當(dāng)代社會(huì)政策分析 課件 第十一章 殘疾人社會(huì)政策

第一節(jié)殘疾與社會(huì)政策一、殘疾與貧困在現(xiàn)行的貧困研究中,殘疾與貧困表現(xiàn)出強(qiáng)相關(guān)。既往研究顯示,無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家,殘疾人(及其家庭)比社會(huì)中的其他人群更容易陷入貧困。從雙向視角看,一方面,殘疾增加了人們陷于貧困的風(fēng)險(xiǎn)或加深了貧困程度;另一方面,貧困可能使人們身陷殘疾的處境,或進(jìn)一步加劇其原有的困境。兩者雙向建構(gòu),互為因果。有學(xué)者在對(duì)英國開展的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn),在一個(gè)家庭中,非殘疾家庭的成員在同等的收入水平下可以達(dá)到更高的生活水平(見圖11-1)。圖11-1生活水平、收入與殘疾注:此圖是扎伊迪和伯扎特(Zaidi&Burchardt)基于生活水平和收入呈正向線性關(guān)系的研究假設(shè)繪制的。二、殘疾理念與價(jià)值觀的變化社會(huì)文化價(jià)值觀是影響社會(huì)政策制定的重要因素之一。盡管它不構(gòu)成政策的主體,但仍以非正式的制度安排影響著政策過程。在殘疾人社會(huì)政策的創(chuàng)始、預(yù)評(píng)、選擇、執(zhí)行、評(píng)估和終止的系列進(jìn)程中,殘疾理念與價(jià)值觀始終扮演著政策起點(diǎn)的核心角色,如何審視殘疾現(xiàn)象更是與殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展和完善直接相關(guān)。殘疾理念與價(jià)值觀在一定程度上折射了一個(gè)國家、民族、地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化背景。(一)從醫(yī)學(xué)模型到社會(huì)模型、ICF模型隨著社會(huì)的發(fā)展,單純的醫(yī)學(xué)模型已經(jīng)不能很好地解釋社會(huì)中越來越多的殘疾現(xiàn)象,人們對(duì)“殘疾”的認(rèn)識(shí)也日漸加深。漸漸地,社會(huì)模型殘疾觀開始占據(jù)主導(dǎo),人們傾向于認(rèn)同“殘疾”并不僅僅意味著生理或心理上的傷殘,而是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素綜合作用的歷史性產(chǎn)物。在這一模型基礎(chǔ)上,世界衛(wèi)生組織于2001年頒布了“國際功能、殘疾與健康分類”——ICF模型(InternationalClassificationofFunctioning,DisabilityandHealth),取代了原有基于醫(yī)學(xué)模型的殘疾人分類模型(InternationalClassificationofImpairment,DisabilityandHandicap,ICIDH模型)。ICF模型的進(jìn)步之處在于,它對(duì)“殘疾”的描述和測(cè)量形成了統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn),將殘疾與健康置于新的高度,整合了社會(huì)與個(gè)體的綜合因素;而且它得到了191個(gè)世界衛(wèi)生組織成員國的認(rèn)可。該模型反映出殘疾人的社會(huì)參與和社會(huì)融合不僅需要醫(yī)療技術(shù)的基礎(chǔ)性配置,更需要環(huán)境因素和個(gè)人因素的聯(lián)合作用,由此增強(qiáng)殘疾人的活動(dòng)能力和參與程度(見圖11-2)。圖11-2

ICF模型資料來源:WorldHealthOrganization.Internationalclassificationoffunctioning,disabilityandhealth.Geneva,Switzerland:WorldHealthOrganization,2001:18.(二)從“個(gè)人不幸”到“公共健康”隨著社會(huì)模型及ICF模型的提出和被認(rèn)可,人們達(dá)成了一個(gè)共識(shí):在生命歷程中,人類會(huì)不同程度地經(jīng)歷健康的衰減,即在不同程度上體驗(yàn)殘疾。所以殘疾并不僅僅發(fā)生于少數(shù)人群中,而是一種普遍的人類體驗(yàn)。在這一理念下,殘疾從原來少數(shù)的“個(gè)人不幸”上升為一種普遍的生命體驗(yàn),成為人類個(gè)體生命周期中可能面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)。(三)從弱勢(shì)群體到公民權(quán)利他們倡導(dǎo)殘疾人的社會(huì)融合與平等,這并非完全源于慈善事業(yè)施惠于弱勢(shì)群體的內(nèi)在動(dòng)機(jī),而是人們嘗試為那些被增添了額外負(fù)擔(dān)的殘疾人尋求社會(huì)正義。