當(dāng)代國家公務(wù)員制度：理論與實(shí)踐 課件 第2章 國外公務(wù)員制度

第2章：國外公務(wù)員制度國外公務(wù)員制度概述英國文官制度的建立和發(fā)展美國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展日本公務(wù)員制度的建立和發(fā)展思考：國外公務(wù)員制度的啟示西方公務(wù)員的形成有3種情況：一、在反對(duì)“恩賜官職制”和“政黨分贓制”過程中，逐步確立了國家公務(wù)員制度?！?、主要在反對(duì)“政黨分贓制”中確立了國家公務(wù)員制度?！绹⒖偨Y(jié)和仿效英美等國公務(wù)員制度，建起自己的國家公務(wù)員制度。→法國/日本國外公務(wù)員制度概況英國是世界上最早建立文官制度的國家,它在1870年就確立了文官制度,截至目前為止已有一百四十多年。英國文官制度的形成和確立經(jīng)歷了長期、曲折和復(fù)雜的過程。它大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段。英國恩賜官職制政黨分贓制考試擇優(yōu)錄用制一、“恩賜官職制”和“政黨分贓制”時(shí)期1295年以后英國雖然建立了議會(huì)制度,但是在17世紀(jì)中葉英國資產(chǎn)階級(jí)革命之前,英國仍是一個(gè)封建君主專制的國家,國王集立法和行政大權(quán)于一身,官吏全由國王任命,官吏的選用和升遷,不是靠個(gè)人的真才實(shí)學(xué)和政績,而是憑門第出身和對(duì)國王的忠誠。英國資產(chǎn)階級(jí)革命之后,確立了資產(chǎn)階級(jí)君主立憲制,但以默認(rèn)的方式保留了國王許多特權(quán)。由于國王仍握有錄用官員之權(quán),為了恢復(fù)失去的封建專制統(tǒng)治,他便利用手中的權(quán)力,大肆封官許愿,籠絡(luò)人心,擴(kuò)大自己的勢力。不少無能之輩在國王的庇護(hù)下仍在政府中高居要職。到19世紀(jì),英國的兩黨制日益成熟,內(nèi)閣開始由在競選中獲勝的政黨組成于是,哪一個(gè)政黨在競選中獲勝上臺(tái)執(zhí)政,就把各種官職作為“勝利果實(shí)”進(jìn)行公開分贓,分給他們的支持者。所以,每次執(zhí)政黨的更替和內(nèi)閣的變遷,都要引起政府人員的大換班,使政府工作混亂?？梢?無論是“恩賜官職制”還是“政黨分贓制”,都有嚴(yán)重的弊端。一個(gè)是營私舞弊,買賣官職,無功受祿的現(xiàn)象盛行,使不學(xué)無術(shù)、游手好閑之徒充斥官場宦海。另一個(gè)是執(zhí)政黨更替,國家工作人員大換班,造成了政府行政系統(tǒng)的動(dòng)蕩,缺乏政策的連續(xù)性。這兩種官制都嚴(yán)重地影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。英國二、1870年英國文官制度的確立關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)一：1853年,英國阿伯丁政府格萊斯頓指派特維廉與諾斯科特調(diào)查和研究英國文官隊(duì)伍的現(xiàn)狀。1853年底,他們擬出一個(gè)“關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告”。這個(gè)報(bào)告充分揭露了當(dāng)時(shí)文官體制的腐敗和弊端：在英國想做官的多是庸碌部無能之輩，凡是在公開競爭的職業(yè)中站不住腳的或不想積極努力的，才安于在性質(zhì)部門里混日子，能進(jìn)政府做官的大多與大臣有關(guān)系。報(bào)告并提出了一個(gè)全面改革文官體制的建議，這一建議在后來才逐漸實(shí)現(xiàn)。英國二、1870年英國文官制度的確立其主要原則如下:1.將政治的行政事務(wù)工作分為智力工作和例行工作。2.凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，通過競爭考試表明具有通才智力后才能被擇優(yōu)錄取。3.成立相應(yīng)的管理考試機(jī)構(gòu),其成員必須擺脫黨派和裙帶關(guān)系的影響。4.應(yīng)試者經(jīng)考試合格錄取后,須分配到有關(guān)部門接受培訓(xùn)半年至兩年后再酌情錄用。5.平時(shí)要對(duì)被錄用文官的工作情況進(jìn)行嚴(yán)格的考核,并根據(jù)其工作成績予以提升。這個(gè)報(bào)告當(dāng)時(shí)遭到貴族院反對(duì)而未通過,然而,它卻成為“英國近代文官制度的基礎(chǔ)文件”。