PPP模式授信業(yè)務調研報告

PAGEPAGE27PPP模式是政府在基礎設施和公共服務領域引入社會資本，全面提升公共服務供給質量和效率的有效措施。PPP項目屬資金密集型業(yè)務，同時具有在建設期資金需求量大、回收期長、受政策影響大等特點。2014年起，我國PPP模式業(yè)務由探索試點進入快速發(fā)展階段，后又經(jīng)歷規(guī)范管理階段，PPP項目目前處于平穩(wěn)發(fā)展期，各界對PPP的認識逐漸趨于理性。由于PPP模式運用多集中在基礎設施“補短板”、“兩新一重”等領域，具有一定的弱周期屬性，在穩(wěn)投資的背景下，多地已在加碼推進PPP項目，PPP即將開啟一輪新的發(fā)展機遇期。目錄TOC\o"1-3"\h\u23514前言 112796一、定義及概述 313249（一）PPP的定義 324290（二）PPP的本質 421855（三）PPP的模式 511964（四）PPP的運作流程 716087（五）PPP項目信息庫管理 2018144（六）PPP項目政府支付責任納入財政預算管理 2321760二、PPP業(yè)務敘作過程中應注意的政策要點 2415604三、PPP在我國的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀 294365（一）我國PPP業(yè)務發(fā)展歷程 2926644（二）我國PPP業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀 3017268（三）河南省PPP業(yè)務發(fā)展情況 3616551四、我行PPP業(yè)務授信整體情況 3918694（一）我行PPP業(yè)務授信基本情況 3926163（二）我行PPP業(yè)務敘作過程中存在的主要問題及建議 472369五、行業(yè)總體信貸策略及授信支持態(tài)度 526149（一）基本原則 523296（二）總體策略 5228680（三）風險管控要求 53一、定義及概述（一）PPP的定義PPP（Public-PrivatePartnership）模式,即政府和社會資本合作模式,是指在基礎設施和公共服務領域,政府和社會資本基于合同建立的一種長期合作關系,旨在利用市場機制合理分配風險,提高公共產(chǎn)品和服務供給的數(shù)量、質量和效率。從定義可以看出PPP模式具有以下三個重要特征:伙伴關系。這是PPP模式的基礎,是指政府和社會資本具有共同的合作目標,優(yōu)勢互補,社會資本獲得與其承擔風險和責任相匹配的利益,政府實現(xiàn)更高效地向公眾提供公共產(chǎn)品和服務。利益共享。政府和社會資本整合各自的優(yōu)勢資源,共享PPP項目帶來的經(jīng)濟利益,但需要明確的是,PPP模式中政府需要對社會資本可能獲得的高額利潤進行控制,即不允許社會資本在項目執(zhí)行過程中獲取暴利,這是由于PPP項目具有公益性或準公益性,不以利益最大化為目的,不得不合理地增加政府債務或是公眾/使用者的負擔。風險共擔。政府和社會資本合理分擔PPP項目實施過程中所涉及的風險,是PPP模式區(qū)別予傳統(tǒng)政府投資模式的顯著特征,根據(jù)政府和社會資本各自對風險的控制和應對能力,對風險進行有效分配,保證承擔風險的一方處于最有利的位置,從而實現(xiàn)整個項目的風險最小化,降低項目的成本和不確定性。PPP的概念有廣義和狹義之分。在廣義上,為提供公共產(chǎn)品或服務而展開的政府與社會資本合作形式均屬于PPP范疇,它包含了政府和社會資本在設計、投融資、建設、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環(huán)節(jié)的合作,具有BOT、BOO、BOOT、TOT、MC、O&M、DBFO、BT、PFI、特許經(jīng)營等多種表現(xiàn)形式。狹義PPP是近年來英國等發(fā)達國家為彌補BOT、PFI等模式的不足,探索實施的一種新模式。狹義的概念更加側重政府和社會資本合作項目的運作模式、風險分擔機制、投融資職能分配和項目監(jiān)控評估等方面;它更強調政府通過商業(yè)而非行政的方法加強對項目的控制,如政府通過在項目公司中占股來實現(xiàn)對社會資本的監(jiān)督,以及政府和社會資本在合作過程中的優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。我國財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)中對PPP的通用模式的闡述,主要針對狹義的PPP,即“通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。由此,在PPP模式下,政府由傳統(tǒng)方式下公共產(chǎn)品和服務的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)督者。（二）PPP的本質PPP的本質是公私合作。合作的目的是共同興建供公眾共同使用的項目。這種合作與其他合作的共同點在于都是用己之長避己之短，相互補充形成1+1>2的合力；不同之處在于一方為公、一方為私，“公方”希望利用私方的財力、經(jīng)驗和能力解決政府向社會提供產(chǎn)品或服務時遇到的不足和困難，“私方”希望利用自己的資金、經(jīng)驗和能力在公共服務領域取得合理的經(jīng)濟利益回報和社會聲譽回報，雙方在政治上的不平等地位造成不易真正達到契約意義上的平等。此外，應當特別注意的是，隨著2008年我國“四萬億”救市計劃的出臺，央企、國企開始成為PPP項目中的社會資本方，大部分央企、國企雖然是以私方的身份參與項目，但其先天稟性決定了其行為并不一定全然以追求股東利益最大化為目的，其政治地位也不全然低于與其合作的政府。PPP作為一種合作關系，一般體現(xiàn)為一份或多份合作協(xié)議。根據(jù)合作方式和內容的不同，協(xié)議呈現(xiàn)為不同的具體形式，如投資協(xié)議、購買服務協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等等。PPP協(xié)議（或合同）是PPP項目的核心，集中約定了合作雙方權利義務的劃分和風險收益的分配等，其合理性、有效性、全面性和靈活性決定了雙方合作關系的成敗。（三）PPP的模式根據(jù)項目所涉及的資產(chǎn)類型（需要新建資產(chǎn)還是只涉及存量資產(chǎn)）、私人部門需要承擔的職責（具體包括設計、建造/改建、融資、維護、運營、用戶服務等）、回報機制（使用者付費、政府付費、可行性缺口補助）以及所涉及的資產(chǎn)在合作期間及合作終止后的所有權歸屬問題，將PPP模式主要具體劃分為七種。PPP具體模式如下表：名稱定義資產(chǎn)類型資產(chǎn)所有權私人部門職責回報機制管理合同（ManagementContract，MC）政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。合同期限一般不超過3年。存量資產(chǎn)政府運營、維護和用戶服務政府付費委托運營（OperationsandMaintenance，O&M)政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。