論我國的立法沖突-1

論我國的立法沖突

立法沖突是法治的一種消極因素，它將極大地?fù)p害法律的尊嚴(yán)，削弱法律的實(shí)效。本文列舉了我國立法沖突的許多事例，說明我國立法沖突是相當(dāng)多的，不僅一般的法律文件之間存在著沖突，而且一般法律文件與國家的根本大法之間也存在著抵觸。本文還對造成立法沖突的原因作了分析，并提出了具體的對策和建議。希望各級立法者應(yīng)注重對立法沖突的預(yù)防和治理，以避免和消除來自立法者本身的對我國法制統(tǒng)一原則的破壞。

沖突是自然界和人類社會普遍存在的一種現(xiàn)象，各個領(lǐng)域概莫能外。法律作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的一種行為規(guī)范，其初衷就在于為人們提供一種解決沖突、解紛息爭的模式，以規(guī)范協(xié)調(diào)人們的行為，使社會在一種規(guī)則的指引下有秩序地發(fā)展。但隨著立法數(shù)量的日漸增大，立法部門的日漸增多，法律內(nèi)容的日漸擴(kuò)大，以及法律與社會關(guān)系的日漸復(fù)雜，立法沖突及其協(xié)調(diào)解決遂成為現(xiàn)代法治的一個重要課題。研究立法沖突的類型、成因，立法者的態(tài)度，尋求解決立法沖突的原則和方法，無論對于提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律的尊嚴(yán)，還是對于正確實(shí)施法律，增大法律的實(shí)效，都具有重要的意義，而對于當(dāng)前我國法治的研究而言，立法沖突更具現(xiàn)實(shí)意義。

立法沖突的含義與表現(xiàn)

筆者認(rèn)為，方法沖突是指立法者立法權(quán)限的相互沖撞和侵越，以及不同的立法文件在解決同一問題時內(nèi)容上的差異并由此導(dǎo)致的在效力上的相互抵觸。立法沖突包括兩個方面的內(nèi)容，即立法權(quán)限的沖突和立法文件內(nèi)容和效力上的沖突。

（一）立法權(quán)限的沖突

立法權(quán)限是一個含義豐富的概念，在內(nèi)容上它通常包含起草、提案、審議、通過、公布、批準(zhǔn)修改、解釋、編篡、廢止等項(xiàng)權(quán)力。其中，通過權(quán)、修改權(quán)和解釋權(quán)尤其重要，它們是研究立法沖突的基點(diǎn)。

立法權(quán)限與立法部門具有密切聯(lián)系，立法權(quán)限的沖突是以立法部門的非唯一性為前提的。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，全國人大、全國人大常委會；國務(wù)院；省、縣級權(quán)力機(jī)關(guān)、較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別行政區(qū)，以及這些地方的政府；國務(wù)院各部委，都有在一定的范圍內(nèi)制定法律及規(guī)范性文件的權(quán)力。這么多正規(guī)的立法部門，再加上沒有直接法律依據(jù)的立法部門（如中央軍委、國務(wù)院各直屬部門、非國家機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件）以及擁有解釋權(quán)的部門，立法沖突勢必不可避免。

在弄清了以上兩個問題之后，我們具體地來研究一下我國立法權(quán)限沖突的具體表現(xiàn)。立法權(quán)限的沖突在我國現(xiàn)階段的立法體制下是一個相當(dāng)嚴(yán)重的問題，以下事例可以為這個斷言提供有力的佐證。

1.全國人大常委會與全國人大立法權(quán)限的沖突。我國憲法明確規(guī)定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對基本法律做部分補(bǔ)充和修改，但不得同其基本原則相抵觸。但實(shí)際情況如何呢？單以刑法為例，全國人大常委會自1981年以來先后對刑法做出過二十個修改和補(bǔ)充規(guī)定，它們的容量比刑法典還要大、還要豐富，有的規(guī)定還涉及修改刑法的基本原則。這種情況應(yīng)認(rèn)定為立法權(quán)限沖突。至于全國人大常委會制定的許多法律，如合同法（屬于民法典的組成部分）、公司法、稅收征管法等等，都屬于超越全國人大常委會立法權(quán)的具體事例。