英國二、1870年英國文官制度的確立關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)二：1855年,帕麥斯頓(Palmerston)政府又頒布關(guān)于“錄用王國文官的第一個(gè)正式法令”,并決定成立文官制度委員會(huì),負(fù)責(zé)考試事宜,這一命令奠定了考試用人的組織基礎(chǔ),這種用人和晉升的方式又稱為“功績制”。不過,這次改革并不徹底,因?yàn)樗灰髮?shí)行公開考試,只是對(duì)被推薦人員進(jìn)行審查。關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)三：1870年6月,格萊斯頓政府又頒布了第二個(gè)改革文官體制的法令,該法令規(guī)定大部分文官均需通過公開競爭考試,擇優(yōu)錄用。這樣一來,剝奪了貴族壟斷官職的特權(quán),提高了政府的行政效率。這次文官制度的改革,最終確立了英國文官制度,這也是世界上創(chuàng)立的第一個(gè)較為完整的現(xiàn)代的文官制度。其主要內(nèi)容大致如下:1.一切文官,除了少數(shù)最高級(jí)官員外,均需通過公開競爭考試才能錄用。2.文官有高低兩級(jí)之分,高級(jí)文官負(fù)責(zé)執(zhí)行政策,低級(jí)文官負(fù)責(zé)辦理日常事務(wù)。3.凡考試合格者,經(jīng)培訓(xùn)后,按成績高低分配到相應(yīng)的機(jī)關(guān)工作。英國三、1870年——1968年英國文官制度的改革英國行政級(jí)執(zhí)行人員級(jí)辦事員級(jí)專業(yè)人員級(jí)助理辦事員級(jí)勤雜人員級(jí)由于行政事務(wù)日益繁雜,原來的兩大等級(jí)結(jié)構(gòu)已極不相適應(yīng),英國政府又重新調(diào)整將文官分成了兩大類。第一類是行政人員,第二類是專業(yè)人員。兩類人員加到一起共為六種等級(jí):三、1870年——1968年英國文官制度的改革1.行政級(jí),是文官中的高級(jí)官員。分為常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官、助理次官、特等主管、主管與助理主管。2.執(zhí)行人員級(jí),是在行政人員領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和政府機(jī)關(guān)的一般管理工作。分為高等執(zhí)行官、執(zhí)行官、事務(wù)員、事務(wù)助理等等。3.辦事員級(jí),在行政人員和執(zhí)行人員的指導(dǎo)下,辦理日常事務(wù)工作。辦事員主要包括簿記員、處理申訴案件的人員以及協(xié)助高級(jí)官員準(zhǔn)備文件的資料人員。4.專業(yè)人員級(jí),其中科學(xué)人員分為科學(xué)官員級(jí),相當(dāng)于行政級(jí);實(shí)驗(yàn)人員級(jí),相當(dāng)于執(zhí)行級(jí);助理科學(xué)人員級(jí),相當(dāng)于辦事員級(jí)。5.助理辦事員級(jí),包括各種助理工作人員,如打字員、速記員等。6.勤雜人員級(jí),包括通訊、文件保管員、清潔衛(wèi)生員和司機(jī)等工作人員。以上這些,就是戰(zhàn)后形成的英國文官制的高級(jí)結(jié)構(gòu),它一直延續(xù)到1970年底。英國三、1870年——1968年英國文官制度的改革1968年的《富爾頓報(bào)告》：1966年初,英國首相威爾遜任命蘇色克斯大學(xué)副校長富爾頓(Fulton)勛爵組織委員會(huì),負(fù)責(zé)研究并制定改革英國文官制度的計(jì)劃.英國政府基本采納了《富爾頓報(bào)告》的意見,于1968年開始對(duì)文官制度進(jìn)行改革。主要內(nèi)容與特點(diǎn)有:1.考試錄用制:公開競爭考試制規(guī)定所有新錄用的人員除特殊部門外,無論職位高低必須經(jīng)過一定的考試程序。無論職位高低必須經(jīng)過一定的考試程序。對(duì)于應(yīng)試人員的資格要求按其報(bào)考的不同級(jí)別而有所不同,對(duì)于報(bào)考行政級(jí)文官者的要求較高。2.考績晉升制:1968年改革后,采用了重表現(xiàn)、看才能的“功績制”,并建立了所謂的“公開結(jié)構(gòu)”。晉升的原則一般要根據(jù)現(xiàn)職年資和服務(wù)成績等而定。對(duì)主管以上的高級(jí)文官比較注意功績,對(duì)于低級(jí)文官比較注重年資。