存量資產(chǎn)政府運營、維護政府付費建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。新建資產(chǎn)合作期間：私人部門或項目公司合作終止：政府設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務政府付費或使用者付費或可行性缺口補助建設-擁有-運營-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）BOOT與基本BOT的主要區(qū)別在于，特許期內社會資本或項目公司既擁有經(jīng)營權又擁有所有權，期滿后將項目所有權移交給政府。政府允許其在一定范圍和一定時期內等一定條件下將項目資產(chǎn)為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而降低項目所提供的公共產(chǎn)品價格。合同期限一般為20-30年。特許期一般比BOT稍長。新建資產(chǎn)合作期間：私人部門或項目公司合作終止：政府設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務政府付費或使用者付費或可行性缺口補助建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。新建資產(chǎn)私人部門或項目公司設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務政府付費或使用者付費或可行性缺口補助轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。存量資產(chǎn)合作期間：私人部門或項目公司合作終止：政府運營、維護和用戶服務政府付費或使用者付費或可行性缺口補助改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。存量資產(chǎn)合作期間：私人部門或項目公司合作終止：政府設計、融資、改建、運營、維護和用戶服務政府付費或使用者付費或可行性缺口補助實務操作中,每個PPP項目都應該根據(jù)行業(yè)與市場情況、項目自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等,選擇合適的模式并進行優(yōu)化調整。影響項目具體運作方式選擇的因素主要有項目性質、改擴建需求、合作期限、期滿處置、回報機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求等。PPP項目運作方式的決策流程如圖：過去比較常見的建設-移交（Build-Transfer，BT）模式由于合作期限較短、私人部門承擔的職責和風險較少、報酬支付基于資產(chǎn)而非產(chǎn)品或服務等特點，不在官方認可的PPP模式之列。（四）PPP的運作流程根據(jù)《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金〔2014〕113號)近期該操作指南與《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）將有所調整，我部后續(xù)將跟進研究并及時傳達。和《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號),PPP全流程運作可以簡化為:項目識別論證、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交四近期該操作指南與《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）將有所調整，我部后續(xù)將跟進研究并及時傳達。政府和社會資本合作項目操作流程如圖：1.識別論證階段項目識別論證可細分為以下三個階段:細分階段具體操作第一階段提交項目建議書——編制項目實施方案——開展物有所值評價和財政承受能力論證。第二階段各級財政部門會同行業(yè)主管部門,根據(jù)項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。第三階段財政部門組織編制財政承受能力論證報告,出具財政承受能力論證報告審核意見；審核通過的物有所值評價和財政承受能力論證的項目,納入PPP項目開發(fā)目錄。（1）項目發(fā)起流程根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)文,項目發(fā)起方式有兩種。政府發(fā)起PPP項目的,應當由行業(yè)主管部門提出項目建議,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編制項目實施方案,提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證；社會資本發(fā)起PPP項目的,應當由社會資本向行業(yè)主管部門提交項目建議書,經(jīng)行業(yè)主管部門審核同意后,由社會資本方編制項目實施方案,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。（2）項目發(fā)起的前期注意事項①PPP模式的適用范圍本輪國家力推PPP希望通過PPP的方式來提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率和質量。從目前的政策文件規(guī)定來看,PPP模式適用于市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目。結合目前各地PPP項目操作實踐來看,適用于PPP模式的項目,應具備以下三個特征:根據(jù)各種規(guī)范性文件的規(guī)定，PPP模式的主要適用范圍為：項目領域項目行業(yè)主要項目類型基礎設施類市政工程供水、供熱、供氣、污水、垃圾處理、地下綜合管廊、園區(qū)基礎設施、道路橋梁以及公共停車場等。交通運輸鐵路、公路、城市軌道交通、港口碼頭、機場、綜合運輸樞紐、物流園區(qū)等。公共服務類醫(yī)療衛(wèi)生、旅游、教育、科技、養(yǎng)老、文化、體育保障性安居工程、商貿(mào)基礎設施等。其他能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、資源環(huán)境和生態(tài)保護等。②PPP模式審批與基本建設審批程序的銜接在PPP項目進入正式采購階段前,需要完成PPP模式審批的相關程序,包括物有所值和財政承受能力論證、實施方案審批等;同時,PPP項目還需要履行傳統(tǒng)基本建設審批手續(xù)。對于新建或改擴建PPP項目,從合規(guī)性和必要性角度考慮,PPP項目招選社會資本前應按規(guī)定程序做好立項、可研批復,甚至是初設概算批復等前期工作,以便更容易確定政府和社會資本合作邊界。（3）組建管理架構在PPP項目正式運作的前期,需要確定項目由哪一級政府授權實施,并由該級政府指定項目的實施機構。根據(jù)《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金〔2014〕113號)及后續(xù)規(guī)范性文件，對PPP項目主要參與主體的確定要求如下：主體的確定PPP模式要求主管政府縣級(含)以上人民政府;根據(jù)PPP合同，負有付費并編列預算義務的人民政府，也就是“誰付費、誰批預算、誰管轄、誰審批”。