2.國務(wù)院與全國人大常委會立法權(quán)限的沖突。這方面的突出事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟(jì)立法基本掌握在國務(wù)院手中。這些領(lǐng)域的立法固然有授權(quán)立法不當(dāng)?shù)膯栴}，但也有國務(wù)院主觀上的問題。這一點(diǎn)是有案可查的。從我國的立法規(guī)模來看，國務(wù)院是立法權(quán)限最大、任務(wù)最重的一個部門，然而它在有些方面已超越了它的立法權(quán)限范圍，取代了最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種現(xiàn)象亟待改進(jìn)。

3.地方與中央立法權(quán)限的沖突。在我國現(xiàn)行的立法條件下，地方立法的區(qū)域并沒有加以限定，只要全國性的立法文件還沒有出臺，地方就可以制定。在這種情況下，地方制定了大量的處罰性的地方性法規(guī)，有的處罰金額數(shù)額達(dá)到10萬以上。有的地方性法規(guī)還規(guī)定了刑法的罪名，如《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第5

條規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！痹诖蠖鄶?shù)國家，地方條例不能任意增加公民的負(fù)擔(dān)，對于地方條例中的處罰幅度，中央立法有明確的限定，地方條例一旦違反了這些規(guī)定，中央立法部門或者法院就有權(quán)宣布其無效。這條經(jīng)驗(yàn)可資我國借鑒。

4.司法解釋權(quán)與立法解釋權(quán)的沖突。按照我國憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國人大常委會。最高人民法院和最高人民檢察院只在具體適用法律的過程中擁有司法解釋權(quán)。但由于全國人大常委會和最高司法機(jī)關(guān)本身的各種原因，立法解釋權(quán)和司法解釋權(quán)出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。如全國人大及其常委會制定的許多法律：民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、繼承法、婚姻法、刑法的修改補(bǔ)充規(guī)定等等，最高人民法院都作了長篇解釋。這些解釋有如下三個特點(diǎn)：其一，解釋緊隨法律之后，法律剛一出臺，解釋在很短的時間內(nèi)也就出臺了。其二，解釋詳細(xì)而具體，幾乎是逐條逐詞解釋，甚至填補(bǔ)了許多立法空白。其三，解釋的篇幅大大超過了法律文件。這三個特點(diǎn)使得法律相形見絀，有些解釋與法律條文頗有齟齬，與一般的法學(xué)原理也頗有相悖之處。

5.規(guī)章制定權(quán)與法規(guī)制定權(quán)的沖突。規(guī)章到底屬于何種性質(zhì)？它制定的原則是什么？而規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象。規(guī)章與法規(guī)之間的界限難以區(qū)別。規(guī)章一經(jīng)批準(zhǔn)即升格為法規(guī)的事件也所在多有。而規(guī)章任意為部門設(shè)定權(quán)力，劃分勢力范圍，排斥其他部門權(quán)力，增加公民和社會經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的事例則更多。規(guī)章已經(jīng)成為行政性法規(guī)或地方性法規(guī)的替代品，只要某個方面還沒有法律、法規(guī)，規(guī)章便站出來。規(guī)章制定權(quán)侵越法規(guī)制定權(quán)，以至侵越法律制定權(quán)的現(xiàn)象是立法權(quán)限沖突中最為嚴(yán)重的環(huán)節(jié)。

