預算績效管理與事業(yè)單位財務管理模式的探討

引言伴隨著國內預算績效管理改革在不斷推進，行政事業(yè)單位的預算績效管理工作獲得了一定的成效。預算績效管理能夠有效提高行政事業(yè)單位財務管理的效率，進而助力政府職能轉變。因此把績效管理貫徹到行政事業(yè)單位預算編制、實施、決算與審核各環(huán)節(jié)當中，并探討預算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務管理模式的作用機理與聯(lián)系，是很有必要的。一、預算績效管理改革背景下強化行政事業(yè)單位財務管理的表現（一）提升預算編制精準性預算績效管理改革的出現，讓行政事業(yè)單位在預算績效管理工作上將重點從事后逐步向事中與事前靠近。行政事業(yè)單位根據年度預算編制以及年度發(fā)展規(guī)劃，來確定單位總體的預算績效目標和各項目的預算績效目標，有效進行預算工作的事前績效評估，并把績效評估的結果當作預算申請的必要條件。行政事業(yè)單位的預算與績效目標會同期批復，在根源上提升預算編制工作的精準性、合理性、規(guī)范性與可行性，增強行政事業(yè)單位預算管理工作的成效。（二）促使資源最優(yōu)化配置行政事業(yè)單位財務管理中其財政收入和財政支出的管理是工作的難點，而預算績效管理改革重視行政事業(yè)單位的資源互享與優(yōu)化配置，能夠幫助行政事業(yè)單位對財政收入和財政支出進行統(tǒng)籌管理，促進單位資源的優(yōu)化配置。關注的著重點在于預算項目的績效評估，把年度工作重點進行梳理，保障重點工作經濟效益和社會效益的實現，避免資源的分散和浪費，同時要把短期績效與長期績效進行整合，共同推動行政事業(yè)單位資源利用長效體系的構建，解決單位的財務管理困難的問題。（三）增強決算結果應用激勵性預算績效管理改革的出現，能夠增強決算結果應用激勵性。根據決算結果，能夠客觀地反映出行政事業(yè)單位的財務收支狀況以及帶來的效益，也能夠切實反映出預算績效目標執(zhí)行的成果。對未能夠有效實現績效目標或制定的績效目標存在嚴重缺陷的，需要及時分析原因且做好相應的優(yōu)化對策，實現反饋、改進、完善績效管理的有效循環(huán)。促進行政事業(yè)單位進行預算績效自評工作，把預算工作與績效自評結果聯(lián)系到一起，對績效結果差的項目統(tǒng)一裁撤、對績效結果普通的項目敦促整改，對績效結果良好的項目提供保障。二、行政事業(yè)單位實施預算績效管理的分析（一）預算績效評價中指標設計的基本原則行政事業(yè)單位的預算績效評價指標是評價單位績效目標完成狀況的衡量指標，是行政事業(yè)單位預算績效管理的具體化表現。行政事業(yè)單位的預算績效評價中指標設計需要遵循下面幾個基本原則。第一，可行性原則。指標體系的設計要服務于評價，因此對于指標的設計首先要能夠執(zhí)行，能夠對預算績效目標進行準確的測定，即設計的指標能夠在評價過程中獲得相應數據，并能夠通過定量的方式表現出來。第二，全面性原則。設計的指標需具備全面性的特征，能夠涵蓋行政事業(yè)單位在預算績效評價工作方面各個要素與重要節(jié)點，能夠有效反映出行政事業(yè)單位所有重要預算管理數據。第三，指標不重復覆蓋原則。該原則指的是指標設計的過程中，各指標間在內容上需存在明顯差異，避免同樣的內容重復評價的情況發(fā)生，提高工作效率。第四，定量與定性結合原則。在實際預算績效評價的過程中，很多績效評價內容無法只通過數據量化進行有效評價，需要定性的分析進行補充，讓預算績效評價更加合理與科學。（二）預算績效評價中的目標設置預算績效評價中的目標設置指的是行政事業(yè)單位在規(guī)定周期內對預算項目執(zhí)行情況的目標的設置，這一目標具體包括周期內單位預計取得的成效與產出。目標設置對于預算績效評價來說至關重要，是開展工作的基礎與先決條件，也是提升行政事業(yè)單位預算管理能力的前置要求，不僅能夠有效提升行政事業(yè)單位預算編制的合理性，還能夠在單位預算管理中的事前、事中、事后階段和各項工作的開展中提供支持。