實施機構縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位；國有企業(yè)、政府平臺公司、國有控股企業(yè)等不適宜作為實施機構。（4）編制實施方案綜合財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)和發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）,PPP項目實施方案應當包括編制依據(jù)和原則、項目概況、運作方式、風險分配框架、合同體系與交易結構、社會資本方遴選方案、監(jiān)管架構、財務分析等部分內容。內容實施方案編制要求項目概況包括項目名稱、項目背景與意義、項目內容、項目前期工作、產(chǎn)出說明等,并對項目采用PPP模式的可行性和必要性加以詳細的論述。運作方式新建項目：優(yōu)先采用建設-運營一移交(BOT)、建設-擁有一運營一移交(BOOT)、設計一建設一融資一運營一移交(DBFOT)、建設一擁有一運營(BO0)等方式。同時,也允許各地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況,結合項目特點和需要,在這五種模式之外積極探索創(chuàng)新,靈活運用多種方式。存量項目：存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中,應依法進行資產(chǎn)評估,合理確定價值,防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。常見的模式有轉讓一運營一移交(TOT)、改建一運營一移交(ROT)等。風險分配框架PPP項目的風險分配應遵循風險最優(yōu)分配原則、風險與收益對等原則、風險可控原則。風險分配時需綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,進行風險識別、評估、分配和管理。項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險通常由社會資本承擔,法律、政策和最低需求等風險通常由政府承擔,不可抗力等風險由雙方合理共擔?；貓髾C制回報機制有政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三種。政府付費：指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。如公共交通項目。使用者付費：指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。使用者付費的項目中項目公司的成本回收和收益取得與項目的使用者實際需求量(即市場風險)直接掛鉤。像高速公路、自來水公司、停車場等經(jīng)營性項目比較適合采用使用者付費模式?？尚行匀笨谘a助：指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時,由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權和其他優(yōu)惠政策的形式,給予社會資本或項目公司一定的經(jīng)濟補助,以彌補使用者付費之外的缺口部分。比如軌道交通類PPP項目就是典型的采用可行性缺口補助的項目。應建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。（5）兩評文件的編制與審核①物有所值的內涵物有所值(ValueforMoney,VFM),是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用PPP模式的評估體系,旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。國家推行PPP引入VFM評價,是為了避免在促進基礎設施領域民間資本參與的政策背景下盲目推進PPP項目,通過對項目采用PPP模式的全生命周期成本與傳統(tǒng)模式下公共部門建設、運營的總成本進行比較,判斷項目采用PPP模式是否能實現(xiàn)“物有所值”,即是否實現(xiàn)資源的最大化利用,更好地實現(xiàn)公共項目建設運營的經(jīng)濟性、效率及效果。VFM考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險,包括定性評價(可行性、合理性、可完成性)和定量評價(公共部門比較值)。我國現(xiàn)階段VFM評價,以定性評價為主,鼓勵開展定量評價。②財政承受能力論證的內涵財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據(jù)。財政承受能力論證,是政府履行合同義務的重要包裝,有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理、有序推進項目實施、有效防范和控制財政風險,實現(xiàn)PPP項目可持續(xù)發(fā)展。按照財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）的要求,財政部門(或PPP中心)應當會同行業(yè)主管部門,共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府方采購方式聘請專業(yè)中介機構協(xié)助。各級財政部門(或PPP中心)要以財政承受能力論證結論為依據(jù),會同有關部門統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。該文同時要求，在PPP項目正式簽訂合同時,財政部門(或PPP中心)應當對合同進行審核,確保合同內容與財政承受能力論證保持一致,防止因合同內容調整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。③財政承受能力論證的編制內容PPP項目全生命周期過程的財政支出責任,主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入四個方面。財政支出責任識別要點：內容實施方案編制要求股權投資支出責任指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下,政府承擔的股權投資支出責任;如果社會資本單獨組建項目公司,政府不承擔股權投資支出責任。股權投資支出=項目資本金*政府占項目公司股權比例。運營補貼支出責任政府付費模式政府承擔全部運營補貼支出責任?？尚行匀笨谘a助模式政府承擔部分運營補貼支出責任。使用者付費模式政府不承擔運營補貼支出責任。風險承擔支出責任指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任,通常包括法律、政策、規(guī)劃變更、最低需求保障、不可抗力因素等風險,不同的風險會帶來相應的財政或有支出責任。如因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況產(chǎn)生,政府也應承擔相應的財政或有支出責任。風險承擔支出數(shù)額=基本情景下財政支出數(shù)額*基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財政支出數(shù)額*不利情景出現(xiàn)的概率+最壞情景下財政支出數(shù)額*最壞情景出現(xiàn)的概率。