基于內控五要素的行政事業(yè)單位固定資產管理內控體系構建研究

一、相關概念（一）行政事業(yè)單位資產管理內部控制《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》文件提出，行政事業(yè)單位資產管理內部控制是指單位為了實現資產安全和使用有效的目標，采取制定制度、規(guī)范程序、理順流程等控制方式來防范風險的發(fā)生[1]。（二）內控五要素1992年9月，美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（TheCommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission,COSO）發(fā)布《內部控制整合框架》，認為內部控制系統是由控制環(huán)境、風險評估、內控活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素組成的。二、構建固定資產管理內控體系的意義（一）有利于行政事業(yè)單位提高資產管理水平構建完善的固定資產管理內控體系可以明顯解決固定資產閑置、損毀、隨意處置等問題，提升單位固定資產管理水平，實現從購置到調撥、使用及處置的全流程監(jiān)控，保障固定資產流程管理的合法合規(guī)[2]。（二）有利于行政事業(yè)單位實現資產保值增值構建固定資產管理內控體系，能讓行政事業(yè)單位及時發(fā)現和了解資產管理中潛在的風險與漏洞，通過風險識別，制定行之有效的風險應對策略，優(yōu)化固定資產管理模式，提高固定資產使用效益，實現資產保值與增值。（三）有利于行政事業(yè)單位創(chuàng)造更大的價值構建固定資產管理內控體系，做好固定資產管理，不僅能節(jié)約財政資金，還能提升資產的使用效率和使用質量，為行政事業(yè)單位構建良好的社會形象，在不同的領域中創(chuàng)造出更高的社會價值和自身經濟價值[3]。三、基于內控五要素的行政事業(yè)單位固定資產管理現狀分析（一）控制環(huán)境方面1.固定資產管理機制有待健全一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏系統完善的固定資產管理工作機制、激勵機制和監(jiān)督評價機制。各部門職責不明確，各環(huán)節(jié)流程不清晰，員工積極性不夠，導致固定資產管理出現效率低下、管理失控、固定資產損失等風險。另一方面，部分行政事業(yè)單位現有的固定資產管理制度多為應付外部檢查或編寫年終資產內控評價報告所制定，停留于制度層面，缺乏有效的執(zhí)行，導致資產管理過程混亂，對單位的可持續(xù)發(fā)展埋下風險隱患。行政事業(yè)單位目前普遍適用的規(guī)章制度無法滿足其固定資產管理的實際需求，遇到個性問題或特殊問題時，缺乏規(guī)范和有效的應對策略[4]。2.內控意識有待增強行政事業(yè)單位的資產管理意識普遍不強，認知明顯不足，存在重錢輕物、重購輕管的問題，不利于資產保值和增值。同時，固定資產一般不直接產生經濟效益，因此，部分領導和工作人員不重視固定資產管理，導致固定資產管理效率相對低下。雖然有一部分行政事業(yè)單位制定了固定資產內控制度，但部分管理者、財務人員、普通員工的認知有限，認為內部控制是對單位的約束，參與度與執(zhí)行度不夠深入，很多行政事業(yè)單位的固定資產內控制度形同虛設[5]。3.人員素質有待提高與一般業(yè)務不同，資產管理需要專業(yè)的人員進行管理，從業(yè)人員不僅需要具備系統化的專業(yè)知識，而且要懂得相關的法律法規(guī)、財務知識等。然而，目前部分行政事業(yè)單位的資產管理從業(yè)人員大多是非專業(yè)人員，來自各個科室，多數是由財務人員或辦公室人員兼任，其僅憑工作經驗開展工作，不具備足夠的勝任能力。（二）風險評估方面1.固定資產配置不科學部分行政事業(yè)單位在沒有全面摸清自身資產存量和實際需求的情況下，就購置新的資產，導致資產重復配置，造成不必要的資金浪費。