（二）立法文件內(nèi)容及效力的沖突

立法文件的沖突與立法權(quán)限的沖突有密切聯(lián)系。因?yàn)?，立法?quán)限的沖突必然會導(dǎo)致某些立法文件在效力上的錯亂，而多種立法部門的存在及權(quán)限的模糊與沖突，必然會使所立之文件產(chǎn)生內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)，甚至沖突。否則，人們就不必在憲法及高位階的法律中確立法制統(tǒng)一原則以及憲法保障制度了。確立上述原則和制度的根本宗旨就在于消除在法制混亂與沖突的現(xiàn)象。然而，對于我們這樣一個人口眾多、省份眾多的大國，立法文件的沖突嚴(yán)重到何種程度，我們?nèi)狈Ρ匾恼{(diào)查、檢視和統(tǒng)計(jì)。筆者深感，欲全面檢視中國法治的現(xiàn)狀，欲改變我國的執(zhí)法和司法，必須對立法文件的沖突投入大量的人力、物力，進(jìn)行認(rèn)真的研究。

筆者認(rèn)為，我國立法文件的沖突是多方位的：憲法與法律之間，法律與法律之間，法律與法規(guī)、規(guī)章之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間，法律及法規(guī)與解釋文件之間，解釋文件之間都存在沖突。以下僅舉幾例加以證明。

例1

1982年憲法第73

條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！?987年11月24日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第25條規(guī)定：“在常務(wù)委員會會議期間，常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對國務(wù)院及國務(wù)院各部、各委員會和最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案?！?989年4月4日由全國人大通過的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第42條規(guī)定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部門的質(zhì)詢案?！睆奈募?guī)定看，三個文件在質(zhì)詢對象上存在著沖突，后兩個文件擴(kuò)大了質(zhì)詢對象的范圍。全國人大常委會議事規(guī)則增加了最高人民法院和最高人民檢察院；全國人大議事規(guī)則將憲法規(guī)定的國務(wù)院各部、各委員會改為國務(wù)院各部門，而國務(wù)院各部門的范圍顯然要比國務(wù)院各部、各委員會大得多。

這里顯然存在著基本法律、法律與憲法之間的沖突；基本法律與法律之間的沖突。

例2

《廣告法》第38條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告，欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使購買商品或者接受服務(wù)的消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任?！薄皬V告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任?！倍断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第39條卻規(guī)定：“消費(fèi)者因經(jīng)營者利用虛假廣告提供商品或者服務(wù)的，其合法權(quán)益受到損害的，可以向經(jīng)營者要求賠償，廣告的經(jīng)營者發(fā)布虛假廣告的，消費(fèi)者可以請求行政主管部門予以懲處。廣告的經(jīng)營者不能提供經(jīng)營者的真實(shí)名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！睆闹形覀兛梢钥闯?，這兩個法律文件存在著以下三個方面的沖突；一是連帶責(zé)任的規(guī)定；二是承擔(dān)責(zé)任的主體；三是承擔(dān)民事責(zé)任的范圍。

這是全國人大常委會制定的法律之間的沖突。

例3

《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18

條規(guī)定：“企業(yè)合并或者分立，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門批準(zhǔn)”而《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第16條中規(guī)定：“企業(yè)按照自愿、有償原則，可以兼并其他企業(yè)，報政府主管部門備案?！奔娌⑹呛喜⒌囊环N，屬于吸收合并，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的規(guī)定。

這是國務(wù)院制定的行政法規(guī)與全國人大常委會制定的法律之間的沖突。

例4

《土地管理法》第27條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，

為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的3至6倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，

由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。該法并未授權(quán)地方對耕地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)另作規(guī)定。而《福建省土地管理實(shí)施辦法》第15條卻規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的5倍。這顯然是一種沖突。

這是省級權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)與法律之間的沖突。

例5

《中華人民共和國律師暫行條例》第12

條規(guī)定：“律師嚴(yán)重不稱職的，得經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）決定，報司法部批準(zhǔn)，取消其律師資格?！倍痉ú恐贫ǖ摹堵蓭煈徒湟?guī)則》第4條、

