模式之一。目標管理從本質上說是一種控制方法。（2）所謂目標管理，就是把組織的經(jīng)營目標層層分解，轉化為組織的各項方針和各層次的目標，最終化為個人的目標，以激發(fā)組織成員的責任心和創(chuàng)造性。31（二）機構設置：（Orgnization）根據(jù)目標和職能要求設置機構（三）職位設置：（Position)根據(jù)職能和機構設置進行職位確定，劃分權責體系32（四）人員構成(Staff)結構合理的行政人員，不同的年齡、性別、氣質；（五）法規(guī)制度（Rule）對行政組織成員具有普遍的約束力的規(guī)則體系；（六）物質基礎（Material)適量的行政經(jīng)費，保證行政工作的日常開支；（七）價值觀念(ValueJugement)對行政組織的共同感受、一致態(tài)度，認同感；33三、地方行政組織的特征（一）政治性1.階級性：國家行政組織的本質特征2.決策性：階級性通過行政組織的決策體現(xiàn)出來（二）社會性1.服務性首先為執(zhí)行憲法和法律服務；其次為一定社會公眾的利益提供條件或保障2.管理性制定政策、維持秩序、提供機會、監(jiān)督協(xié)調34（三）權威性(外部\內(nèi)部)1.約束性

以國家法律為依托，對社會主體具有普遍約束力；2.強制性政府對破壞政府權威或社會秩序的行為予以懲戒；（四）法制性1.行政組織本身的法制性組織設立的宗旨、編制、財政等須符合憲法和法律規(guī)定，符合法定程序2.行政組織管理社會公共事務的法制性包括自由裁量權在內(nèi)，按照法定權限行使權力35（五）系統(tǒng)性1.結構性以部門化和專業(yè)化為特征組織權責體系，各司其職2.有序性通過逐級授權，形成一定序列和等級的組織體系（六）發(fā)展性1.動態(tài)性

社會環(huán)境變化，行政職能變化，行政組織動態(tài)調整2.適應性通過組織調整，與社會生活相互適應

36四、地方行政組織的種類1、領導機構地方政府統(tǒng)轄全局的領導機關，是地方行政組織的中樞系統(tǒng)2、執(zhí)行機構：職能機構隸屬于首腦機關、執(zhí)掌某一特定業(yè)務、負責實際實施的機關；大部分行政機關都是職能機關；地方政府所屬各廳、局、處、科等；起承上啟下的作用；37省、自治區(qū)、直轄市機構層次劃分：廳（局）處（室）科思考：地級市、縣政府機構的層次應如何劃分？383、輔助機構：各級政府的辦公廳（室）無特定專業(yè)性，直接聽從行政首長的指揮對各職能部門無指揮和監(jiān)督的權力，但可以在授權的情況下享有事實上的權力，直接參與政策制定政務性---政策研究室事務性---機關事務管理處綜合性---辦公廳(室)專業(yè)性---機關人事處推薦讀物：王曉方《駐京辦主任》系列小說394、咨詢機構（BrainPower）：智囊機關或參謀機關由專家學者或具有豐富經(jīng)驗自身官員組成不是執(zhí)行機構，也不是秘書班子，只是研究咨詢、協(xié)調政策；政府機關的“外腦”；美國五大知名智庫：布魯金斯學會TheBrookingsInstitution；外交關系協(xié)會CouncilonForeignRelation；卡內(nèi)基國際和平基金會CarnegieEndowmentforlnternationalPeace、胡佛戰(zhàn)爭、革命與和平研究所TheHooverInstitutiononWar,Revolution,andPeace蘭德公司。“蘭德（Rand）”的名稱是英文“研究與發(fā)展（researchanddevelopment）”中國十大著名智庫：中國社會科學院、國務院發(fā)展研究中心、中國科學院、中國軍事科學院、中國國際問題研究所、中國現(xiàn)代國際關系研究院、中國太平洋經(jīng)濟合作全國委員會、中國科學技術協(xié)會、中國國際戰(zhàn)略學會、上海國際問題研究所。406、信息機構是專門負責信息的收集、加工、傳遞、儲存，為領導機構和部門提供各類行政信息、溝通情況的情報服務機構。7、派出機構是一級政府按管轄地區(qū)授權委派的機構，不是一級政府的行政機關，是委派機關權力的延伸；如地區(qū)行政公署，區(qū)公所等。5、監(jiān)督機構對各種行政機構及其管理活動進行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機構，如：監(jiān)察機構、審計機構41424344五.我國地方行政組織的基本架構

