20082302073-趙超越-對當前農(nóng)村公共服務供給的若干思考

濟南大學畢業(yè)論文目錄摘要 1ABSTRACT 2前言 3一、當前農(nóng)村公共服務供給存在的問題 4（一）農(nóng)村公共服務供給數(shù)量的嚴重不足 .4（二）農(nóng)村公共服務供給的結構性矛盾 .51．生產(chǎn)性公共服務與產(chǎn)品供給不足 .52．某些公共產(chǎn)品與服務供給過?；蛘呦鄬^剩 .5二、造成農(nóng)村公共服務供給短缺與失衡的原因 7（一）農(nóng)村公共服務供給主體的單一性 .71.政府作為公共服務供給單一主體的缺陷 72.市場供給公共服務的優(yōu)勢被抑制 8（二）基層政府部門公共服務職能的嚴重缺失 ..8（三）政府在公共服務供給中的角色錯位 ..8（四）農(nóng)村公共服務供給缺乏有效的資金籌集機制 .91．法律法規(guī)及政策規(guī)劃層面的缺失 .92．農(nóng)村稅費改革和財稅體制改革使農(nóng)村公共財政資金來源縮減 10三、推進和完善我國農(nóng)村公共服務供給的建議 11(一)強化政府在農(nóng)村公共服務供給體系中的主導作用 ..111.強化政府的投資主體地位，加大政府投入 ..112.促進政府職能的轉變，明確政府在公共服務供給中的角色定位 .11（二）建立多元化農(nóng)村公共服務供給體系 121.構建自上而下與自下而上交流互動的公共服務供給決策機制 …122.充分發(fā)揮農(nóng)民自身在農(nóng)村公共服務供給中的獨特作用 12(三)完善農(nóng)村公共服務供給的保障機制 131.完善農(nóng)村的公共財政體系 132.科學規(guī)劃農(nóng)村公共服務供給的長期發(fā)展圖景 14（四）通過農(nóng)村社區(qū)化建設促進公共服務事業(yè)的發(fā)展 141.加大農(nóng)村社區(qū)的公共基礎設施建設 142.促進農(nóng)村基層組織的培育與發(fā)展，擴大農(nóng)民的社區(qū)參與 15結論 16參考文獻 .17致謝 ..181-1-摘要農(nóng)村公共服務在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著基礎性的地位，農(nóng)村公共產(chǎn)品（道路交通、水電供應、文化教育、醫(yī)療保障、農(nóng)田水利、生態(tài)保護、信息建設等）的供給情況直接關系到農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，進而關系到國民經(jīng)濟整體的穩(wěn)定。目前我國已經(jīng)進入社會主義新農(nóng)村建設的關鍵時期，然而我國歷史上長期存在的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構”的事實使農(nóng)村的公共服務建設遠遠的落后于城市的公共服務建設，因此農(nóng)村公共服務建設必須得到更加快速的發(fā)展。本文通過大量查閱文獻、調查訪問獲得農(nóng)村公共服務的供給狀況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務供給存在的問題：公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足、結構失衡。進一步分析此狀況是由農(nóng)村公共服務供給主體單一、各級政府職能不清、投入不夠等造成的。本文得出的結論是“要大力發(fā)展農(nóng)村公共服務事業(yè)，必須建立以政府為主導的，市場、社會、農(nóng)民自身充分參與的公共服務多元化供給體系”。關鍵詞：公共服務；二元經(jīng)濟結構；多元供給體系ABSTRACTRuralpublicservicesinruraldevelopmentoccupyafundamentalposition,thesupplyofruralpublicgoods(roadtransport,electricityandwatersupply,culture,education,healthcare,irrigation,ecologicalprotection,information,construction,etc.)isdirectlyrelatedtosustainableruraldevelopment,inturnrelatedtothestabilityofthenationaleconomyasawhole.Atpresent,Chinahasenteredacriticalperiodofthenewsocialistcountrysideconstruction,however,alongtimeinthehistoryofourcountry,