英國三、1870年——1968年英國文官制度的改革3.培訓(xùn)制度：新錄用的文官一般要經(jīng)過兩年的錄用期訓(xùn)練。第一年熟悉政府機(jī)構(gòu)和通常的工作程序,第二年則進(jìn)行初步的專題研究并學(xué)習(xí)掌握新的管理設(shè)備和科學(xué)技術(shù)知識(shí)。兩年期滿后,經(jīng)過考核再安排具體工作。4.工資制度：英國文官的工資待遇比較優(yōu)厚,一般文官的薪金略高于企業(yè)職工的工資。5.紀(jì)律懲戒制度：英國公職人員必須遵守《榮譽(yù)法典》的規(guī)定。如：保密、不準(zhǔn)經(jīng)商、不準(zhǔn)參加政治活動(dòng),不準(zhǔn)發(fā)表批評(píng)政策與措施的意見,任何時(shí)候都必須對(duì)政治問題保持緘默。6.退休制度：如：退休年齡一般不得低于60歲,年滿60歲以后,任何時(shí)候都可以退休,沒有固定的年齡限制。退休金與其服務(wù)年限有關(guān)。因健康不佳、機(jī)構(gòu)精簡、女子生產(chǎn)等原因離職的按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。英國四、現(xiàn)代的英國文官制度改革英國的文官（Civilservant）是君主法人（Crown）的雇員，包括中央政府系統(tǒng)非選舉產(chǎn)生且非政治任命的事務(wù)官，不包括經(jīng)選舉或者政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官，也不包括軍隊(duì)、警察、地方政府以及國會(huì)設(shè)立的企事業(yè)單位的官員、國民衛(wèi)生系統(tǒng)雇員及皇室內(nèi)務(wù)官員。在英國，在中央政府部門（包括蘇格蘭、威爾士政府等）任職的事務(wù)官員統(tǒng)稱為“文官”隊(duì)伍（civilservice），而“公務(wù)員”隊(duì)伍（publicservice）則包括所有為政府及公共機(jī)構(gòu)服務(wù)的人員（例如地方政府官員、公立學(xué)校教師、公立醫(yī)院護(hù)士等）。與“文官”隊(duì)伍相對(duì)應(yīng)的是“武官”隊(duì)伍（militaryservice），即“軍隊(duì)”。第一階段：撒切爾政府改革（20世紀(jì)70年代）第二階段：布萊爾現(xiàn)代化政府改革（20世紀(jì)末）第三階段：保守黨政府推動(dòng)的改革（21世紀(jì)）英國英國公務(wù)員管理為何如此成功？由世界銀行開發(fā)的全球治理指標(biāo)體系（6個(gè)），其中比較各國政府效能，英國長年一直位于世界十大富有國家前列。

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》所做的“創(chuàng)業(yè)環(huán)境指標(biāo)”，60個(gè)國家中，英國政府在對(duì)私人企業(yè)友善、基礎(chǔ)建設(shè)良好、手續(xù)簡化等項(xiàng)目上，都居世界前列。

這些全都得益于英國良好的政府運(yùn)作。而這其中，又離不開英國公務(wù)員管理的良性運(yùn)行。公務(wù)員政治中立，政務(wù)官和事務(wù)官分開靈活機(jī)動(dòng)應(yīng)變英國政府還設(shè)立了“快速升遷管道”，至今已經(jīng)實(shí)施20年了?？焖偕w公開而且公平，應(yīng)試者先進(jìn)行自我評(píng)估，然后在網(wǎng)上參加筆試，筆試合格后還要經(jīng)過一天的嚴(yán)格口試，其候選人并不要求學(xué)歷，事實(shí)上高中畢業(yè)就可以申請(qǐng)，但是必須具備與所熟知的官場文化相反的一些素質(zhì)，比如能彈性思考解決問題、肯下決心面對(duì)新議題、能提供新觀點(diǎn)、讓政策更具有說服力等。英國英國公務(wù)員管理為何如此成功？英國公務(wù)員管理制度還有一條成功的秘方。例如管治印度，1947年英國撤出的時(shí)候，印度人口4億，英裔公仆卻只有1.4千，平均1個(gè)英國人管理近3百萬印度人，印度種姓階級(jí)和宗教語言復(fù)雜萬端，英國的公務(wù)員制度的優(yōu)勝何在？1859年，投考印度政務(wù)官的筆試試卷有這樣一條題：“試論達(dá)致權(quán)力樂趣的幾種環(huán)境情勢”（Describethevariouscircumstancesofsituationswhichgivebirthtothepleasurablesentimentofpower）應(yīng)考的人，全是牛津劍橋的畢業(yè)生。