從狹義上講，我國行政組織的基本架構是由從中央到地方的各級人民政府所構成。但從廣義上看，則是由政黨組織、人民代表大會、各級人民政府、軍事機關、國家元首、審判機關、檢察機關等組成的。形象地說，當代中國行政組織的基本架構，是以中共中央為核心的“

6＋1＋2體系”。

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“6”是指通常所說的“六大領導班子

”中共中央委員會（包含中央政治局及其常委會和中央書記處）中共中央紀律檢查委員會全國人民代表大會及其常委會國務院中央軍事委員會（包含中共和中國）中國人民政治協(xié)商會議全國委員會“1”是指國家主席

“2”是指最高人民法院和最高人民檢察院

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它們共同構成了當代中國政治權力中樞中“黨、政、軍、法”四大方面。中國行政組織的基本架構就是這四大方面的展開及其相互關系?！唧w說來，中國的中央行政組織主要由三個系統(tǒng)組成：政權系統(tǒng)政黨系統(tǒng)社會政治團體47地方行政組織的基本架構

中國的中央和地方行政組織的基本架構是一體的，中國各級地方的行政組織架構，實際上是中國政治中樞各個基本要素放射的結果。其中，最主要的是黨委、人大、政府、政協(xié)，被通稱為“

四大班子”。48六、構建地方行政組織的基本原則（一）完整統(tǒng)一原則（二）分權管理原則（三）依法設置原則（四）精簡高效原則（五）權責一致原則49（一）完整統(tǒng)一原則完整機構設置與功能配置應完整行政權力應完整統(tǒng)一機構的職能目標要統(tǒng)一機構設置要統(tǒng)一職、責、權要統(tǒng)一

領導指揮要統(tǒng)一50（二）分權管理原則上級行政組織和行政領導者的主要職責是決策、指揮、協(xié)調、監(jiān)督和控制等。因此要保留決策權、指揮命令權、行政獎懲權等。下級行政組織和行政人員的主要職責是執(zhí)行上級各項決策、服從上級指揮和安排，具體管理各項行政事務等。51（三）依法設置原則行政機構編制的法制化行政機構設置的法制化行政機構增撤并的法制化5253案例：非常設機構為何撤而復增

A縣縣委、縣人民政府根據(jù)黨中央、國務院關于清理非常設機構的通知精神，決定對縣級機關的委員會、領導小組、辦公室等非常設機構進行一次清理，該合并的合并，該保留的保留，該撤銷的撤銷。經(jīng)縣常委會議和常務會議認真討論后決定將60個非常設機構砍掉40個，并分別將這些機構承擔的職能落實到有關部門去承擔。

5354但是，時隔不久，麻煩來了。首先碰到的是退伍軍人和軍隊離休、退休干部要從部隊轉到地方，安置任務特別繁重。以前遇到這種情況，一般都是以縣政府的一位領導為首的領導小組負責。這次非常設機構被撤銷，這項工作交由縣民政局和勞動人事局負責以后，帶來了一系列問題，而且這些問題都牽涉到不少縣級部門。比如，離休干部建設住房所需的基建指標和經(jīng)費，分別涉及到計委和財政局；建房所需"三大建材"涉及到物資部門；離休、退休干部轉業(yè)按規(guī)定隨遷的家屬、子女的戶口和工作安排涉及到公安部門；隨遷子女的轉學、升學需要教育部門幫助落實；醫(yī)療保健等又涉及到衛(wèi)生局。如此大量的工作，要通過這么多的環(huán)節(jié)，光靠民政、勞動人事兩個部門實在難以招架，更何況這兩個部門與其他局都屬同一級別。于是，民政局、勞動人事局便要求恢復縣退伍軍人和軍隊離退休干部安置領導小組。報告送到縣政府，領導只得同意。5455緊接而來的是地方病防治領導小組，省里有這么一個機構，且每年掌握有一大筆經(jīng)費?？h里的相應領導小組一撤銷，上級就發(fā)來通知，聲稱如果沒有這一機構，每年給縣的經(jīng)費就停止下?lián)?。這樣一來，縣委、縣政府又不得不考慮該機構的命運，經(jīng)醞釀再三，還是決定恢復縣地方病防治領導小組。

