地方政府主導城市化：原因途徑效應-雙重效應

地方政府主導城市化：原因途徑效應_雙重效應論文導讀:：我國的城市化呈現出獨特的地方政府強力推進，并脫離工業(yè)化的快速發(fā)展趨勢。地方政府積極主導城市化的動力何在，行為機理如何，以及行為產生怎樣的效應？這一城市化的推動模式是否具有可持續(xù)性？本文將通過分析，提出對我國進行集約型城市化道路的有益結論。論文關鍵詞：地方政府，城市化，土地利用，雙重效應一，地方政府與我國城市化城市化是一種世界性的社會經濟現象，是鄉(xiāng)村分散的人口、勞動力和非農業(yè)經濟活動不斷進行空間上的聚集而逐漸轉化為城市的經濟要素，城市相應地成長為經濟發(fā)展的主要動力的過程，[1]城市化本質上是生產要素在地理空間上的聚集，城市化作為經濟發(fā)展和社會進步的結果與標志對區(qū)域發(fā)展具有強大的促進效應。一般來說，工業(yè)化和城市化是難以隔離的孿生物，城市化是工業(yè)化的產物，是工業(yè)化的必然結果，是隨著工業(yè)化進程產生的自然過程。城市化建立在工業(yè)化基礎之上，在沒有其他外力如政府強制性因素干預的情況下，并不存在無工業(yè)化的城市化。無工業(yè)化的城市化本身將使得城市缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力。我國的城市化是否遵循了與工業(yè)化相匹配的發(fā)展路徑呢？通過數據的回歸分析可以發(fā)現：在90年代末之前，中國城市化進程與工業(yè)化進程基本保持一致，二者之間有很高的相關性雙重效應，城市化基本呈現為由工業(yè)化帶來的自然較緩發(fā)展過程。但是，90年代末以后我國城市化開始明顯的超越了工業(yè)化，呈現出脫離工業(yè)化的快速發(fā)展趨勢。雖然根據雷諾瑟姆(R.M.Northam）S曲線，城市化率達到30%會呈加速發(fā)展態(tài)勢，但這一結論仍是建立在產業(yè)結構加速轉換的基礎上，不能解釋我國城市化與工業(yè)化的明顯背離。而實際情況是，自90年代末開始，我國無論是發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)，各地政府都開始介入城市化，地方政府通過城市、產業(yè)規(guī)劃以及直接參與投資等方式不斷增加城市人口、擴大城市規(guī)模，使我國城市化表現為地方政府主導下的粗放式、外延式發(fā)展過程，有學者稱之為利益擴張型虛假城市化現象。[2]中國城市化與工業(yè)化進程比較圖注：城市化=城鎮(zhèn)人口/總人口；工業(yè)化=第三產業(yè)增加值/GDP。資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒》。二，地方主導城市化的行為機理從城市化的生成機制來看，產業(yè)結構轉換是城市化的動力機制，經濟要素流動和集聚是城市化的實現機制，制度安排與變遷是城市化的推阻機制論文格式。[3]地方政府經濟行為作為促進我國城市化加速發(fā)展的一個推動機制，主要是通過與城市土地出讓的多種經濟行為來主導城市化進程的：（一）推動土地性質的轉變?yōu)槌鞘谢瘎?chuàng)造條件城市化進程中地方政府為滿足城市建設用地的需要，具有強烈的推動土地性質轉變的主觀意愿，并且在現行的土地制度框架下，地方政府具備改變土地性質和功能的能力。在城市土地出讓的前期準備環(huán)節(jié)，地方政府通過征地突破了土地二元結構對城市化和工業(yè)化的束縛：一方面為農村資源向城市轉移提供了足夠的聚集空間，為城市規(guī)模的擴大創(chuàng)造了必要的地理條件；另一方面地方政府行為也在客觀上加快了城市郊區(qū)農民向市民身份的轉變，推進了城市化進程。（二）城市基礎設施建設改造推進城市化從某種程度上講，城市化進程往往就是城市基礎設施的改造過程。城市基礎設施建設是城市發(fā)展壯大的基礎，城市公共物品供給對城市規(guī)模具有擴張效應，良好的基礎設施能夠吸引企業(yè)、人口、資本向城市集中，進而影響城市的投資、生產、收入狀況，最終影響城市經濟發(fā)展的速度和持續(xù)時間。一般來說雙重效應，哪個城市政府有效地提供了符合人們偏好的公共物品，哪里就會有較多的要素流入，反之，就會面臨著要素流出的狀況。地方政府加快城市基礎設施建設，提供大量優(yōu)質公共產品，通過增加城市供給加快城市化步伐。（三）招商引資與工業(yè)園區(qū)集中推進城市化薛風旋、楊春（1997）提出了外資是發(fā)展中國家城市化新動力的觀點，[4]我國地方政府通過土地價格與政策優(yōu)惠來進行招商引資，隨著外資的進入以及相關產業(yè)和人口的集聚，在工業(yè)化和集聚經濟效益的推動下，一些國家級開發(fā)區(qū)實現了城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長和產業(yè)結構的轉型，地方政府開始對這些開發(fā)區(qū)進行城市化建設和城市化管理，城市化趨勢已不容回避，如青島黃島經濟技術開發(fā)區(qū)、天津濱海新區(qū)等都已成為城市的新市區(qū)。在國家級開發(fā)區(qū)的示范效應下，一些省級和地級開發(fā)區(qū)也紛紛駛向了以工業(yè)園區(qū)帶動城市化的發(fā)展軌道。