2.項目采購階段項目采購環(huán)節(jié)主要包括以下三個步驟:細分步驟具體操作第一項目實施機構完善項目實施方案,報本級人民政府審核。審核同意后，由項目實施機構組織開展社會資本方采購工作。第二項目實施機構應設置采購評審標準,優(yōu)先采用公開招標、競爭性談判、磋商等競爭性方式選定社會資本方。第三公示采購結果。項目實施機構將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核,后報同級人民政府批準。采購過程中,社會資本的選擇標準尤為重要。由于PPP項目具有公益性特征,對社會資本合作伙伴必須提出嚴格的要求。（1）資格預審按照財政部的要求,資格預審為PPP項目采購階段的“規(guī)定動作”,必不可少,強制實行。PPP項目資格預審的流程為:項目實施機構根據(jù)項目需要準備資格預審文件,發(fā)布資格預審公告→邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審→驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭→將資格預審的評審報告提交財政部門(或PPP中心)備案。其中,在資格預審文件的準備中,項目實施機構應根據(jù)項目特點和建設運營需求,綜合考慮專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件,保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。若項目有3家以上社會資本通過資格預審的,項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作;若通過資格預審的社會資本不足3家,項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審;經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的,可依法調整實施方案選擇的采購方式。PPP項目資格預審不少于15個工作日(19天),具體流程如下：（2）采購方式選擇綜合《中華人民共和國招標投標法》、《招標投標法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)以及發(fā)改委、財政部等部門規(guī)范性文件,PPP項目的招標采購方式,主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購五種,各自適用的條件見下表：采購方式適用條件公開招標公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策,且采購中不作更改的項目；公開招標應作為政府采購的主要采購方式。邀請招標具有特殊性,只能從有限范圍的供應商處采購；采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值比例過大的。單一來源采購只能從唯一供應商處采購的；發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目的一致性或服務配套的要求,需要繼續(xù)從原供應商處添購,且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。競爭性談判招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的,或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的；公開招標后貨物、服務采購項目,合格供應商只有兩家時,采購人經(jīng)本級財政批準后可與該兩家進行競爭性談判。競爭性磋商政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊,不能確定具體的規(guī)格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目；按照招投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。根據(jù)《政府采購法》第二十七條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四條、《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條等規(guī)定,對于政府采購的服務項目,各級政府應當制定公開招標的數(shù)額標準,達到公開招標數(shù)額標準的服務項目(PPP項目一般都會超過公開招標數(shù)額標準),必須采用公開招標的方式進行采購,如因特殊情況擬采用公開招標以外的采購方式,采購人(即PPP項目的實施機構)應當在采購活動開始前,報經(jīng)主管預算單位同意后,依法向設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。公開招標及邀請招標方式采購PPP項目的流程如圖：根據(jù)財政部《關于做好政府采購信息公開工作的通知》(財庫〔2014〕15號）的規(guī)定,“中央預算單位的政府采購信息應當在財政部指定的媒體上公開,地方預算單位的政府采購信息應當在省級(含計劃單列市,下同)財政部門指定的媒體上公開。財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體包括中國政府采購網(wǎng)()、《中國財經(jīng)報》、《中國政府采購雜志》等。省級財政部門應當將中國政府采購網(wǎng)地方分網(wǎng)作為本地區(qū)指定的政府采購信息發(fā)布媒體之一”。3.項目執(zhí)行階段根據(jù)《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》(財金〔2017〕1號)第八條的規(guī)定,項目執(zhí)行階段應當公開的PPP項目信息包括如圖內容：（1）項目公司設立雖然現(xiàn)有的相關法律法規(guī)政策文件對于PPP項目中成立項目公司并未進行強制性約束,但從融資、建設管理、稅務、退出機制、風險隔離等方面考慮,設立項目公司,會有諸多便利。實踐中,大多數(shù)情況下社會資本會成立項目公司專門實施PPP項目。一方面,設立項目公司是社會資本的普遍需求和慣常操作,社會資本通過設立項目公司可以實現(xiàn)有限追索,起到風險隔離的作用;另一方面,如政府方參股或社會資本為聯(lián)合體,則更要通過設立項目公司作為一個實體來實施項目,從而有效整合聯(lián)合體之間的資金和資源,也便于政府方的監(jiān)督和管理。PPP項目公司與常規(guī)注冊的公司有諸多不同之處,根據(jù)財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)及附件《PPP項目合同指南(試行)》規(guī)定,PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設立,也可以由政府和社會資本共同出資設立,或者社會資本設立項目公司后由政府指定機構參股項目公司。