恢復非常設機構的口子一開，不少單位恢復臨時機構的報告紛至沓來。有的是因為省里有明文規(guī)定、有的是根據(jù)省里某一次會議精神或領導講話、有的是因為有突出性任務而提出的。這樣一來非常設機構反而越撤越多，所不同的只是名稱改換了一下，有的只是在某一職能部門掛一塊牌子應付上面。

5556就這樣，A縣在不到三年的時間內(nèi)，縣級機關的非常設機構又從20個增到55個，增加的非常設機構中7個是恢復的，28個是新建立的，盡管現(xiàn)在又感到非常設機構越來越多，需要抑制和整頓，但幾經(jīng)研究，覺得還是應該尊重現(xiàn)實，以不動為好。尤其是曾經(jīng)辦過此事的同志更是心有余悸，認為與其興師動眾，辛苦一場,還不如節(jié)約一點人力，聽之任之。

[案例思考]

在地方政府機構中是否有必要設置非常設機構？A縣非常設機構為何撤銷而復增？應如何解決非常設機構膨脹的問題？

56571、政府機構中設置非常設機構是十分必要的，主要用于完成新的臨時性任務，解決突發(fā)性的事件和協(xié)調部門與部門之間的關系。因為:首先，政府工作部門是按照職能需要而設立的，在這種情況下，當政府面臨一些跨部門的事務時，需要幾個部門共同承擔，而在部門之間的橫向協(xié)調上出現(xiàn)矛盾時，往往要設置非常設機構來協(xié)調各部門之間的關系；其次，政府工作部門一般根據(jù)行政管理的經(jīng)常性、長期性或可預見性的基本職能來設置的，但是行政管理實踐中經(jīng)常會有一些新的、臨時性的任務或突發(fā)性事務出現(xiàn)，也使得非常設機構的設置成為必要。但非常設機構不能任意設置，也應該根據(jù)具體實際來考慮。

57582、A縣非常設機構的撤而復增，從主觀原因來考察，主要是對非常設機構設置的原則缺乏全面的掌握，一方面撤了不該撤的機構，另一方面又保留或新增了不必要的機構。

3、為了解非常設機構膨脹的問題，必須遵循如下原則:

（1）以職能為基礎的原則。非常設機構的設置要根據(jù)職能需要，必須是對現(xiàn)有機構的補充。

（2）機動性、靈活性原則。一旦任務完成，機構即行撤銷。

（3）程序化、法制化原則。

58（四）精簡高效原則機構要精干

領導要精干人員要精干辦事要精干相關鏈接：順德大部制；廣州、深圳大部制；湖北隨州大部制

59（五）權責一致原則

職位、職權、職責和職利互相協(xié)調一致，組成一個完整的系統(tǒng)。依法明確劃分職權責利權責相稱。權責要對等，有權應有責，有責應有權責利相等。60(六)按需設置原則政府職能的需要公共行政觀念的需要公共行政手段的需要社會發(fā)展的需要科技發(fā)展的需要思考：2015年4月，廣州市越秀區(qū)進行了新一輪政府機構改革，設置了“外國人服務管理辦公室”，與“來穗人員服務管理辦公室”兩塊牌子一套人馬合署辦公。越秀區(qū)為什么要這樣做？61行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式，它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。