整體上,公民權(quán)利視角認(rèn)為殘疾者與其他社會(huì)成員一樣享有普遍而平等的“公民資格”,國家和社會(huì)有責(zé)任保障他們的權(quán)利實(shí)現(xiàn)?？梢钥闯?隨著社會(huì)的發(fā)展,人們對(duì)殘疾的認(rèn)識(shí)在不斷進(jìn)步和深化,理念和價(jià)值觀的不同定位直接形成了相異的政策取向。社會(huì)模型、ICF模型、“公共健康”模型、普同經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ秃蜋?quán)利模型都在不同程度上促進(jìn)了殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展,為殘疾人的社會(huì)權(quán)利、社會(huì)參與和社會(huì)融合奠定了政策基礎(chǔ)。各殘疾模型的區(qū)別如表11-1所示。表11-1殘疾模型的比較模型對(duì)殘疾的定義政策主要目標(biāo)關(guān)注點(diǎn)手段醫(yī)學(xué)模型疾病或損傷個(gè)體生理或心理功能的恢復(fù)個(gè)體醫(yī)學(xué)技術(shù)社會(huì)模型功能損傷,社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度等因素的綜合結(jié)果功能恢復(fù)、社會(huì)參與社會(huì)公共意識(shí)、立法ICF模型殘疾是個(gè)體與環(huán)境的交集社會(huì)參與、社會(huì)融合個(gè)體、人口與環(huán)境康復(fù)/治療;服務(wù);政策;無障礙環(huán)境“公共健康”模型個(gè)體不同程度的健康衰減;殘疾是環(huán)境因素造成的生活質(zhì)量人口基本預(yù)防;輔助預(yù)防普同經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ惋L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中具有“普同”特質(zhì)的經(jīng)驗(yàn)社會(huì)政策普惠化障礙體驗(yàn)的普遍性和共通性社會(huì)倡導(dǎo)、社會(huì)政策權(quán)利模型社會(huì)排斥與社會(huì)歧視的最終結(jié)果社會(huì)公正、社會(huì)融合社會(huì)公共意識(shí)、立法和訴訟三、殘疾人社會(huì)政策的含義與功能(一)殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)涵在此基礎(chǔ)上,結(jié)合殘疾人群的特點(diǎn),我們可以得出殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)涵:通過國家立法和政府的行政干預(yù),以殘疾人群的需求為導(dǎo)向,旨在改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)殘疾人社會(huì)福利及促進(jìn)殘疾人無障礙地參與社會(huì)生活的一系列措施、計(jì)劃、方案和行動(dòng)準(zhǔn)則。(二)殘疾人社會(huì)政策的內(nèi)容(1)有關(guān)殘疾人的社會(huì)保障政策。(2)有關(guān)殘疾人的日常生活照顧服務(wù)的政策。(3)有關(guān)殘疾人醫(yī)療保健和康復(fù)服務(wù)的政策。(4)有關(guān)殘疾人教育的政策。(5)有關(guān)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的各項(xiàng)政策。(6)有關(guān)無障礙環(huán)境建立和推廣的政策。(三)殘疾人社會(huì)政策的功能1.殘疾人社會(huì)政策的經(jīng)濟(jì)功能首先,它具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能。具體表現(xiàn)在三個(gè)維度:其一,在一定程度上擴(kuò)大內(nèi)需;其二,促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的增長;其三,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革創(chuàng)造有利條件。其次,殘疾人社會(huì)政策的實(shí)施保障了就業(yè)殘疾人群體的人力資本投資的可及性與穩(wěn)定性。最后,殘疾人社會(huì)政策為有勞動(dòng)能力的殘疾人提供了社會(huì)化平臺(tái),為他們獲取健康和教育等必需品提供了有力的機(jī)制保障。2.殘疾人社會(huì)政策的社會(huì)功能首先,殘疾人社會(huì)政策發(fā)揮了收入再分配的作用,它的出臺(tái)和實(shí)施調(diào)節(jié)了初次分配中的不公平,并試圖從再分配領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)資源的有計(jì)劃干預(yù),以此呼應(yīng)社會(huì)公平的發(fā)展理念。其次,殘疾人社會(huì)政策可以推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。