第23條卻規(guī)定，取消律師資格，由省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）律師懲戒委員會決定，經(jīng)同級司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)生效。

這是國務(wù)院部委制定的行政規(guī)章與法律之間的沖突。

立法沖突的原因與分析

導(dǎo)致立法沖突的原因多種多樣，主要有客觀原因和主觀原因兩大方面。所謂客觀原因是指立法所賴以存在的條件和環(huán)境。所謂主觀原因則主要是指立法者對待立法沖突的主觀意向和態(tài)度?？陀^原因是立法沖突存在的必然性因素，它是一種根本性因素，是立法沖突長期存在的基礎(chǔ)。從這個意義上講，立法沖突是不可避免的。主觀原因是立法沖突存在的一種選擇性因素，它有時會助長立法沖突，有時會減弱或最大程度地控制立法沖突。這種因素對立法沖突起何種作用，端賴立法者的主觀能動性和心理素質(zhì)。從實(shí)際意義上講，立法者對待立法沖突的態(tài)度，應(yīng)成為研究和解決立法沖突的重心之所在。人類立法的實(shí)踐也已經(jīng)證明，只要立法者端正對立法沖突的態(tài)度，采取必要的措施，立法沖突就可以得到及時的預(yù)防或補(bǔ)救，否則，就會使立法沖突愈演愈烈。

一、立法沖突的客觀原因

1.社會關(guān)系的變化

社會關(guān)系是法律調(diào)整的對象。某一法律文件的制定、修改或廢止，離不開社會關(guān)系的存在和變化。而社會關(guān)系的變化是不純粹以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它在更大的程度上取決于政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，而后者則隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而變化。法律則是以一定時期的社會關(guān)系，加上立法者對社會關(guān)系發(fā)展變化的有限主觀臆測為依據(jù)而制定的。就法律與社會關(guān)系的這種關(guān)系而言，法律是被動的，適應(yīng)是它的基本屬性。如果社會關(guān)系發(fā)生變化，依據(jù)原有的社會關(guān)系制定的法律文件依然故我，就有可能與依據(jù)新的社會關(guān)系而制定的法律文件相抵觸。轉(zhuǎn)貼于

2.政策的靈動性

政策，尤其是執(zhí)政黨的政策，無論在那個國家，都無一例外是法律制定的依據(jù)，其差別僅在于貫徹政策的方式之直接與間接而已。我們國家在建國后經(jīng)歷了以政策為主-政策、法律并重-法律為主的演變，但政策始終指導(dǎo)著或者說主宰著法律、法規(guī)的立、改、廢，許多規(guī)章則更是直接依據(jù)政策而制定。政策具有極強(qiáng)的靈活性，法律、法規(guī)則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。法律、法規(guī)的變化無法與政策的變化相提并論。

3.法律、法規(guī)體系的龐大和數(shù)量的倍增

在現(xiàn)代社會，法律、法規(guī)的數(shù)量汗牛充棟，這為立法沖突的檢視與克服帶來了阻力。面對日益增加的法律、法規(guī)，立法者力不從心。在這種情況下，立法者在制定一部法律文件時，無法預(yù)計(jì)到將要制定的幾倍于該法的與該法相關(guān)的法律文件所要規(guī)范的全部內(nèi)容。更何況立法沖突的許多問題在制定時大多發(fā)現(xiàn)不了，只有在執(zhí)行中，隱蔽的問題才會暴露出來。立法沖突與立法數(shù)量之間存在著一個遞進(jìn)的關(guān)系即立法數(shù)量越大，立法沖突的可能性越大。