第三節(jié)地方政府行政組織結構與編制一、行政組織結構1.含義62二、地方政府的管理幅度與管理層次1、管理幅度管理幅度定義：有限的直接領導的下屬數(shù)量。幅度的選擇：在每個機構中必須決定一個管理人員能管理多少個下屬人員。管理學者發(fā)現(xiàn)：高層管理人員通常管理4-8人；而較低層管理人員，則為8-15人。63林德爾·厄威克對管理幅度的觀點

英國著名的顧問林德爾·厄威克發(fā)現(xiàn)：對所有的上級管理人員來說，理想的下屬人數(shù)是4人；在組織的最低層次，下屬人中的責任是要完成任務而不是管理他人，這時人數(shù)可以8-12人；64美國的管理協(xié)會的調查

在美國管理協(xié)會對100家大公司的調查中發(fā)現(xiàn)：向總裁匯報工作的人數(shù)從1人到24人不等，只有26位總裁擁有不到6人或6人的下屬，中間數(shù)字為9人。在被調查的41家小公司中，25位總裁有7個以上的下屬，最常見的人數(shù)是8人。中層管理層的管理跨度比最高層窄得多。65二、管理幅度與管理層次2、管理層次最高主管的委托人將受托擔任的部分管理工作再委托給另一些人來協(xié)助進行，并依次類推下去，直至受托人能直接安排和協(xié)調組織成員的具體業(yè)務活動。由此形成組織中最高主管到具體工作人員之間的不同管理層次。管理層次的一些問題：管理層次越多，管理費用越多。部門的層次把交流復雜化。層次使信息下傳時發(fā)生遺漏和曲解，使信息上傳時復雜化。層次是信息的“過濾器”。眾多的管理層次使計劃工作與控制工作復雜化。66二、管理幅度與管理層次3、管理幅度、管理層次與組織規(guī)模的關系

組織規(guī)模一定：管理幅度與管理層次成反比管理幅度一定：管理層次與組織規(guī)模成正比67二、管理幅度與管理層次4、兩種基本的管理組織結構形態(tài)A扁平結構形態(tài)B錐形結構形態(tài)68A1扁平結構形態(tài)的定義扁平結構形態(tài)也稱為寬跨度結構形態(tài)。定義：指在組織規(guī)模已定、管理幅度較大、管理層次較少的一種組織結構形態(tài)。69A2扁平結構形態(tài)組織圖

70A3扁平結構形態(tài)的優(yōu)缺點優(yōu)點：（1）及時發(fā)現(xiàn)信息所反映的問題并及時采取相應的糾偏措施。（2）由于層次較少，所以信息失真可能性較小。（3）有利于下屬主動性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮。

71局限性：

主管不能對每位下屬進行充分、有效的指導和監(jiān)督；每位主管從較多的下屬那里取得信息，可能會淹沒最重要、最有價值的信息，并影響信息的及時利用。A3扁平結構形態(tài)的優(yōu)缺點72B1錐形結構的定義

指管理幅度較小、從而管理層次較多的高、尖、細的金字塔形態(tài)。73B2錐形結構形態(tài)組織圖

74B3錐形結構的優(yōu)缺點優(yōu)點：較小的管理幅度可以使每位主管仔細地研究從每個下屬那兒得到的有限信息，并對每個下屬進行詳盡的指導。 局限性：過多的管理層次，不僅影響了信息從基層傳遞到高層的速度，而且由于經(jīng)過的層次太多，可能會導致信息在傳遞中失真；同時，過多的管理層次，可能會影響各層主管積極性的發(fā)揮；過多的管理層次也往往會使計劃的控制工作復雜化。75二、管理幅度與管理層次5、影響管理幅度的因素工作能力工作內(nèi)容和性質工作條件工作環(huán)境76工作能力主管的工作的綜合能力、理解能力、表達能力強，則可以迅速地把握問題的關鍵，從而可以縮短與每一位下屬在接觸中占用的時間。同樣，如果下屬具備符合要求的能力，受過良好的系統(tǒng)培訓，則可以在很多問題上根據(jù)自己的符合組織要求的主見去解決，從而可以減少向上司請示，占用上司時間的頻率。這樣，管理的幅度便可以適當放寬。77工作內(nèi)容和性質