3.殘疾人社會(huì)政策的政治功能就殘疾人社會(huì)政策而言,它的政治功能主要體現(xiàn)為政府有效的社會(huì)管理,即國家、各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門通過制度建設(shè)來調(diào)節(jié)各利益群體的矛盾,妥善處理由殘疾可能導(dǎo)致的社會(huì)問題,最終達(dá)成社會(huì)秩序穩(wěn)定與良性運(yùn)行的政治目標(biāo)。第二節(jié)殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展演變一、殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展與轉(zhuǎn)向(一)單一社會(huì)救助為主的補(bǔ)救型殘疾人社會(huì)政策盡管當(dāng)時(shí)的政策具有較大的波動(dòng)性,但它們所提出的政府負(fù)有實(shí)施救濟(jì)、保障公民生存之責(zé)任的理念無疑具有劃時(shí)代的意義。它們使殘疾人的基本需求經(jīng)歷了家庭保障—低層次(私人化)社會(huì)救濟(jì)—社會(huì)救助制度化的階段跨越,從政策層面為殘疾人的基本生活提供了制度保障。(二)社會(huì)保險(xiǎn)為主的制度型殘疾人社會(huì)政策這一時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策以制度性的保險(xiǎn)體系建立為基本特征。1881年,德國頒布了《社會(huì)保障法》,標(biāo)志著德國成為世界上第一個(gè)以立法手段來實(shí)施社會(huì)保障制度的國家。其后,世界上其他國家紛紛效仿,開始從社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)深化殘疾人社會(huì)政策。(三)社會(huì)福利全面延伸的權(quán)利型殘疾人社會(huì)政策這一時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策被視為權(quán)利型政策模式,即殘疾人可與其他社會(huì)成員一樣以公民的資格享受到同等的福利政策保障。國家在其中不再扮演簡(jiǎn)單的“守夜人”角色,而是趨向于功能的全面擴(kuò)張。這一取向的殘疾人政策采納了社會(huì)模型的殘疾觀,秉持外在環(huán)境因素與個(gè)體因素交互作用的理念,試圖修正原有政策的“事后補(bǔ)救型”取向,融入了“積極預(yù)防”的理念。(四)以發(fā)展型政策為取向的殘疾人社會(huì)政策因此,現(xiàn)階段的殘疾人社會(huì)政策表現(xiàn)出對(duì)原有高福利政策體系的反思——它試圖調(diào)和個(gè)人責(zé)任和社會(huì)責(zé)任間的矛盾,實(shí)現(xiàn)兩者的互構(gòu)共生,并將政策聚焦于殘疾人的自我發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)。同時(shí),隨著殘疾人社會(huì)政策與社會(huì)工作的整合,以發(fā)展型政策為取向的殘疾人政策逐步成形。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:首先,它注重從人力資本角度培養(yǎng)并提升殘疾人的可行能力——通過社會(huì)力量的介入,注重為殘疾人提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù),在世界范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣和普及無障礙環(huán)境的建設(shè),力圖為殘疾人營造一個(gè)反社會(huì)排斥、充分參與的社會(huì)環(huán)境。其次,在新管理主義理念帶動(dòng)下,居家-社區(qū)照顧逐漸成為社會(huì)福利供給的重要模式。二、我國殘疾人社會(huì)政策的歷史發(fā)展(一)新中國成立以前的殘疾人社會(huì)政策民國時(shí)期,北洋政府于1914年頒布《礦業(yè)條例》,規(guī)定傷殘礦工及死亡者的醫(yī)藥、撫恤費(fèi)由礦業(yè)主承擔(dān),并對(duì)殘疾人的相關(guān)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。這標(biāo)志著現(xiàn)代意義上中國的殘疾人社會(huì)保護(hù)體制開始形成。新民主主義革命時(shí)期,中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地與解放區(qū)實(shí)行土地革命和社會(huì)革命相結(jié)合的政策,在十分艱苦的條件下因地制宜地實(shí)施了社會(huì)保險(xiǎn)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等政策、法規(guī)和措施,其中就包含了許多與殘疾人及傷殘軍人相關(guān)的政策內(nèi)容。