請(qǐng)問：若你是考生，你會(huì)如何應(yīng)答這道題？英國對(duì)“權(quán)力的快感”夸夸而談的考生，不論詞藻如何漂亮，言論怎樣精致，一概不及格。原來考官有心試探這些高材生對(duì)「權(quán)力」的看法立場：承認(rèn)權(quán)力會(huì)帶來快感和樂趣的，將來必易受權(quán)力腐蝕；反之，考生一提筆就膽敢于駁斥這條題目對(duì)權(quán)力快感之前提，從而否定此一命題而顯示批判眼光者，優(yōu)先錄取。英式公務(wù)員的優(yōu)越在于面對(duì)權(quán)力誘惑時(shí)理性的自制。英國早期的公務(wù)員制度美國獨(dú)立后,聯(lián)邦政府在任用官員方面經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期:美國資歷制政黨分贓制功績制早期的公務(wù)員制度1.“資歷制”時(shí)期：第一時(shí)期從喬治?華盛頓總統(tǒng)到安德魯?杰克遜總統(tǒng),稱為“資歷制”時(shí)期“。這個(gè)時(shí)期,聯(lián)邦政府的官員主要是由總統(tǒng)任命的,總統(tǒng)選拔的標(biāo)準(zhǔn)是官員的品德、能力、家庭背景、教育程度和社會(huì)地位,同時(shí)也要求這些官員在政治上同自己保持一致”這種選拔標(biāo)準(zhǔn)使平民很難進(jìn)入政府擔(dān)任高級(jí)職務(wù),也使當(dāng)時(shí)的美國政府成為一個(gè)上等階級(jí)的政府“這種現(xiàn)狀引起人民的強(qiáng)烈不滿。2.政黨分贓制時(shí)期：第二時(shí)期從安德魯·杰克遜總統(tǒng)到1883年《彭德爾頓法》頒布,即“政黨分贓制”時(shí)期,這個(gè)時(shí)期官員的任命基本上是以政黨意識(shí)的政治考慮和私人利益為標(biāo)準(zhǔn)。“政黨分贓制”的實(shí)行使政府官員能力低、素質(zhì)差,影響了政府行政效率和國家機(jī)器的高效運(yùn)轉(zhuǎn);造成政府行政管理缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性.政局動(dòng)蕩，腐敗之風(fēng)橫行。3.功績制”時(shí)期：美國聯(lián)邦政府內(nèi)和社會(huì)上的一些有識(shí)之士為了解決政府腐敗和官員低素質(zhì)與低效率的辦法，他們?cè)诠糯袊徒x官制度的經(jīng)驗(yàn)中找到了解決的辦法,實(shí)行公開競爭考試制度和“功績制”原則.1883年《彭德爾頓法》的頒布,使美國文官制度進(jìn)入了第三個(gè)時(shí)期,即“功績制”時(shí)期，《彭德爾頓法》使美國歷史上第一次確立了聯(lián)邦政府人事管理的三項(xiàng)原則：競爭考試原則、職務(wù)常任原則、政治中立原則。美國近代官僚型的文官制度1867年明治維新時(shí)期，明治政府頒布了《官吏綱要》、《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》。1899年，明治政府連續(xù)頒布了《文官任用令》、《文官資格保障令》和《文官懲戒令》，這就是“文官三令”。它的形成標(biāo)志著日本近代官僚制度的確立。現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立鞏固1945年，日本在二戰(zhàn)后啟動(dòng)了一系列民主化改革，廢除了天皇專權(quán)制。1946年頒布了《日本國憲法》，1947年建立了議會(huì)和內(nèi)閣，并對(duì)人事制度也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，制定了《日本國家公務(wù)員法》。標(biāo)志著日本官僚制度正式轉(zhuǎn)為現(xiàn)代公務(wù)員制度。公務(wù)員從戰(zhàn)前的天皇的官吏轉(zhuǎn)變?yōu)閲竦墓汀，F(xiàn)代公務(wù)員制度的改革1.啟動(dòng)全面的公務(wù)員制度改革《公務(wù)員制度改革框架》、《公務(wù)員制度改革的基本設(shè)計(jì)》2.政權(quán)交替時(shí)期的公務(wù)員制度改革2011年修改草案3.近十年安培晉三政府推動(dòng)的改革制定人事評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、成立內(nèi)閣人事局、