與其他普通的公司相比,PPP項目公司的主要特點為:①政府持股比例的要求應當?shù)陀?0%且不具有實際控制力及管理權,體現(xiàn)了PPP項目公司股權結構中政府職能的轉變,PPP項目公司的市場化運作;②PPP項目公司為項目融資的唯一主體,區(qū)別于普通公司融資主體多樣化,PPP項目公司對外融資只以該項目公司為主體進行融資,與政府進行有效隔離;③PPP項目公司是多方不同利益的集中體現(xiàn),政府與社會資本或者聯(lián)合體合作之間的權利義務、職責分工、利益分配等都是通過PPP項目公司的股權結構、公司治理架構體現(xiàn)的；④在實踐中，政府方往往會通過鎖定期、股權受讓方主體資格對社會資本方股權變更進行限制。在鎖定期內,未經(jīng)政府批準,社會資本不得轉讓其直接或間接持有的項目公司的股權。鎖定期是限制股權變更的前提條件,以免后續(xù)發(fā)生不必要的爭議。（2）績效評價PPP項目中，政府方和項目公司會在合同中約定各項設施和服務的具體績效標準。在項目實施過程中,按照績效標準對項目進行綜合評價,并將評價結果作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據(jù)。通過績效評價來實現(xiàn)項目運營效率、運營標準的全程監(jiān)督,確保公共產(chǎn)品和服務的質量、效率和延續(xù)性。《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確了應建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。4.項目移交(項目結束)項目移交階段需要做的工作主要包括:移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和項目后評價。流程圖如下：（五）PPP項目信息庫管理1.PPP項目信息庫基本情況財政部于2015年底完成綜合信息平臺網(wǎng)址為。網(wǎng)址為。通過綜合信息平臺，高效利用現(xiàn)代信息技術、社會數(shù)據(jù)資源和社會化的信息服務，可以降低行政監(jiān)管成本和市場交易成本，提高經(jīng)濟社會運行效率；政府可以充分獲取和運用信息，加強服務質量、成本和價格監(jiān)管，提升國家治理能力；可以保障公眾知情權，加強社會監(jiān)督，對PPP項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實現(xiàn)公共利益最大化。2.PPP項目信息庫的分類綜合信息平臺按照項目庫、機構庫和資料庫實行分類管理。項目庫用于收集和管理全國各級PPP儲備項目、執(zhí)行項目和示范項目信息，包括項目全生命周期各環(huán)節(jié)的關鍵信息；機構庫用于收集和管理咨詢服務機構與專家、社會資本、金融機構等參與方信息；資料庫用于收集和管理PPP相關政策法規(guī)、工作動態(tài)、指南手冊、培訓材料和經(jīng)典案例等信息。3.PPP項目入庫的主要因素財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）要求“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任”以及財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確規(guī)范的PPP項目應當“按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫”。通過上述規(guī)定可以看出，特別是對于社會資本方及債權人來說，PPP項目入庫對項目的順利推進及政府付費責任的依法履行有著重要意義。需要注意的是，入庫并不是為項目合規(guī)“背書”。4.PPP項目退庫情況為進一步規(guī)范PPP項目運作，遏制隱性債務風險增量，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，2017年1月，財政部《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）要求各地PPP項目參與主體真實、完整、準確、及時地提供PPP項目信息，在PPP綜合信息平臺上公開，并對違反規(guī)定且拒不改正的項目從項目庫中清退。這是PPP工作推行以來，首次通過部門規(guī)章的形式明確未按要求進行信息公開的項目將被清退，進一步強化了項目庫的管理作用。自此，財政部持續(xù)開展PPP項目規(guī)范、清退工作。（1）規(guī)范力度不斷加大2017年11月，財政部辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出對全國范圍內的入庫PPP項目開展全面集中清理。自92號文發(fā)布之日至2018年4月23日，各地累計清理退出管理庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元，上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元；除管理庫項目外，各地還退出儲備清單項目430個，涉及投資額6,551億元。2018年4月，財政部下發(fā)《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號），對173個國家級示范項目存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題進行分類處置。本次示范項目規(guī)范管理中，共計30個PPP示范項目退出示范清單且退出項目庫，投資額300億元；54個項目調出PPP示范項目清單，投資額1595億元。2019年3月，財政部印發(fā)《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），對隱性債務、財政支出責任范圍、政府付費項目等前期久懸未決的問題進行明確，提出負面清單，要求部分項目退庫，推動PPP規(guī)范發(fā)展。自10號文發(fā)布之日至2020年6月末，累計退庫項目944項，共計1.2萬億元。（2）PPP項目退庫主要原因根據(jù)財政部PPP中心披露情況，PPP項目退庫原因主要有項目不再繼續(xù)采用PPP模式實施、涉嫌違法違規(guī)舉債、前期準備不到位、未按規(guī)定進行信息公開、不宜采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、未按規(guī)定開展“兩個論證”以及重復入庫、項目停止推進等。財政部PPP中心公布的2017年11月至2018年4月23日各地PPP項目（含管理庫項目和儲備清單項目）退庫的主要原因如下：（六）PPP項目政府支付責任納入財政預算管理1.政府支付責任納入財政預算管理的總體要求財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）要求“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)2020年8月修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》、2014年修訂的《預算法》以及《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）