(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策自新中國成立以來,國家對(duì)殘疾人政策的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也跨入了新時(shí)代。受當(dāng)時(shí)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約,殘疾人社會(huì)政策開始從舊中國的“收養(yǎng)救濟(jì)”型向“勞動(dòng)福利”型轉(zhuǎn)變。但這并不是說收養(yǎng)救濟(jì)型政策消失了,而是說勞動(dòng)福利型的政策成為殘疾人社會(huì)政策的重要內(nèi)容。整體上,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的殘疾人社會(huì)政策形成了以勞動(dòng)福利型為主導(dǎo)的政策框架。在那個(gè)歷史發(fā)展階段,殘疾人社會(huì)政策倡導(dǎo)殘疾人在相關(guān)政策的指引下,通過自身的勞動(dòng)滿足基本生活需求。盡管政策體系以鮮明的“平等理念”為導(dǎo)向,但在具體的政策執(zhí)行中往往發(fā)生理想與現(xiàn)實(shí)的偏差:除去優(yōu)撫軍人這一特殊人群,殘疾人往往缺乏社會(huì)參與的平臺(tái),很大程度上仍然依賴于家庭和自身的非正規(guī)就業(yè),輔以由民政部展開的社會(huì)救濟(jì)支持。(三)改革開放以來的殘疾人社會(huì)政策改革開放以來,中國社會(huì)進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的迅速發(fā)展期。在這一階段,我國的殘疾人社會(huì)政策取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展。主要表現(xiàn)在由原有的勞動(dòng)福利型政策轉(zhuǎn)向以“平等、參與、共享”為取向的政策模型,該模型倡導(dǎo)殘疾人的全面參與和社會(huì)整合,力圖構(gòu)建一個(gè)真正平等的社會(huì)環(huán)境,以便殘疾人參與社會(huì)生活的各個(gè)方面,共享改革發(fā)展所帶來的成果。在新的歷史時(shí)期,殘疾人社會(huì)政策的進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面(見表11-2)。表11-2改革開放以來的各項(xiàng)殘疾人社會(huì)政策發(fā)布時(shí)間名稱發(fā)布機(jī)構(gòu)性質(zhì)1988—2021中國殘疾人事業(yè)歷次發(fā)展規(guī)劃(國家多部委與殘聯(lián)共同編制)國務(wù)院法規(guī)1990殘疾人保障法全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法律1994殘疾人教育條例國務(wù)院法規(guī)1998特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程教育部章程2007殘疾人就業(yè)條例國務(wù)院法規(guī)2008中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國務(wù)院規(guī)章2008殘疾人保障法(修訂案)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法律2010關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見國務(wù)院辦公廳規(guī)章2012無障礙環(huán)境建設(shè)條例國務(wù)院法規(guī)2017殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例國務(wù)院法規(guī)2021國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)國務(wù)院辦公廳法規(guī)第一,有關(guān)殘疾人法制框架的建構(gòu)與完善。(1)憲法。(2)法律。(3)法規(guī)。第二,殘疾人事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的建立。第三,兩次全國殘疾人抽樣調(diào)查的展開為政策的制定提供了科學(xué)而全面的實(shí)證數(shù)據(jù)。第四,專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)與機(jī)構(gòu)的介入。第三節(jié)當(dāng)前我國主要的殘疾人社會(huì)政策一、當(dāng)前我國殘疾人的人群特點(diǎn)根據(jù)第六次全國人口普查和2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算,2010年年末我國殘疾人總?cè)藬?shù)約8502萬。