.目前投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題(201629)概述

目前投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

成榮生

2016年8月29日

目錄投資審計(jì)的概念投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及審計(jì)方法結(jié)束語(yǔ)4123

一、審計(jì)的定義

（一）從政治學(xué)角度看國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督體制的不斷完善，是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是幾千年對(duì)國(guó)家治理的理論成果的體現(xiàn)，同時(shí)，也是社會(huì)需求的反映。2003年"審計(jì)風(fēng)暴"最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《利馬宣言》李金華審計(jì)長(zhǎng)觀點(diǎn)“我國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度是憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要政治制度”、“現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物，更是推動(dòng)民主與法治的工具。”（一）從政治學(xué)角度看國(guó)家審計(jì)

什么是審計(jì)？（一）從政治學(xué)角度看國(guó)家審計(jì)

審計(jì)監(jiān)督本身就是一種權(quán)力，審計(jì)的機(jī)制即是以權(quán)力對(duì)抗權(quán)力，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，并以此形成一套完整規(guī)范的制度。審計(jì)監(jiān)督作為一種專門用于制約與監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力制度，它和其他制度一起為國(guó)家治理服務(wù)，因而也隨國(guó)家治理方式的發(fā)展而發(fā)展。（二）從受托責(zé)任論看投資審計(jì)的本質(zhì)審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展是在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)相分離，以及多層次管理分權(quán)體制所形成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系下，基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的（項(xiàng)俊波、文碩等，1990）審計(jì)就是由于受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生的，也是由于這種受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展（楊時(shí)展，1990）。貫穿于現(xiàn)代政府審計(jì)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是一種公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。無(wú)論是政府部門還是公營(yíng)企事業(yè)單位，只要存在受托經(jīng)營(yíng)管理的公共財(cái)產(chǎn)，就必須要承擔(dān)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就應(yīng)該由政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，以保證其履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任（秦榮生，1999）套用受托責(zé)任論原理，對(duì)于投資審計(jì)來(lái)說(shuō)，就是對(duì)政府投資行為（責(zé)任）進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督的活動(dòng)。投資審計(jì)隨著受托公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展，是與受托財(cái)產(chǎn)緊密聯(lián)系在一起的。（二）從受托責(zé)任論看投資審計(jì)的本質(zhì)（二）從受托責(zé)任論看投資審計(jì)的本質(zhì)

二是國(guó)家投資管理方式或目標(biāo)的改變決定投資審計(jì)的方式與目標(biāo)。一是隨著國(guó)家投融資體制的改革，投資審計(jì)受托責(zé)任關(guān)系發(fā)生變化。BT(建設(shè)-移交)項(xiàng)目BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)項(xiàng)目財(cái)務(wù)工程、專業(yè)技術(shù)、法律等（二）從受托責(zé)任論看投資審計(jì)的本質(zhì)三是隨著受托責(zé)任要求的發(fā)展，政府管理目標(biāo)的不斷變化，產(chǎn)生的投資審計(jì)也應(yīng)隨之發(fā)展。（三）現(xiàn)代審計(jì)價(jià)值定位及作用

（規(guī)劃—項(xiàng)目—執(zhí)行）劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2011年就提出了：“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”?！皣?guó)家審計(jì)監(jiān)督就是促進(jìn)完善國(guó)家治理的一個(gè)重要方面?！泵鞔_將國(guó)家審計(jì)的價(jià)值定位確定為有效服務(wù)國(guó)家治理。（三）現(xiàn)代審計(jì)價(jià)值定位及作用規(guī)劃

（規(guī)劃—項(xiàng)目—執(zhí)行）

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。（三）現(xiàn)代審計(jì)價(jià)值定位及作用

（規(guī)劃—項(xiàng)目—執(zhí)行）由此可以看到審計(jì)的價(jià)值定位與全面深化改革的總體目標(biāo)是高度一致的，這就決定了國(guó)家審計(jì)在依法履行職責(zé)，開展審計(jì)監(jiān)督的過(guò)程中，能夠推動(dòng)改革的深化，有效服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。李克強(qiáng)總理“改革的催化劑”（三）現(xiàn)代審計(jì)價(jià)值定位及作用

（規(guī)劃—項(xiàng)目—執(zhí)行）投資形成過(guò)程：規(guī)劃為大綱（

核心、未來(lái)、風(fēng)采、形象）項(xiàng)目為載體（為規(guī)劃服務(wù)、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容、體現(xiàn)規(guī)劃效果、展示規(guī)劃成果）執(zhí)行為路徑（保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)規(guī)劃的價(jià)值）二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題三駕馬車：消費(fèi)、投資和出口投資中最重要的部分固定資產(chǎn)投資無(wú)疑是對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用最大、最有效和最明顯，它對(duì)調(diào)整我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)揮巨大的作用，對(duì)解決就業(yè)和提高財(cái)政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題幾組數(shù)據(jù)：