，PPP項目政府支付責任納入預算的流程如下：行業(yè)主管部門在每年6月30日前按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會審議（一般是次年一季度），人民代表大會審議通過后該筆政府支付責任最終才算正式納入預算。2.財政支出責任納入預算的額度要求財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及后續(xù)規(guī)范性文件要求當?shù)卣懊恳荒甓热縋PP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，這一要求在實際操作過程中作為“紅線”不得突破；財政部《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）進一步要求“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目（按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外）”。二、PPP業(yè)務敘作過程中應注意的政策要點2014年至2016年，PPP從大力推廣階段進入到野蠻生長階段，一些地方政府開始泛化、異化PPP，導致很多PPP項目成為地方政府變相融資的新渠道。在嚴控地方政府債務，防范系統(tǒng)性金融風險的新形勢下，從2017年開始，財政部、發(fā)改委等各部委連發(fā)布“92號文”、“192號文”、“87號文”、“10號文”等對PPP業(yè)務發(fā)展具有深遠影響的政策文件以規(guī)范PPP發(fā)展，PPP開始進入規(guī)范發(fā)展階段。PPP政策主線梳理根據(jù)財政部、發(fā)改委等部委關于PPP的政策文件，從嚴控地方政府隱性債務及防范系統(tǒng)性金融風險、以“正、負面清單”明確“規(guī)范的”PPP的范圍和邊界、要求決策程序和操作程序的規(guī)范化、加強績效考核機制以及鼓勵民企和外企參與PPP項目五個方面對PPP政策進行了梳理。PPP政策主線梳理表：政策類型相關政策要求1.嚴控地方政府隱性債務、防范系統(tǒng)性金融風險《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預〔2017〕50號）嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）（1）嚴格控制規(guī)模累計PPP凈投資不超過上年度集團合并凈資產(chǎn)的50%；資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。（2）融資增信的限制不得引入“明股實債”類股權資金或購買劣后級份額；不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益；債務融資需要增信，僅能在出資比例范圍內增信?！蛾P于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）國有金融企業(yè)向參與地方建設的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資?！敦斦哭k公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》(財辦金〔2019〕40號)要求地方政府按照財金〔2019〕10號文的要求，抓緊梳理入庫PPP項目納入政府性債務監(jiān)測平臺情況，并逐一列明項目增加地方政府隱性債務的具體依據(jù)。對于增加地方隱性債務的項目，應當中止實施或轉為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實施，避免出現(xiàn)半拉子工程。2.以“正、負面清單”，明確“規(guī)范的”PPP的范圍和邊界《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）下列項目不適宜采用PPP模式實施：（1）不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的項目：如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等；（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的項目；僅涉及工程建設，無運營內容的項目；（3）其他不適宜采用PPP模式實施的項目?！敦斦筷P于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（1）PPP項目應當具備的六大條件①屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；