預算績效評價中目標設置應包括以下內容：第一，行政事業(yè)單位周期內預計產出，具體包括行政事業(yè)單位提供公務服務與公共產品的數目、品質、支出、收益等要素的規(guī)劃。第二，行政事業(yè)單位周期內預計成果，具體包括社會方面的成果、經濟方面的成果、環(huán)境方面的成果與可持續(xù)性的成果。第三，行政事業(yè)單位周期內群眾滿意度、政策執(zhí)行程度，這對社會保障類性質的行政事業(yè)單位尤其重要。第四，行政事業(yè)單位周期內預計產出與成果所需投入的成本。第五，能夠體現出行政事業(yè)單位周期內產出與成果、群眾滿意度等的各項績效指標。此外，預算績效評價中的目標設置還需要滿足以下三個要求即內容具體、目標明確、科學可行。行政事業(yè)單位預算績效評價中的目標設置會上報財政部門審核，一經通過原則上不能修改，如果需要修改，行政事業(yè)單位需要根據相應規(guī)定進行申請。（三）預算績效評價中評價方法的選擇預算績效評價中評價方法指的是行政事業(yè)單位得出績效評價結論所用到的各類方法。預算績效評價中評價方法具體有最小費用法、比較研究法、成本效益分析法、專家調查法、問卷調查法等。第一，最小費用法。該法指的是根據行政事業(yè)單位的績效評價對象費用支出進行比較，確定評價對象最低費用支出作為績效評價的重要指標。第二，比較研究法。該法指的是對行政事業(yè)單位預算績效進行不同時期縱向比較、相似項目橫向比較以及預計結果與最終結果的比較，來達到評價績效對象執(zhí)行狀況的方法。第三，成本效益分析法。該法指的是行政事業(yè)單位在周期內取得的成果和預計效益展開分析與對比，來評估預算績效目標的完成狀況，該方法是社會保障性質的行政事業(yè)單位進行預算績效評價的主要方法，力求在達成政策目標的前提下高效利用財政、公共資源。第四，專家調查法。該法指的是行政事業(yè)單位引進領域內專家、專業(yè)機構來進行預算績效評價，得出單位的績效成果。第五，問卷調查法，該法指的是根據面向公眾的調查問卷，對行政事業(yè)單位的預算工作進行評價，從而得出預算績效的結論。各單位在選擇評價方法的時候要聯(lián)系工作實際，圍繞工作目標進行。以上評價方法往往配合使用、相互補充，使得績效評價結果更全面和客觀。三、預算績效管理改革背景下行政事業(yè)單位財務管理模式改進的思路（一）深化推動預算績效管理改革在預算績效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要深化推動預算績效管理改革。首先，行政事業(yè)單位需要通過重塑行政事業(yè)單位的各項職能與規(guī)劃、基于“計劃—目的—方針—項目”這一成熟框架，擬定單位合理的績效標準，來指導單位的預算編制工作，強調單位的實際履職成效。其次，行政事業(yè)單位需要加強預算績效工作在目標方面的管理，完善單位的事前績效評價，制定科學的目標管理審核表，按照適用性、相關性、可行性、科學性以及相關基礎工作這幾個方面展開細致的審核，以單位的績效作為導向，重視成本支出，在保障目標管理的方向正確的條件下，對目標管理工作進行細化與量化，讓目標管理工作科學合理，互相匹配。最后，行政事業(yè)單位需要加強預算績效工作在結果方面的管理，對單位該年度各項預算績效評估的結果進行充分利用，對有用的績效評估結果利用到下一年度的預算編制工作中去，并把預算績效評估的結果當作完善單位支出結構、合理進行預算、健全財務政策的重要依據，促進單位各項職能工作有效運行。（二）增強預算剛性約束在預算績效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要增強預算剛性約束。首先，需要加強單位自身的統(tǒng)籌水平，盡量避免年度預算執(zhí)行過程中各類事項的調整，山東省制定的2022年行政事業(yè)單位預算，要求以單位的3%至5%整體支出為標準，設置行政事業(yè)單位的預算機動費用，來解決年度統(tǒng)籌工作實行過程中出現的各類新添支出，避免年度預算執(zhí)行過程中各類預算調劑。