分別于1987年和2006年執(zhí)行的兩次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,智力殘疾人士的數(shù)量和占比下降較為顯著,聽力殘疾和言語殘疾人士占比略有下降,而肢體殘疾人士占比上升較為明顯,精神殘疾人士的占比也略有上升(見表11-3)。整體上,現(xiàn)階段我國殘疾人口呈現(xiàn)一定的城鄉(xiāng)差異、老齡化趨勢(shì)和貧困化趨勢(shì)。表11-3第一次和第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查殘疾類型分布對(duì)比資料來源:田寶,張揚(yáng),邱卓英.兩次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)的比較與分析.中國特殊教育,2007(8):54-56.略有改動(dòng)。

視力殘疾聽力殘疾言語殘疾智力殘疾肢體殘疾精神殘疾多重殘疾第一次殘疾人抽樣調(diào)查(1987年)殘疾人數(shù)(萬人)75417701017755194674占總?cè)丝诒戎?%)14.6034.2819.6914.623.7613.05第二次殘疾人抽樣調(diào)查(2006年)殘疾人數(shù)(萬人)1233200412755424126141352占總?cè)丝诒戎?%)14.8624.161.536.6829.077.4016.30二、當(dāng)前我國殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展?fàn)顩r經(jīng)過幾十年的摸索和實(shí)踐,我國的殘疾人社會(huì)政策已經(jīng)形成了以殘疾預(yù)防行動(dòng)為上游,以教育政策、就業(yè)政策和社會(huì)保障為核心,以康復(fù)政策為下游,以無障礙環(huán)境建設(shè)為補(bǔ)充的政策體系。如圖11-3所示,這一政策體系從多個(gè)維度對(duì)殘疾人的基本需求和發(fā)展需求進(jìn)行了回應(yīng),推動(dòng)了殘疾人事業(yè)多個(gè)面向的進(jìn)步。圖11-3當(dāng)前我國殘疾人社會(huì)政策結(jié)構(gòu)圖(一)殘疾預(yù)防行動(dòng)20世紀(jì)90年代以來,國家越來越重視殘疾預(yù)防工作,相繼頒布了一系列相關(guān)的政策、法律和法規(guī)。2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出“做好殘疾人基本公共服務(wù)和殘疾預(yù)防”的要求,正式啟動(dòng)了國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃的制定工作,并2016年發(fā)布了《國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》、于2021年發(fā)布了《國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》。(二)殘疾人教育政策第一,殘疾人在普通教育體系中的合法權(quán)益得到法律保障。第二,國家加大力度拓展特殊教育的發(fā)展空間,特殊教育的地位得以不斷鞏固和提高。第三,一系列以教育為主旨的交流合作項(xiàng)目得到啟動(dòng)和實(shí)施,國際和地區(qū)間的交流合作日益活躍,譬如中國殘聯(lián)與歐盟合作開展的殘疾人教育與職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、中國殘聯(lián)與香港嘉道理慈善基金會(huì)合作項(xiàng)目、中西部地區(qū)盲童入學(xué)項(xiàng)目等等。第四,社會(huì)組織在殘疾人特教政策遞送中發(fā)揮越來越重要的作用。(三)殘疾人就業(yè)政策作為殘疾人社會(huì)政策的核心,殘疾人就業(yè)政策直接關(guān)乎殘疾人的日常生活?，F(xiàn)階段,我國的殘疾人就業(yè)政策實(shí)行集中與分散相結(jié)合的方針,采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施并舉的方式,鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦社會(huì)福利企業(yè),以便為殘疾人創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從結(jié)構(gòu)上看,當(dāng)前的殘疾人就業(yè)政策主要涵蓋以下四個(gè)層面的內(nèi)容。第一,集中就業(yè)。第二,按比例就業(yè)。第三,自主從業(yè)或創(chuàng)業(yè)。第四,社區(qū)就地就近安排殘疾人就業(yè)。(四)殘疾人社會(huì)保障政策第一,目前殘疾人的社會(huì)救助體系已經(jīng)形成了以優(yōu)撫安置、“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)為內(nèi)容的制度框架。第二,殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)分化問題得到顯著緩解。