②社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；

③建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；

④項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；

⑤政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位；

⑥按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。

（2）PPP項目不得觸碰的五條紅線①政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。②本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構成實質性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的。

③未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。④以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的。

⑤未按規(guī)定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權和社會監(jiān)督權的。

（3）政府付費類PPP項目需符合的三項要求①財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外；

②采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；

③嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。3.要求決策程序和操作程序的規(guī)范化《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號前期準備工作不到位的項目不得入庫：①新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的；②涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；③未通過物有所值評價和財政承受能力論證的?！秶野l(fā)展改革委關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）①PPP項目要嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實行審批制；列入《政府核準的投資項目目錄》的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，實行核準制；對于實行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。②公開招標應作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目。招標文件的主要內容應與經(jīng)批準的PPP項目實施方案保持一致。③除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。4.重視項目運營，加強績效考核機制《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)未建立按效付費機制的項目不得入庫：①通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；②政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；③項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。

《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。5.鼓勵民企和外企參與PPP項目《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）①加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。②中央財政公共服務領域相關專項轉移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項目。③研究完善中國PPP基金績效考核辦法，將投資民營企業(yè)參與項目作為重要考核指標，引導中國PPP基金加大支持力度。④各地在開展PPP項目時，不得對外資企業(yè)、中資境外分支機構參與設置歧視性條款或附加條件。（二）PPP業(yè)務敘作注意要點根據(jù)對PPP政策的分析及PPP項目操作流程的理解，梳理PPP業(yè)務敘作過程中應注意的要點。具體如下：

項目PPP模式要求推廣范圍屬于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政設施、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域的公益性項目。實施機構即政府方，為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業(yè)單位。社會資本方境內外企業(yè)法人，已將其承擔的地方政府債務剝離，且不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司可參與；但“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構成實質性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的”以及“社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的”不適宜作為社會資本方。項目周期合作期限（含建設期在內）不低于10年。資金要求涉及金額較大，項目預算支出不得超過一般公共預算支出的10%；財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目（按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外）。社會資本方選擇方式采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式確定，不得采用單一來源、詢價等方式。前期準備按規(guī)定程序完成可行性研究、立項、土地、環(huán)保等審批手續(xù)，通過實施方案審核，通過物有所值評價、財政承受能力論證等。債務承擔通過PPP轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。回報機制回報機制有政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三種。應建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。管理工具財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫和發(fā)改委傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫。三、PPP在我國的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀（一）我國PPP業(yè)務發(fā)展歷程對于我國來講，PPP業(yè)務屬于舶來品，改革開放至今，PPP在國內的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段。1.探索與試點應用階段（1978年至2014年）改革開放以后，各地地方政府在基礎設施和公共服務領域探索引入社會資本的方式開展建設和運營合作，此為PPP模式的探索和試點應用階段，其中以北京地鐵四號線PPP項目等最具代表性。但由于該時期地方政府融資平臺快速發(fā)展，為地方投資提供充足資金，PPP模式發(fā)展較慢。2.快速發(fā)展階段（2014年至2017年11月）2014年，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）限制了地方政府通過政府融資平臺的舉債行為，并明確鼓勵政府和社會資本合作。同年5月財政部PPP工作領導小組成立，并發(fā)布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）。后續(xù)，財政部、發(fā)改委及各部委密集出臺支持文件，大力推廣PPP模式，并建立全國性的PPP項目庫，入庫項目個數(shù)和總金額呈現(xiàn)“井噴”，業(yè)務進入快速發(fā)展階段。3.規(guī)范管理階段（2017年11月至2018年7月）由于政出多門邊界不明，地方政府超前發(fā)展，PPP模式在快速發(fā)展階段產(chǎn)生了諸多問題，包括運作不規(guī)范、落地率低、增加地方政府隱性債務風險等。2017年11月，財政部發(fā)布《關于PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對PPP項目庫進行嚴格準入和集中清理，對不適宜采用PPP模式、未開展“兩個論證”、未建立按效付費機制、不符合規(guī)范運作要求的項目進行清理，嚴格準入政府付費類項目，PPP進入規(guī)范階段。4.穩(wěn)健發(fā)展階段（2018年7月至今）2018年下半年，PPP項目庫清理工作基本完成，全國入庫項目個數(shù)及金額較清庫前有所下降，但項目質量及落地率均提高。2018年11月，國務院辦公廳發(fā)布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號），要求保持基礎設施投資增速不下滑。在地方政府隱性債務監(jiān)管不斷加強的大背景下，地方政府債券和PPP成為地方基建項目融資僅存的兩大主流方式，PPP進入平穩(wěn)發(fā)展階段。（二）我國PPP業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀2014年至2019年末，我國PPP市場呈現(xiàn)規(guī)模快速發(fā)展，中西部地區(qū)項目多，交通運輸、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護項目居前，簽約落地率顯著提高，可行性缺口補助項目占比穩(wěn)步提升等特點。具體情況如下：1.全國PPP市場發(fā)展特點（1）PPP市場規(guī)模快速發(fā)展截至2019年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計入庫項目9,440個，同比增加786個、增長9.1%；累計投資額14.4萬億元，同比增加1.2萬億元、增長9.1%，覆蓋31個省份及新疆兵團和19個行業(yè)領域；落地項目累計6,330個、投資額9.9萬億元，落地率67.1%，比2018年末上升12.9個百分點；開工項目累計3,708個、投資額5.6萬億元，開工率58.6%，比2018年末上升10.9個百分點；管理庫準備、采購、執(zhí)行階段項目數(shù)分別為1,409個、1,701個、6,330個，投資額分別為2.0萬億元、2.5萬億元、9.9萬億元，目前無移交階段項目。2019年末管理庫各階段項目情況如圖：（2）中西部地區(qū)項目多按累計項目數(shù)排序，管理庫前五位是山東（含青島）768個、河南753個、四川559個、廣東519個、貴州516個，合計占入庫項目總數(shù)的33.0%。按累計投資額排序，管理庫前五位是貴州1.2萬億元、云南1.1萬億元、四川1.0萬億元、浙江9,767億元、河南9,664億元，合計占入庫項目總投資額的36.8%。2019年末管理庫各地項目數(shù)、投資額情況分別如圖：截至2019年末各地管理庫項目數(shù)（個）截至2019年末各地管理庫項目投資額（億元）（3）市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護項目居前截至2019年末，管理庫各行業(yè)管理庫共包括能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他19個一級行業(yè)。管理庫共包括能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他19個一級行業(yè)。2019年末管理庫項目行業(yè)分布情況分別如圖：截至2019年末管理庫項目數(shù)行業(yè)分布（個）截至2019年末管理庫項目投資額行業(yè)分布（億元）（4）簽約落地率顯著提升截至2019年末，落地項目累計6,330個、投資額9.9萬億元，覆蓋除西藏以外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)。截至2019年末，落地率67.1%，同比上升12.9個百分點。2018年12月末至2019年末管理庫項目落地率如圖：2018年12月末至2019年末管理庫項目落地率變化（5）可行性缺口補助項目占比穩(wěn)步提升按照三種回報機制統(tǒng)計，截至2019年末，累計使用者付費類項目629個、投資額1.4萬億元，分別占管理庫的6.7%和9.6%；累計可行性缺口補助類項目5,418個、投資額9.7萬億元，分別占管理庫的57.4%和67.1%；累計政府付費類項目3,393個、投資額3.3萬億元，分別占管理庫的35.9%和23.2%。2019年末管理庫項目回報機制分布情況如圖：