4.立法者的能力

人的能力是有限的，面對現(xiàn)代社會的立法工作，任何人都會感到能力不足。立法者雖然是一個群體，而且這個群體還得到了非立法者的幫助，但在社會關(guān)系的非正常變動面前仍顯得應(yīng)接不暇。立法者的能力在龐大的法律體系和法律數(shù)量面前表現(xiàn)出了它的不盡如人意，立法者不能在制定一部文件時縝密地考慮到在此之前或之后制定的全部文件的具體內(nèi)容，對低位階立法部門制定的規(guī)范性文件則更大暇顧及；在現(xiàn)代社會，法案的提出大多來自政府各個部門，每個部門提出的法案或多或少帶有部門利益的色彩，立法者難以正確把握。更何況大多數(shù)相關(guān)的法案并非在同一時間里審議；隨著經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，立法日趨專門化、技術(shù)化，立法者對許多領(lǐng)域并不精通，甚至并不了解；立法者本身帶有黨派性，這會使立法者在某一方面的整體立法能力大大削弱，如果再加上非立法者對立法者的制約，立法者能力就完全成了一個變量。處在這樣一種情況下，立法者對立法沖突的發(fā)現(xiàn)也糾正就變成了客觀上連它自己都無法估計(jì)了。正是在這個意義上，我們把立法者的能力看作是導(dǎo)致立法沖突的一個客觀原因。

此外，立法者的工作方式及地域情況的差別也是造成立法沖突的客觀原因。

二、立法者的態(tài)度

1.法律文件修改不同步

法律文件的修改與法律文件的制定同樣重要，它是立法者的一項(xiàng)重要工作。法律文件的修改的功能有如下三個方面：一是使法律文件適應(yīng)發(fā)展變化了的情況；二是擴(kuò)大法律文件的適用范圍或者增加法律文件的內(nèi)容；三是消除法律文件自身的缺陷，使該法律文件與其他法律文件以及與一般法學(xué)原理相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。因此，法律文件的修改與形成或解決立法沖突有密切聯(lián)系，當(dāng)一部法律文件修改時，如果與此相關(guān)的其他法律文件也同時進(jìn)行修改，那么，立法文件之間的沖突就可以避免；當(dāng)著一部法律文件修改時，與此相關(guān)的其他法律文件并未同時進(jìn)行修改，或者低位階的法律文件領(lǐng)先于或落后于高位階的法律文件進(jìn)行修改，那么，立法沖突就不可避免了。關(guān)于這方面的事例并不鮮見。如《專利法》1984年制定，1992年修改；《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》1979年制定，1990年修改；都屬于這種原因造成的。在我國法律文件修改不同步的現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的。

2.法律文件清理未形成制度

法律文件數(shù)量的劇增使得法律文件的清理工作顯得愈益重要，它已成了現(xiàn)代立法者的一項(xiàng)重要的經(jīng)常性的工作內(nèi)容。建國后，有關(guān)部門曾發(fā)文要求對法律文件進(jìn)行過清理，如1987年11月24日全國人大常委會作出了《關(guān)于批準(zhǔn)法制工作委員會關(guān)于對1978年以前頒布的法律進(jìn)行清理情況和意見報告的決定》；1985年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院清理法規(guī)工作小組《關(guān)于國務(wù)院各部門清理法規(guī)個情況和今后意見的報告的通知》。據(jù)此各地方對法律文件進(jìn)行過清理工作。但從制度上講，清理工作并未形成一套行之有效的制度，沒有建立起相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制和連動機(jī)制，各立法者之間單獨(dú)行動，自掃門前雪，甚至于連這一點(diǎn)也不能持之以恒地堅(jiān)持下去。從清理的內(nèi)容和結(jié)果看，清理的重點(diǎn)放在清理已過期的或者已有新法代替的法律文件方面，基本上或者說很少涉及有效的法律文件的沖突問題。即是說，清理工作并未成為發(fā)現(xiàn)立法沖突、解決立法沖突的有效途徑。清理工作的成果并不理想。這是現(xiàn)實(shí)中立法沖突仍較嚴(yán)重的一個不可忽視的原因。