1、2008至2011年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資總額分別達(dá)到17萬(wàn)億元、22萬(wàn)億元、28萬(wàn)億元、30萬(wàn)億元，分別比上年增長(zhǎng)25.5%、29.41%、27.27%、23.8%，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題幾組數(shù)據(jù)：

2、2012年，我省完成固定資產(chǎn)投資6013.42億元，居西部第9位、全國(guó)第26位，在全國(guó)的位次比2011年上升了1位。從增速看，除西藏20.1%和四川19.3%外，其他10個(gè)省份投資增速均超過(guò)全國(guó)20.3%的平均水平，甘肅以43.85%的投資增速，居西部第二、全國(guó)第二，高于全國(guó)平均增速23.55個(gè)百分點(diǎn)，比2011年加快3.69個(gè)百分點(diǎn)。2013年，全年完成固定資產(chǎn)投資6550億元，同比增長(zhǎng)30%。（一）重點(diǎn)關(guān)注“3341”工程的實(shí)施當(dāng)前省委、省政府在綜合審視未來(lái)目標(biāo)任務(wù)和當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)的基礎(chǔ)上，以國(guó)辦“47條”（國(guó)辦發(fā)〔2010〕29號(hào)文）為指引，明確了甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，即一交通：戰(zhàn)略通道、交通樞紐；二生態(tài)：生態(tài)安全屏障—節(jié)水和治沙；三產(chǎn)業(yè)基地：新能源基地、有色冶金新材料基地、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工基地；四文化寶庫(kù)：中華民族重要的文化資源寶庫(kù)；五民族示范區(qū)：促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的示范區(qū)。同時(shí)，省委、省政府詳細(xì)分析我省省情和發(fā)展短板。在此基礎(chǔ)上，決定實(shí)施“3341”項(xiàng)目工程，二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題（一）重點(diǎn)關(guān)注“3341”工程的實(shí)施（1）打造三大戰(zhàn)略平臺(tái) 打造以蘭州新區(qū)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略平臺(tái)； 打造以華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的文化戰(zhàn)略平臺(tái)； 打造以國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)戰(zhàn)略平臺(tái)。“3341”項(xiàng)目工程（2）實(shí)施三大基礎(chǔ)建設(shè)，就是要深入實(shí)施交通提升、信息暢通和城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)一批事關(guān)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題“3341”項(xiàng)目工程（3）瞄準(zhǔn)四大產(chǎn)業(yè)方向，就是要把培育壯大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、富民多元產(chǎn)業(yè)、區(qū)域首位產(chǎn)業(yè)，作為全省各地因地制宜、齊頭并進(jìn)、共同發(fā)力的產(chǎn)業(yè)方向和工作格局。（4）確保到2016年全省固定資產(chǎn)投資規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元，是實(shí)現(xiàn)省第十二次黨代會(huì)提出的目標(biāo)任務(wù)的基本保障。根據(jù)“十二五”規(guī)劃和全面小康目標(biāo)進(jìn)度要求，今后五年全省固定資產(chǎn)投資年均增速必須保持在30%左右。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題我們目前實(shí)施的“3341”項(xiàng)目，它既抓住了國(guó)家對(duì)甘肅的戰(zhàn)略定位，也瞄準(zhǔn)了制約甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的牛鼻子問(wèn)題，是克服甘肅發(fā)展短板，實(shí)現(xiàn)甘肅又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略總抓手。2013年，甘肅全年?duì)幦≈醒腩A(yù)算內(nèi)投資157.52億元，招商引資項(xiàng)目4199個(gè)，累計(jì)到位資金4506億元、同比增長(zhǎng)63.7%，資金規(guī)模的擴(kuò)大有力拉動(dòng)了全省固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，“3341”項(xiàng)目已初見(jiàn)成效，也將是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)遇期。相應(yīng)地，也給我們投資審計(jì)工作帶來(lái)巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題對(duì)“3341”項(xiàng)目工程進(jìn)入深入分析1、新的投資方式的出現(xiàn)2、我國(guó)對(duì)投資領(lǐng)域管理方式的變化

因此，正如前文對(duì)政治學(xué)、受托責(zé)任關(guān)系的分析，投資審計(jì)面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇期和挑戰(zhàn)。二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題（二）重點(diǎn)關(guān)注絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)項(xiàng)目蘭州新區(qū)、敦煌國(guó)際文化旅游名城和“中國(guó)絲綢之路博覽會(huì)”道路互聯(lián)互通、經(jīng)貿(mào)技術(shù)交流、產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作、經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極、人文交流合作、戰(zhàn)略平臺(tái)建設(shè)蘭(州)白(銀)、酒(泉)嘉(峪關(guān))、金(昌)武(威)、平(涼)慶(陽(yáng))、天水、定西、張掖、敦煌三大戰(zhàn)略平臺(tái)六大工程節(jié)點(diǎn)城市二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題（三）重點(diǎn)關(guān)注民生工程二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

民生工程是政府堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，提高生活水平，關(guān)心重點(diǎn)弱勢(shì)群體，采取的一系列積極政策舉措，也被稱作為為民辦實(shí)事、辦好事的“民心工程”和“德政工程”。