2019年末管理庫項目數(shù)

2019年末管理庫項目按回報機制分布（個）

投資額按回報機制分布（億元）（6）六成貧困縣已運用PPP模式根據(jù)2014年12月國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室發(fā)布的信息，有152個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和14個集中連片特殊困難地區(qū)。兩者合計共832個貧困縣。截至2019年末，其中499個貧困縣已探索運用PPP模式支持脫貧攻堅，且有項目進入管理庫，占貧困縣總數(shù)的60.0%，比2018年末增加41個采用PPP模式的貧困縣；貧困縣PPP項目累計1,478個、投資額1.1萬億元；落地項目累計823個、投資額6,339億元。2.河南地區(qū)PPP業(yè)務發(fā)展表現(xiàn)河南地區(qū)PPP業(yè)務整體發(fā)展較快，PPP業(yè)務入庫項目數(shù)、投資額均處于全國前列。2019年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫中，按累計項目數(shù)排序，河南以753個項目排名第2位，占入庫項目數(shù)的8.0%；按累計投資額排序，河南以9,664億元排名第5位，占入庫項目總投資額的6.7%。但是河南地區(qū)PPP業(yè)務存在落地率不高的情況。截至2019年末，河南省管理庫累計落地項目437個，落地率58.03%，低于全國整體落地率（67.1%）9.07個百分點。通過對我國PPP市場發(fā)展的分析可以看出，我國PPP市場規(guī)模巨大，公共交通、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游、體育等污染防治與綠色低碳效應項目占比超過五分之二，PPP對改善貧困縣生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧有著重要推動作用。同時從回報機制分布可以看出，PPP模式項目對地方政府財政依存度仍然較高。（三）河南省PPP業(yè)務發(fā)展情況截至2020年3月末，河南省財政廳PPP管理庫累計入庫項目753個9,660億元，其中簽約落地項目累計521個6,976億元。1.項目分布區(qū)域相對集中管理庫中，按項目數(shù)劃分前五位的地區(qū)為：南陽市71個、駐馬店市69個、平頂山市59個、洛陽市57個、鄭州市56個；按總投資額劃分前五位的地區(qū)為：鄭州市1580億元、駐馬店市1077億元、洛陽市866億元、南陽市779億元、周口市599億元。排名前五的地區(qū)項目數(shù)及投資額占四成以上，項目分布區(qū)域相對集中。2020年3月末河南省管理庫各地區(qū)累計入庫項目情況如圖：2.交通運輸、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護項目占比較高管理庫項目中，按項目數(shù)劃分前五位的領域為：市政工程領域218個、生態(tài)建設和環(huán)境保護領域114個、交通運輸領域113個、教育領域52個、水利建設領域47個；按總投資額劃分前五位的領域為：交通運輸領域2598億元、市政工程領域2384億元、生態(tài)建設和環(huán)境保護領域1275億元、水利建設領域644億元、林業(yè)516億元。交通運輸、市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護三個領域項目占比達到六成。2020年3月末河南省管理庫各領域累計入庫項目情況如圖：3.使用者付費類項目相對較少按回報機制劃分：可行性缺口補助類項目374個、占比49.67%，政府付費類項目330個、占比43.82%，使用者付費類項目49個、占比6.51%。項目回報主要依靠政府付費或可行性缺口補助，使用者付費類項目相對較少。2020年3月末河南省管理庫累計入庫項目情況（按回報機制）如圖：4.簽約落地率