因此通過大力招商引資和拓展工業(yè)（高校園區(qū)）成為了當前地方政府推動城市化普遍青睞的一條捷徑。（四）房地產業(yè)發(fā)展為城市化進程提供保障發(fā)展住宅與房地產業(yè)是提升城市功能、推進城市化進程的重要基礎。居住是城市的基本功能之一，加快住宅與房地產業(yè)的發(fā)展，通過綜合開發(fā)、配套建設，不僅能滿足城市住房的需求，而且能完善城市居住和創(chuàng)業(yè)功能。因此，地方政府通過具體的城市規(guī)劃，發(fā)展住宅與房地產業(yè)，改善人居環(huán)境，提升城市功能，為城市創(chuàng)造更多就業(yè)機會，對推進城市化進程也起到了積極促進作用。三，地方政府主導城市化的雙重效應（一）推動城市化進程，促進經濟增長Lucas（1988)，克魯格曼（2000）等運用內生增長理論發(fā)現了城市化在經濟增長中的重要角色。周振化（1995）認為城市化的加速發(fā)展，成為了中國經濟增長的新的軸心[5]。H錢納里（1988）、Henderson(2000)、Bertinelli和Strobl(2003)都證明了一國經濟發(fā)展水平與其城市化程度之間存在著某種聯系。國內學者如許學強(1988)雙重效應，成德寧(2004)也證明了城市化水平與人均GNP之間存在著對數曲線關系。從經濟角度看，城市化是空間體系下的一種經濟轉換過程，經濟增長可以引起城市聚集、城市規(guī)模擴大和城市化水平的提高，城市化反過來對經濟增長也具有明顯的促進作用。在城市化過程中，隨著城市數量增加、規(guī)模擴大，交易成本降低及交易效率提高，聚集經濟促進了生產效率的提高，進而加速經濟增長。楊小凱（2000）利用超邊際分析工具建立起簡化的城市化模型，認為城市化導致分工進一步深化，形成專業(yè)化經濟，提高生產效率和降低交易成本，促進經濟增長。王小魯（2002）認為城市化對經濟增長的貢獻，首先是勞動力的轉移，剩余勞動力從農村轉移到城市，從低效率的部門轉移到相對高效率的部門，從而實現了資源的優(yōu)化配置；其次是城市規(guī)模優(yōu)化和投資需求拉動。[6]正是由于城市化與經濟增長之間的這種正相關關系，地方政府推進城市化成為了其追求經濟增長的一個過程和手段。（二）導致耕地資源的浪費和不可持續(xù)利用（1）城市化與集約用地的關系從根本上來說城市化與城市土地資源的集約利用并不矛盾論文格式。相反，合理的城市化過程不僅不會造成土地浪費，恰恰是一個節(jié)約土地的過程。如下表所示，與農村人均用地相比，城市土地集約度較高，在城市化過程中城市人口密度提高，人均建設用地低于農村，且居住較為集中，城市建筑物的容積率高于農村地區(qū)，城市規(guī)模與人均所需的建設用地面積之間呈密切的相關性：城鄉(xiāng)人均建設用地比較居民點類型特大城市大城市中等城市小城市建制鎮(zhèn)村莊人均建設用地（m2）74.688107.9142.7149I55資料來源：建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司所以從長遠來看，城市化與土地節(jié)約利用是一致的。在沒有外在因素的干擾下，城市化進程與土地消耗程度的關系類似于倒U曲線狀：在城市化初期雙重效應，城市擴展的方式是以擴大土地面積的外延式發(fā)展途徑為主，城市現有國有土地并不能滿足需要，因此一定數量的集體土地轉為建設用地是合理的。城市化水平的提高，意味著土地消耗程度的上升；在城市化中后期，城市土地利用方式會由粗放利用逐步轉變?yōu)榧s利用。隨著城市的中心功能增強，大量農業(yè)人口集中到城市，客觀上達到了保護耕地、減少土地浪費的效果。（2）地方政府主導城市化的土地利用特點正常的城市化進程與土地利用之間呈類似于倒U曲線的關系，但這種分析是基于城市土地靠市場機制配置并集約利用的假定。當地方政府介入城市化中，由于其用地具有軟約束性，建設用地取得成本極低，依靠地方政府自覺集約用地是不可能的。地方政府主導的城市化最顯著的特點是城市土地存量利用不充分與增量持續(xù)增加并存。地方政府主要不是進行內涵式的舊城改造，而是傾向于不斷擴大城市規(guī)模，要么建新城，要么在城市的外圍建開發(fā)區(qū)，偏好于攤大餅的外延擴張模式，具體表現為：①城市用地偏好平面擴展，缺乏立體規(guī)劃，城市容積率偏低。城市政府靠不斷修編城建規(guī)劃來擴大建設用地范圍，城市建成區(qū)面積年平均以6.18%的速度擴張（如下圖）。2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達133平方米，比國家規(guī)定的城市規(guī)劃建設用地最高限額超出33平方米。城區(qū)容積率偏低，我國城市的容積率只有0.33，建制鎮(zhèn)小于0.2，而國外的一些城市則達到和超過了2.0。此外城市高層建筑所占比例較小，對城市土地的三維開發(fā)不夠，忽視了地上與地下空間的開發(fā)。近年來中國城市建成區(qū)面積變化圖②新開發(fā)的城區(qū)粗放用地。各地大量興建各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)，亂