第三,鼓勵(lì)發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)。(五)殘疾人康復(fù)政策第一,針對(duì)特定殘疾人群的醫(yī)療康復(fù)工作的展開與推廣。第二,殘疾人社區(qū)康復(fù)和用品用具服務(wù)工作的網(wǎng)絡(luò)建立。第三,康復(fù)人才的培養(yǎng)和再培訓(xùn)。(六)殘疾人無障礙環(huán)境政策我國在20世紀(jì)80年代就開始探索殘疾人無障礙環(huán)境的建設(shè),于1989年正式頒布了《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》,這是我國第一部關(guān)于無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)的規(guī)范。1990年頒布的《殘疾人保障法》中也將“環(huán)境”作為單獨(dú)一個(gè)章節(jié),首次在法律層面提及了“無障礙措施”,但并未對(duì)之進(jìn)行規(guī)范化與系統(tǒng)化。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》及殘疾人保障和發(fā)展、老齡事業(yè)、信息化、旅游業(yè)、交通強(qiáng)國建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃中,無障礙環(huán)境建設(shè)均被強(qiáng)調(diào),并被納入國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃,無障礙設(shè)施覆蓋率持續(xù)提升。三、當(dāng)前我國殘疾人社會(huì)政策的問題分析第一,立法建設(shè)有進(jìn)展,但在需求回應(yīng)上政策仍相對(duì)滯后。作為保障殘疾人社會(huì)政策的靈魂,我國有關(guān)殘疾人群體的法律建設(shè)明顯處于滯后狀態(tài)。從1990年我國頒布《殘疾人保障法》以來,一直到2008年新修訂版的《殘疾人保障法》才破繭而出。第二,在殘疾人教育政策上,教育資源配置尚不合理。這主要表現(xiàn)在特教領(lǐng)域內(nèi)教育資源在地區(qū)間的配置不均衡。從圖11-4可以看出,2020年全國特教學(xué)校的生師比是13.31∶1;全國最高的生師比是青海省,為36.5∶1;生師比最低的是上海市,僅為5.93∶1。足見省區(qū)間特教資源的配置不均衡。圖11-4

2020年我國特教學(xué)校的生師比(不包括港澳臺(tái)地區(qū))注:根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》數(shù)據(jù)繪制。從時(shí)限來看,近些年我國特教學(xué)校進(jìn)展不大。1978—1995年,特教學(xué)校的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)高速增長期,而20世紀(jì)90年代中期以后,特教學(xué)校的發(fā)展規(guī)模增長緩慢(見圖11-5)。從學(xué)者對(duì)中日兩國特教學(xué)校的比較得知,2002年日本的特教學(xué)校就已經(jīng)達(dá)到了993所。圖11-5

1978—2020年我國特教學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r第三,殘疾人就業(yè)政策的力度、效果和擴(kuò)面仍較為有限。從圖11-6可知,2017—2021年,我國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)仍以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主。一方面,這說明我們?cè)诂F(xiàn)階段倡導(dǎo)的按比例分散就業(yè)取得了重要進(jìn)展;另一方面也說明我國的殘疾人就業(yè)政策成效有限。圖11-6

2017—2021年我國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r注:根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會(huì)2017—2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)繪制。第四,殘疾人社會(huì)保障的政策發(fā)展亟待整合推進(jìn)。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,我國殘疾人的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率僅為10.0%、32.0%、0.4%、0.6%,而一項(xiàng)都未參保的覆蓋率竟高達(dá)65.8%。第四節(jié)殘疾人社會(huì)政策的改革創(chuàng)新一、發(fā)達(dá)國家殘疾人社會(huì)政策的模式與經(jīng)驗(yàn)(一)國家福利型政策模式:以英國為例(1)社會(huì)保險(xiǎn)與津貼制度。