部分資產配置未與單位預算管理有效結合，預算編制階段對資產配置需求審核不嚴，內部資產調劑使用不充分，資產配置不夠科學。2.固定資產使用不規(guī)范一是固定資產使用不規(guī)范，保養(yǎng)不當，導致設備使用周期變短或損壞，維修成本增高，造成資源浪費。二是日常使用管理不到位，內部轉移不辦理轉移手續(xù)，造成資產賬實不符，存在固定資產丟失、毀損等問題。3.固定資產處置流程混亂部分行政事業(yè)單位的資產管理部門、采購部門、財務部門職責不清，處置流程混亂，重購輕管現象普遍存在，導致有很多閑置資產堆放在倉庫，固定資產無法及時處置，等到處置時，不僅損失了資產的變現價值，也降低了資產使用效益。4.固定資產清查困難一方面，部分行政事業(yè)單位因臺賬登記的固定資產數量和使用部門不準確或無登記、內部流轉無記錄、資產沒有交接等，導致固定資產清查困難；另一方面，固定資產清查人員不專業(yè)，耗費大量人力、物力形成的清查結果并不能反映真實的固定資產情況和財務狀況。（三）控制活動方面1.固定資產未實現歸口管理2.未進行定期盤點部分行政事業(yè)單位因人員配置不足、人員專業(yè)能力限制等因素，沒有做到定期對固定資產進行清查盤點，導致賬面反映的固定資產與實物不符，出現有賬無物或有物無賬的現象。3.固定資產處置未按規(guī)定程序報批相關規(guī)定要求，行政事業(yè)單位對資產處置應向主管部門或同級財政、國有資產管理部門報告，并履行相應的審批手續(xù)。但目前，仍有部分行政事業(yè)單位存在無報廢審批、隨意出售等情況，造成國有資產流失等問題。4.信息化建設不足行政事業(yè)單位固定資產管理系統多以本級財政部門建立的資產系統為主。該系統具有一定的局限性，并未嵌入采購、驗收、內部轉移等多個環(huán)節(jié)，造成資產管理環(huán)節(jié)不銜接，數據失真。此外，操作部門基本以財務部門為主，資產管理部門和使用部門如果未及時將單據交于財務部門，財務部門則不能及時錄入相關信息，從而導致信息不完整、不準確。5.崗位分離不到位在小學英語教學課堂中，老師要學會放手讓學生自主學習，但是又不能真正的放手。在小組合作學習模式中也是這樣，老師要讓學生們通過小組自行學習，但是又要在這樣的模式中發(fā)揮自己的作用，其實這對老師的職業(yè)素養(yǎng)也是有著很大的挑戰(zhàn)。但是有些老師就沒有做好這一點，學生在進行小組合作學習的時候，老師就安然坐在講臺上，仿佛這個課堂跟自己沒關系，這樣是不正確的。所以這就要求老師在日常的教學過程中積極參與到小組合作中去，在學生討論的時候，老師要走出自己的區(qū)域，走進學生。所以說老師積極參與小組合作中也是優(yōu)化小組合作學習模式的重要舉措。部分行政事業(yè)單位未建立單獨的資產管理部門，大多將其內設于辦公室，也沒有配備專業(yè)的資產管理員，未遵照不相容崗位分離原則，往往出現“既是運動員又是裁判”的情形。（四）信息和溝通不順暢目前，部分行政事業(yè)單位仍采用傳統的口頭傳遞、人工交接單子的方式傳遞信息，這容易導致信息傳遞過程中出現信息失真、數據不準確的現象。財務部門的資產云系統并未與預算系統、采購系統、合同管理系統、辦公自動化系統（OfficeAutomation,OA）銜接，數據無法實時傳輸，信息具有滯后性。（五）內部監(jiān)督缺乏獨立性多數行政事業(yè)單位基本沒有單獨的內部審計部門，大多將其內設于財務部門缺乏獨立性，無法對固定資產的配置、使用、處置等環(huán)節(jié)存在的風險和問題作出客觀評價，且不能全面梳理固定資產管理風險清單，不能建立定期的風險評估機制，對固定資產管理無法做到實時監(jiān)控，難以有效防范風險。四、行政事業(yè)單位固定資產管理內部控制體系構建策略（一）控制環(huán)境方面——改善內部控制環(huán)境1.健全固定資產管理機制體制行政事業(yè)單位層面要成立固定資產內控領導小組、內控工作小組、內控評價與監(jiān)督小組；業(yè)務層面要建立固定資產管理制度，明確決策機構、資產價值歸口部門、資產實物歸口部門，對資產配置、使用、處置、清查、損失賠償各環(huán)節(jié)的流程進行梳理和重建。