其次，對行政事業(yè)單位的預算進度展開高標準的考核，并把進度考核的結果應用到單位的年度預算管理工作去，通過考核總結預算進度管理中出現的問題，針對性執(zhí)行各項應對策略，及時解決問題，規(guī)避單位年底加快用錢的情況，促進單位的預支平衡。（三）提升預算管理效益1.注重項目庫建設項目庫的建設是行政事業(yè)單位有效完成預算編制的基礎，是預算績效管理工作的起點，因此行政事業(yè)單位需要注重項目庫的建設。首先，對項目庫中的項目制定統(tǒng)一的命名標準，按照代碼加名稱的方式進行統(tǒng)一的命名與管理。其次，按照規(guī)范對項目庫中的項目進行分類，基于項目的特點以及支出的特性，把項目分為民生類項目、專項類項目以及業(yè)務發(fā)展類項目，并針對各項目的特點與差異給出具體的準入標準，做到項目的精準管理。再次，優(yōu)化項目儲備，要保持項目庫中的項目規(guī)模，構建項目儲備池，并根據儲備項目的可行性、緩急輕重來選擇執(zhí)行順序，做到儲備項目管理最優(yōu)化。最后，優(yōu)化行政事業(yè)單位的用款計劃，研究執(zhí)行按季度用款管理體系，在年度執(zhí)行的過程中強化計劃管理。2.注重財政資源的科學配置目前行政事業(yè)單位的財政資源配置普遍不合理，各項財政資金，零散分布、效益低、結構固定、各自為政，無法有效整合。因此行政事業(yè)單位需注重財政資源的科學配置。首先，強化零基預算，改變以往單位專項資金以增長加基數為主的編制方法，需要對預算項目的經濟性、社會性與可行性展開嚴格評估，并根據實際財力來展開選擇與修正，突破以往項目支出加而不減的情況。其次，增強對專項資金的整合，杜絕可行性低、效用低、亂而雜的專項資金。按照行政事業(yè)單位的職能與所開展的各項工作，來整合科學、合理、可行性高的專項資金，完善行政事業(yè)單位的預支結構，做到集中資金做大事。最后，增強事業(yè)單位的資金統(tǒng)籌，健全行政事業(yè)單位的預算管理機制，增強所有相關的預算管理工作。3.注重財政資金管理規(guī)范性行政事業(yè)單位需注重財政資金管理規(guī)范性。首先，根據山東省政府的要求，對轉移支付項目進行有效的清除、整合、合并，并依照相關配套政策的要求，精準計算補助，落實到個人之間中，只要滿足整合的要求統(tǒng)一進行整合。其次，按照要求，對預算評估機制的設計、實施與退出進行嚴格的管理。對于行政事業(yè)單位出現的新任務與新工作，依靠調動單位的存量資金以及擴大單位現有專項資金規(guī)模的方式來處理。如果確實需要新增，則需要按照單位的財政政策與評估政策進行申請與評估，按照單位的審批程序進行。最后，健全行政事業(yè)單位的資金分配機制，重視競爭激勵要素，有效提高行政事業(yè)單位的工作積極性。除此之外，還需對審批權限進行授權，確定主體責任，增加項目儲備規(guī)模，強化行政事業(yè)單位應對預算績效管理改革的水平，做好激勵互容、權責一體。（四）完善預算績效評價體系預算績效評價是行政事業(yè)單位預算績效管理工作的重要組成部分，也是改革的關鍵與核心所在，因此，行政事業(yè)單位需要進一步完善預算績效評價體系。首先，要制定科學與規(guī)范的預算績效評價指標，為預算績效評價工作的開展打下良好的基礎。其次，行政事業(yè)單位在執(zhí)行預算績效管理的過程中提出更高的標準，幫助單位的財務管理工作認清內外部各類風險，找出問題所在，并及時提出解決措施。行政事業(yè)單位在實施預算績效評價的過程中，要制定決策議事制度，將實施過程中項目遇到的問題與事項，進行集體決策。再次，加強對項目支出的績效評價管理，預算績效評價的對象主要包含兩部分，即項目支出與基本支出。在行政事業(yè)單位的績效評價工作中，需要將項目支出作為主要工作，特別是部分資金規(guī)模大、有高影響力、與單位密切相關的項目，需要重點關注。在行政事業(yè)單位條件允許的狀態(tài)下，單位可以適當進行總體支出績效評價的嘗試。最后，行政事業(yè)單位要完善預算績效評價考核體系，開展隨機抽查考核與定期抽查考核，盡早找出預算績效實施過程中出現