(2)國民衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)(nationalhealthsystem,NHS)。(3)個(gè)人社會(huì)福利系統(tǒng)。歸納來看,英國建立了一套完備的殘疾人社會(huì)政策體系,充分將殘疾人群體的各種需求納入政策視野內(nèi),并將其邏輯地建構(gòu)于國家統(tǒng)一的福利體系中。立足于“第三條道路”的社會(huì)理念,英國的殘疾人社會(huì)政策以全民社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以高福利的社會(huì)化福利系統(tǒng)為支撐,為殘疾人群體構(gòu)筑了學(xué)習(xí)、生活和工作的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制,保障了殘疾人的合法權(quán)益。(二)市場(chǎng)導(dǎo)向型政策模式:以美國為例整體上,美國的殘疾人政策是一種市場(chǎng)導(dǎo)向型的政策模式,它鼓勵(lì)殘疾人通過工作獲得自立。面向適齡的殘疾勞動(dòng)者,美國政府的政策路徑也有所差異。從表11-4可以看出,美國殘疾人政策的首選是工作路徑,其次是保險(xiǎn)路徑,再次是失業(yè)路徑,最后是救濟(jì)路徑。針對(duì)不同的潛在政策主體,美國的殘疾人政策實(shí)行了類別化的政策體系,以此逐級(jí)分流,最終達(dá)致資源的有效傳遞。表11-4美國針對(duì)不同殘疾人群的分類政策政策路徑目標(biāo)人群政策內(nèi)容政策目標(biāo)工作路徑一般殘疾就業(yè)者康復(fù)項(xiàng)目、勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)政策(包括給雇傭殘疾人的雇主一定的補(bǔ)助金;為殘疾人提供一定的配額工作)穩(wěn)定在勞動(dòng)力市場(chǎng)政策路徑目標(biāo)人群政策內(nèi)容政策目標(biāo)保險(xiǎn)路徑因殘疾因素而暫時(shí)性失業(yè)的殘疾者傳統(tǒng)殘疾轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,如由雇主支付的短期疾病保險(xiǎn)或短期失業(yè)保險(xiǎn);以健康和工作時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)的長期殘疾保險(xiǎn);社會(huì)保障殘疾保險(xiǎn)維持基本生活,重返勞動(dòng)市場(chǎng)失業(yè)路徑因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而長期陷入失業(yè)困境的殘疾就業(yè)者短期失業(yè)保險(xiǎn);長期失業(yè)保險(xiǎn);社會(huì)保障的退休制度維持生存救濟(jì)路徑不滿足領(lǐng)取健康保險(xiǎn)或失業(yè)保險(xiǎn)資格的無業(yè)殘疾人以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的各類福利項(xiàng)目維持生存概而言之,美國的殘疾人社會(huì)政策是一種市場(chǎng)導(dǎo)向型政策模式,但仍可見政策對(duì)這一人群的特殊保護(hù)原則:首先在立法層面保障殘疾人的合法權(quán)益,通過殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保障收入實(shí)現(xiàn)政策對(duì)殘疾人的主要保障。其次,國家為殘疾人提供有限的福利服務(wù)。美國的政策模式是高度市場(chǎng)化的典型代表,并依從于各州的實(shí)際情況而有所變化。一方面它依賴于高度的市場(chǎng)化,另一方面又依賴于政府對(duì)殘疾人群體的高度專注和持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。(三)東亞殘疾人福利模式:以日本為例殘疾人福利政策主要由殘疾年金制度和殘疾福利兩方面構(gòu)成。作為東亞福利模式的典范,日本結(jié)合本國固有的深層文化,以低福利支出為特點(diǎn)構(gòu)建了有效的政策體系。在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相宜的基礎(chǔ)上,日本合理而有效地利用有限的社會(huì)資源,為殘疾人群體構(gòu)建了有力的支持網(wǎng)絡(luò)。二、發(fā)達(dá)國家殘疾人社會(huì)政策對(duì)中國的啟示從發(fā)達(dá)國家殘疾人社會(huì)政策的發(fā)展歷程看,其社會(huì)政策發(fā)展過程具有一些相似性。首先,各國立足于“立法為先”的行動(dòng)邏輯,明晰立法在殘疾人社會(huì)政策發(fā)展中的不可替代性。我國在立法上還處于相對(duì)滯后階段,相關(guān)領(lǐng)域的政策發(fā)展和完善顯得后勁不足、缺乏系統(tǒng)性。其次,發(fā)達(dá)國家殘疾人社會(huì)政策均采納了特殊保護(hù)原則。相對(duì)而言,我國盡