2.增強固定資產內部控制意識首先，行政事業(yè)單位應增強領導層的固定資產管理意識，引導其轉變管理觀念，并明確其權利與責任，使其擔負起保護國有固定資產的重擔。其次，經常開展固定資產管理方面的宣傳培訓，提升職工固定資產管理的意識和業(yè)務素養(yǎng)。3.提升資產管理隊伍專業(yè)水平行政事業(yè)單位應組織資產管理員參加相關會議和資產管理方面的培訓，深入學習國家、省、市關于資產管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識，使其熟悉資產管理的操作流程，進一步提升從業(yè)人員的專業(yè)素質。（二）風險評估方面——健全風險評估機制1.設定目標行政事業(yè)單位應根據內控規(guī)范，科學設定固定資產管理目標，包括長期戰(zhàn)略性目標和短期執(zhí)行目標。同時，與內部各部門簽署目標責任書，年終將固定資產管理目標作為部門考核指標，納入績效考核。2.評估風險行政事業(yè)單位應根據設定的目標科學制定評估工作細則，定期或不定期開展風險評估活動。為確保評估活動的有效性，行政事業(yè)單位應抽取業(yè)務骨干組成風險評估小組，履行制訂評估計劃、確定關鍵指標等職責，具體執(zhí)行開展風險評估活動。同時，風險評估小組要對已開展的風險評估活動“回頭看”，不斷總結經驗與不足，為以后有效開展風險管理工作積累經驗。3.分析風險行政事業(yè)單位應根據風險評估計劃選取合適的風險分析方法，分階段實施風險分析，查找單位固定資產管理的風險點，并列出風險清單，對風險清單中的項目根據風險等級進行排序，重大風險在前，一般風險在后。4.應對風險行政事業(yè)單位應按照風險等級對已經識別的風險進行研究，確定相應的應對策略。對于已經發(fā)生的風險，落實責任，及時追回損失；對于正在發(fā)生的風險，分析風險產生的原因，落實管控措施；對于還未發(fā)生的潛在風險，以防為主，加強內控。（三）控制活動方面——加強固定資產管理控制1.加強資產配置環(huán)節(jié)的管理一是嚴控新增，科學配置資產。行政事業(yè)單位應根據自身實際業(yè)務需要、目前資產存量、相應配置標準等編制采購計劃，嚴格履行審批手續(xù)。對于雖已達到使用年限但還能繼續(xù)使用的庫存資產，應繼續(xù)使用。資產配置應通過會議集體討論決定。二是加強預算管控。行政事業(yè)單位應嚴格實行“無預算不支出”的管理，未獲批的新增資產一律不得配置預算。2.加強資產使用環(huán)節(jié)的管理行政事業(yè)單位應貫徹“誰使用、誰保管、誰負責”的理念。各部門間領用的固定資產不得隨意挪動和借調，如有閑置的固定資產，需要及時報告資產管理部門，由管理部門進行調配并及時變更資產登記臺賬，以防資源浪費。3.加強資產處置環(huán)節(jié)的管理行政事業(yè)單位應建立內部資產報廢審批制度并嚴格執(zhí)行，未經審批不得擅自報廢。固定資產報廢應由使用部門提出申請，資產管理部門組織專家進行鑒定并出具鑒定意見。對于可報廢的固定資產，由資產管理部門經集體討論后集中處置；對于還能繼續(xù)使用的固定資產予以退回，繼續(xù)使用，不予配置新固定資產。（四）信息和溝通方面——暢通內部機構信息溝通渠道行政事業(yè)單位應構建資產使用部門、管理部門、財務部門、內部監(jiān)督與評價部門等全員參與的溝通協作機制。同時，可在OA系統中嵌入資產系統缺少的環(huán)節(jié)，并打通系統壁壘，實現數據實時傳輸、信息共享。嚴格執(zhí)行內部流轉和資產移交制度，人員退休、轉崗必須同時移交固定資產，人事部門要經過審核后才準予辦理資產移交清單。（五）內部監(jiān)督方面——建立固定資產內部監(jiān)督機制1.建立常態(tài)化資產清查機制資產清查是固定資產內控的重要措施之一。通過定期盤點清查，可以摸清資產底數，確認資產實物是否確實存在，對于人為原因造成的損失可以及時追回。另外，可以根據資產清查形成的報告，履行相應的審批程序后，及時進行資產賬務調整，確保賬實相符。2.健全資產管理評價與監(jiān)督機制內部評價與監(jiān)督小組要落實