urbanandruraleconomicstructure,"thefactthatruralpublicservicesbuildingfarbehindthecity'spublicservices,construction,ruralpublicservicethebuildingmustbemorerapiddevelopment.Thesupplysituationofthepublicservicesinruralareasthroughalotofliterature,surveyandfoundthatthesupplyofpublicservicesinruralareastheproblems:shortageofsupplyofpublicgoods,thestructuralimbalance.Furtheranalysisofthissituationiscausedbysingle,ruralpublicservicesupplymainfunctionsofthegovernmentatalllevelsisunclear,andinsufficientinvestment.Inthispapertheconclusionweshouldvigorouslydevelopruralpublicservices,wemustestablishagovernment-led,market,society,thefarmersthefullparticipationofpublicservicestoadiversifiedsupplysystem".Keywords：Publicservices;dualeconomicstructure;diversifiedsupplysystem前言近年來,隨著“社會主義新農(nóng)村”建設的深入，農(nóng)村得到快速發(fā)展，農(nóng)民人居收入的增長速度已經(jīng)超過城市居民人均收入增長速度，城鄉(xiāng)差距不斷擴大的趨勢得到扭轉，然而“公共服務的城鄉(xiāng)差距”擴大化的趨勢依舊沒有得到扭轉。落后的農(nóng)村公共服務使得農(nóng)民在獲得高速增長的收入時卻無法得到相應的生活質量的提高：農(nóng)民缺乏健身設施，娛樂活動單調，精神文化匱乏，環(huán)境污染嚴重，飲用水不安全，有病難治，道路失修，社會保障不健全等等。此外，農(nóng)村公共服務在農(nóng)村經(jīng)濟中處于基礎性地位，農(nóng)村公共服務的落后必然會影響農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。中央已經(jīng)意識到農(nóng)村公共服務問題在整個國民經(jīng)濟中的重要地位，2011、2012連續(xù)兩年的中央一號文件都有較大的篇幅專門提及農(nóng)村的公共服務問題，并制定諸多政策加速農(nóng)村公共服務事業(yè)的發(fā)展，但由于歷史欠賬太多、政策執(zhí)行不到位、政府職能不清以及對農(nóng)村公共服務事業(yè)的獨特性的認識不足等等原因，目前的農(nóng)村公共服務發(fā)展依然不容樂觀。作為一名生長于農(nóng)村的大學生，我對農(nóng)村懷有深厚的感情，并且公共服務屬于我所學專業(yè)行政管理范圍之內，我想我可以運用我所學的專業(yè)知識對復雜的農(nóng)村公共服務事業(yè)進行一些粗淺的思考，以期為家鄉(xiāng)的發(fā)展獻言獻策。本文以描述農(nóng)村公共服務供給的狀況為出發(fā)點，結合農(nóng)民對公共服務的需求，分析農(nóng)村公共服務供給存在的問題及其原因。最后根據(jù)農(nóng)村獨特的特點，提出切實可行的解決思路。一、當前農(nóng)村公共服務供給存在的問題通過實地走訪調查，獲取多地農(nóng)村各類公共服務供給的實際情況，結合通過調查問卷獲得的農(nóng)民對公共服務的真實需求，總結出當前我國農(nóng)村公共服務供給存在以下兩大一般性的問題。（一）農(nóng)村公共服務供給數(shù)量的嚴重不足幾乎所有的農(nóng)村公共服務供給，無論是生產(chǎn)性公共服務還是生活性公共服務的供給，除了極少數(shù)（例如生活供水）外，在數(shù)量上都嚴重不足，難以滿足農(nóng)村的生產(chǎn)、生活需要[1]。