特點(diǎn)

關(guān)注點(diǎn)（四）關(guān)注影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題重點(diǎn)水利項(xiàng)目高速公路鐵路建設(shè)項(xiàng)目（五）關(guān)注宏觀政策的落實(shí)

二、投資審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生三、發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及審計(jì)方法（一）存在的主要問(wèn)題1.前期評(píng)估論證工作不充分。2.項(xiàng)目審批機(jī)制不完善。3.建設(shè)項(xiàng)目概算超支情況嚴(yán)重、設(shè)計(jì)變更隨意性較大。4.招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范。5.合同執(zhí)行的不嚴(yán)格。三、發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及審計(jì)方法（二）投資審計(jì)的主要方法1.政府投資跟蹤審計(jì)。2.竣工決算審計(jì)。3.政府投資績(jī)效審計(jì)（二）投資審計(jì)的主要方法—跟蹤審計(jì)審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章要求，按照規(guī)定程序，對(duì)包括建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工以及竣工結(jié)算等投資管理活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行連續(xù)、全面、系統(tǒng)地審計(jì)、監(jiān)督、分析和評(píng)價(jià)工作，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和評(píng)價(jià)工程建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，幫助有關(guān)部門糾正偏差，以實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督與控制。災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)西氣東輸跟蹤審計(jì)（二）投資審計(jì)的主要方法—竣工決算審計(jì)竣工決算審計(jì)是我們當(dāng)前投資審計(jì)最基本、最主要的方式。（二）投資審計(jì)的主要方法—績(jī)效審計(jì)國(guó)家治理視角下，國(guó)家治理首要的和最基本的目的是維護(hù)政治秩序。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的有效工具，也是政府運(yùn)用審計(jì)的一種有效手段，它在國(guó)家治理中發(fā)揮了不可替代的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的變化，審計(jì)的內(nèi)容和目標(biāo)也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，審計(jì)工作的范圍從傳統(tǒng)的對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，逐步擴(kuò)展到對(duì)效益性實(shí)施評(píng)價(jià)?？?jī)效審計(jì)已成為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主要方向之一?？?jī)效審計(jì)是國(guó)家治理的內(nèi)生需求。（二）投資審計(jì)的主要方法—績(jī)效審計(jì)從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，中國(guó)社會(huì)目前正經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府提出了從科學(xué)發(fā)展視角出發(fā)，政府職能重點(diǎn)定位于構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)服務(wù)型政府?？?jī)效審計(jì)作為提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究的長(zhǎng)效機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)政府治理模式轉(zhuǎn)型提供了目標(biāo)工具。審計(jì)署《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（二）投資審計(jì)的主要方法—績(jī)效審計(jì)投資績(jī)效審計(jì)是指對(duì)固定資產(chǎn)投資所得與投入進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的活動(dòng)，以促進(jìn)和提高全部政府性建設(shè)資金的管理水平、使用效益和完善投資領(lǐng)域的體制、機(jī)制、政策為目標(biāo)，以政府投資項(xiàng)目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計(jì)內(nèi)容，通過(guò)檢查政策的執(zhí)行或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，對(duì)資金使用、項(xiàng)目管理、投資政策執(zhí)行等作出評(píng)價(jià)，從宏觀的高度提出改進(jìn)管理、完善體制、機(jī)制、政策的意見(jiàn)和建議。（二）投資審計(jì)的主要方法經(jīng)濟(jì)性就是公式中的C,要“花得少”；效率性就是公式中的F,要“花得好”；效果性就是公式中的V,要“花得值”。績(jī)效審計(jì)就是研究這3個(gè)變量的變化關(guān)系，最終的目標(biāo)是提高V。（二）投資審計(jì)的主要方法

“這兩年，在全省上下的共同努力下，我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)增速已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)前列，但我們總量絕對(duì)值靠后的局面還沒(méi)有大的改變，“快”與“好”始終是擺在我們面前的雙重任務(wù)。“快”就是要牢牢把握發(fā)展這個(gè)解決我省所有問(wèn)題的關(guān)鍵，牢牢扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，始終注意保持一定的發(fā)展速度，不斷壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力?！?dāng)然，必須堅(jiān)持“好”字當(dāng)頭，決不能再走破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源、沒(méi)有質(zhì)量與效益的老路。”----王三運(yùn)（2013）

這正是對(duì)我省投資績(jī)效的要求和期望?。ǘ┩顿Y審計(jì)的主要方法—績(jī)效審計(jì)搞好投資績(jī)效審計(jì)，從以下幾個(gè)方面下工夫：一是制定中期（或中長(zhǎng)期）投資審計(jì)計(jì)劃，力求審計(jì)計(jì)劃與政策目標(biāo)一致；二是拓展審計(jì)內(nèi)容，形成“大投資”的概念；三是審計(jì)方式的整合運(yùn)用；四是審計(jì)成果的綜合及有效利用。（二）投資審計(jì)的主要方法—績(jī)效審計(jì)例如：

省廳去年對(duì)張掖軍民合用機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效情況進(jìn)行了