（1）主管所處的管理層次。（2）下屬工作的相似性。（3）計劃的完善程度。（4）非管理事務的多少。78工作條件

（1）助手的配備情況。（2）信息手段的配備情況。（3）工作地點的相近性。79工作環(huán)境組織環(huán)境穩(wěn)定與否會影響組織活動內(nèi)容和政策的調整頻度與幅度。環(huán)境變化越快，變化程度越大，組織中遇到的新問題越多，下屬向上級的請示就越有必要、越經(jīng)常；相反，上級能用于指導下屬工作的時間和精力卻越少，因為它必須花更多的時間去關注環(huán)境的變化，考慮應變的措施。因此，環(huán)境越不穩(wěn)定，各層主管人員的管理幅度越受到限制。80表：影響管理幅度的因素窄幅度（需要同下屬一起花很多時間）與以下因素有關寬幅度（只需同下屬花很少的時間）與以下因素有關1

很少或沒有經(jīng)過培訓2

不適當或不明確的授權3

對不需重復的計劃沒有明確的目標4

無法考核的目標或標準5

內(nèi)外部考核的目標或標準6

交流方法不當或欠缺，包括指令的含糊不清7

上下級間無實效的聯(lián)系8

無實效的會議9

中低層存在較多的專業(yè)問題

管理人員能力不夠或未經(jīng)過培訓11

復雜的工作12

下屬不愿意承擔責任或合理的風險13

不成熟的下屬1

下屬人員的培訓2

明確授權，承擔明確的任務3

重復的計劃目標明確4

可以考核的目標或標準5

內(nèi)外部環(huán)境的緩慢變化6

恰當?shù)姆椒ㄟ\用，如合適的書面與口頭的交流7

上下級之間有效的聯(lián)系8

有效的會議9

在較高層存在較多的專業(yè)問題（最高層管理人員關注外部環(huán)境）10管理人員能力強或經(jīng)過培訓11下屬愿意承擔責任或合理的風險12成熟老練的下屬813.地方政府組織結構與模式（1）直線集權制金字塔型等級結構，組織中各職位垂直直線排列，各級主管對所屬一切問題負責；82直線式結構圖式：行政首長首長直接下屬首長直接下屬首長直接下屬員工員工員工8384F—參謀機構L—層級機構L1F1F1L2L2L2在直線集權制的基礎上，建立與行政首長對應的參謀系統(tǒng)，解決首長自身的局限性問題；（2）直線參謀制85（3）直線職能制

行政組織的橫向結構——職能制F—職能機構L—層級機構L1F1F1L2L2L2行政組織橫行結構的職能制是在層級制的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設置的職能系統(tǒng)。協(xié)助行政首長，并進行專業(yè)行政管理86（4）直線綜合制直線參謀制和直線職能制的混合體，在直線集權制的基礎上，同時設立參謀機構和職能部門；前者為智囊團，后者為執(zhí)行機構?，F(xiàn)代政府的常見結構形式；87