3.立法監(jiān)督不得力

雖然目前我國尚無一部統(tǒng)一的監(jiān)督法，但在憲法和法律的規(guī)定中，立法監(jiān)督的基本內(nèi)容已有了較為明確的規(guī)定。雖然這些規(guī)定是粗線條的，但只要各立法者端正態(tài)度，對此予以足夠重視，這些規(guī)定仍然可以有所作為。然而事實(shí)恰恰相反，立法者在立法監(jiān)督方面發(fā)揮的作用太小了。當(dāng)然，立法監(jiān)督不力，有許多客觀的原因，如立法人員少，整體素質(zhì)不高，經(jīng)費(fèi)有限，工作任務(wù)重，會期短，立法數(shù)量大等。但這些原因不能成為推卸責(zé)任的理由。立法者的態(tài)度和責(zé)任心是解決立法監(jiān)督制度的關(guān)鍵，只要立法者有信心、責(zé)任心，真正下決心抓幾個典型的事例，立法監(jiān)督的權(quán)威就會樹立起來，立法監(jiān)督就會收到實(shí)效。

此外，執(zhí)法信息反饋淤塞也是造成法律沖突的原因之一。

立法沖突的預(yù)防與補(bǔ)救

筆者認(rèn)為，立法沖突既然包含立法權(quán)限的沖突和立法文件的沖突兩個方面的內(nèi)容，解決立法沖突問題的措施也應(yīng)具有針對性。解決立法權(quán)限沖突可分為兩個階段：第一階段，即在現(xiàn)行立法體制下，通過立法法和監(jiān)督法劃清各立法者之間的立法權(quán)限。樹立最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作為主要或第一立法者的地位，將屬于全國性的立法事項(xiàng)的立法權(quán)集中在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的手中。在中央和地方的立法關(guān)系上要確立兩條原則：一是地方立法不能侵入國家的專有立法權(quán)，如地方不得制定刑事法律規(guī)范，地方立法規(guī)定的處罰也應(yīng)有一定范圍與額度。二是中央立法一經(jīng)出臺，相關(guān)的地方立法即行廢止原則，即在中央還沒有立法的條件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相應(yīng)的文件，地方立法就失去效力，停止使用。這條原則也同樣適用于法律與行政法規(guī)之間的關(guān)系。第二階段，即適當(dāng)改革立法體制。從各國的實(shí)踐看，立法權(quán)宜于集中，不宜過分分散。我國立法體制的缺陷在于立法部門眾多，權(quán)限根本混亂。從長遠(yuǎn)考慮應(yīng)改革。

解決立法文件內(nèi)容及效力的沖突是本文所要論述的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，下列制度和原則有助于解決中國目前出現(xiàn)的立法沖突問題。

1.內(nèi)容密切相連，遵循相同原理的法律文件由同一機(jī)關(guān)制定。這樣既可避免立法權(quán)限的沖突，又可有效地防止法律文件在內(nèi)容及效力上的沖突。仲裁法的制定為這一立論提供了佐證。在仲裁法未制定之前，有關(guān)仲裁方面的法律文件在內(nèi)容、原則上存在著很大的差別，有的文件的規(guī)定與仲裁原理、與訴訟法的規(guī)定是相悖的。仲裁法的制定解決了仲裁法律文件之間的沖突。

2.法律文件的修改同步進(jìn)行。法律文件的同步修改包含兩個方面：一是高位階的法律文件修改后，低位階的與之相關(guān)的法律文件必須在一定的期限內(nèi)進(jìn)行修改，未修改的要停止實(shí)施。二是同位階的法律文件的修改，與此相關(guān)的法律文件也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改。法律文件的同步修改是我國憲法第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的具體要求，

也是法律效力等級原則的具體體現(xiàn)。各立法者對此要予以高度重視，徹底改變過去那種修改拖沓的毛病，切實(shí)樹立起對高位階法律的尊重。

3.加強(qiáng)立法的科學(xué)化、民主化。首先，要提高立法者的素質(zhì)。立法者素質(zhì)的提高有兩個方面