3.地方政府行政組織結構的合理化

合理安排地方政府管理幅度與管理層次之間的關系，擴大管理幅度，減少地方政府管理層次，實行“扁平化”管理決定管理幅度寬窄的因素（1）管理者和被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、精力、經(jīng)驗、性別、年齡、作風等；（2）地方政府組織的正式或非正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計劃、程序；如人際關系、工作氛圍等；（3）社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求，家族意志等；882009年9月24日，廣州公布了該市大部制改革的方案:市政府工作部門和辦事機構從49個精簡為40個。具體包括以下三個方面的內(nèi)容：市一級的部門機構減少了9個；市政府各部門的行政審批事項以及市級的議事協(xié)調機構和臨時機構也將精簡一半以上；各區(qū)和縣級市的政府工作機構也將進行優(yōu)化。案例——廣州市大部制改革89而這次改革中，廣州整合、新組建的9個“大部門”，是一個亮點。包括:新組建市科技和信息化局、市人力資源和社會保障局、市城鄉(xiāng)建設委員會、市文化廣電新聞局、市城市管理委員會、市林業(yè)和園林局等6個大部門。同時,通過職能整合形成3個大部門,包括市交通委員會、市水務局、市規(guī)劃局。9091“大城管”——謀求三權既分離又配合“大人事”——勞動力市場和人才市場將二位一體“大林業(yè)”——消滅城鄉(xiāng)結合部綠化“盲點”“大建設”——一把鏟子修路“大人力資源”——勞動力市場和人才市場將二位一體“大林業(yè)”——消滅城鄉(xiāng)結合部，綠化，“盲點”92一、市政府機構改革實施工作安排（一）召開全市政府機構改革動員大會（9月）（二）組織實施（9月－10月）1、成立市政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會籌備組，市經(jīng)濟貿(mào)易委員會籌備組，市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局籌備組，籌備組成員由相關單位人員組成，由籌備組組長負責組織上述單位的籌建工作。2、認真制訂各單位的“三定”規(guī)定。3、做好定崗定員工作。各單位的“三定”規(guī)定經(jīng)市委、市政府批準后，由其領導班子按“三定”規(guī)定核定的人員編制和領導職數(shù)進行定崗定員4、完善其他部門的“三定”規(guī)定，進一步明確其職責權限。（三）檢查驗收（11月）二、區(qū)、縣級市政府機構改革實施工作安排（一）制定并上報各區(qū)、縣級市人民政府機構改革方案（9月）（二）組織實施（10月－11月）（三）檢查驗收（12月）

93942014、2015年，廣州市繼續(xù)推動政府機構改革。按照《廣州市人民政府職能轉變和機構改革方案》和《中共廣州市委、廣州市人民政府關于區(qū)政府職能轉變和機構改革的實施意見》，廣州市政府職能轉變和機構改革工作將堅持以“轉變職能、簡政放權；轉型優(yōu)化，上下對應；積極探索、創(chuàng)新驅動；統(tǒng)籌平衡、總體推進”為四項基本原則，加快政府職能轉變，深化政府機構改革，嚴格控制機構編制。廣州市及各區(qū)政府機構改革工作分別將于2015年2月底及2015年3月底前基本完成。機構改革工作完成后，廣州市政府將設有工作部門39個，越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、新黃埔區(qū)、南沙區(qū)政府機構設置限額為20個以內(nèi)，花都區(qū)、番禺區(qū)、從化市、增城市政府機構設置限額為22個以內(nèi)。952015年4月14日，廣州市越秀區(qū)公布了自己的機構調整方案機構調整變化如下1.區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局。包含原衛(wèi)生局、原計生局兩部門職責。2.區(qū)來穗人員服務管理局，掛區(qū)外國人服務管理辦公室。統(tǒng)籌加強包含外國人在內(nèi)的外來人員服務管理以及轄內(nèi)出租屋管理職責。3.區(qū)城市管理局，掛市城市管理綜合執(zhí)法局越秀區(qū)分局。包含原城管和城管綜合執(zhí)法兩部門職責。4.區(qū)市場監(jiān)督管理局，掛區(qū)工商行政管理局、區(qū)質量技術監(jiān)督局。包含原工商和質監(jiān)兩部門職責。5.區(qū)商務局，掛區(qū)交通局、區(qū)旅游局。包含原區(qū)經(jīng)濟貿(mào)易局除工業(yè)以外的職責、區(qū)旅游局的職責。966.區(qū)科技工業(yè)和信息化局，掛區(qū)知識產(chǎn)權局。包含原區(qū)科技和信息化局的職責、原區(qū)經(jīng)濟貿(mào)易局工業(yè)職責。7.區(qū)房屋管理局，掛區(qū)城市更新局。包含原國土房管分局房屋管理職責、原城市更新改