道路交通方面，農(nóng)村的道路依然是泥路、土路“一統(tǒng)天下”，水泥路、柏油路里程數(shù)遠遠不足，嚴重阻礙了農(nóng)村與外界的流通；教育方面，農(nóng)村的小學是十里八村才有一個，并且校車數(shù)量不足甚至根本就沒有，孩子上學很讓大人擔心路上的安全；醫(yī)療衛(wèi)生方面，衛(wèi)生所、醫(yī)院缺乏并且條件落后，醫(yī)療保險費用報銷比例不高，因病返貧現(xiàn)象時有發(fā)生；生態(tài)環(huán)境保護方面，沒有基本的垃圾處理廠，生活垃圾隨處堆放，農(nóng)村廁所多為旱廁，常常成為污染環(huán)境的源頭；社會保障方面，養(yǎng)老問題困擾大部分農(nóng)民，尤其對于獨生子女家庭來說更是問題；供水供電方面，設施大多都非常老舊，下雨天經(jīng)常會斷水斷電；文化娛樂方面，設施缺乏，活動單調，提高人口素質還有很長的道路要走；農(nóng)村信息化工程遠遠落后于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、市場化不相稱；農(nóng)村的農(nóng)田水利設施是破敗失修，基本的機井、供電設施缺乏，天旱時的灌溉很成問題；從事農(nóng)技推廣的人員是越來越少；安全問題不容忽視，尤其在農(nóng)忙時節(jié)，入室盜竊案件經(jīng)常發(fā)生……總之，農(nóng)村公共服務這條農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的血管已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，嚴重影響了農(nóng)民生活水平的提高。（二）農(nóng)村公共服務供給的結構性矛盾目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不僅表現(xiàn)為總量上嚴重短缺，還表現(xiàn)為供需結構失調[2]。農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務的供給不能完全適應需求的動態(tài)變化，造成供給過?；蛘叨倘?。農(nóng)村公共服務供給的結構性矛盾主要變現(xiàn)在以下幾個方面。1．生產(chǎn)性公共服務與產(chǎn)品供給不足農(nóng)村急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品與服務供給嚴重不足，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。首先，政府中的農(nóng)業(yè)技術工作人員不足[3]，懂農(nóng)業(yè)技術的領導更是鳳毛菱角。農(nóng)民無法從基層政府得到足夠的農(nóng)業(yè)技術指導與培訓，農(nóng)技推廣服務陷入了萎縮的境況。其次，農(nóng)民經(jīng)濟合作性質的服務組織發(fā)育不良，合作組織的資金緊缺。農(nóng)村外的非營利性組織的主要關注對象是農(nóng)村的民生問題，所以對生產(chǎn)性質的公共產(chǎn)品供給也幾乎處于空白。第三，政府對農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施的投入嚴重不足，已有的農(nóng)田水利設施現(xiàn)在或是淤塞，或是損壞，機井與供電設施嚴重缺乏，卻又沒有資金建設新的生活和生產(chǎn)水源。農(nóng)村道路交通極其落后，交通和信息溝通不便，造成農(nóng)村信息閉塞，嚴重影響了農(nóng)業(yè)的市場化和可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。雖然現(xiàn)在已開始關注這些公共產(chǎn)品的供給狀況并增加了投入，但仍明顯不足。2．某些公共產(chǎn)品與服務供給過剩或者相對過剩社會主義建設新時期，農(nóng)民對公共產(chǎn)品與服務的需求量普遍大增，但農(nóng)民對不同的公共產(chǎn)品與服務的需求不同。農(nóng)民需求較多的公共產(chǎn)品與服務沒有得到快速的增長反而需求不多的公共產(chǎn)品與服務得到快速增長，這就形成了供給相對過剩，在經(jīng)濟學上講這就造成了資源浪費，因為有限的資源沒有帶來效用的最大化，違背了經(jīng)濟學上效用最大化的“等邊際效用法則”——既追加在每種公共服務的最后一人民幣的投入都給農(nóng)民帶來相同的滿意程度，顯然農(nóng)民對需求大的公共服務與產(chǎn)品的滿意程度遠遠小于對需求小的公共產(chǎn)品與服務的滿意程度。此外更嚴重的是，農(nóng)民根本沒有需求的一些公共產(chǎn)品與服務卻被大肆提供。某些發(fā)展相對落后地區(qū)的農(nóng)村，本來最需要的是交通，水利，通訊等基礎設施，但是基層政府卻大力修建農(nóng)村牌坊，粉刷農(nóng)房外墻，在農(nóng)戶房屋周圍種上景觀樹的此類純“形象工程”，對農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展起不到半點好處。然而，基層政府卻樂此不疲，因為這些工程最容易見成效又在最表面，能讓基層政府官員“有面子”，能給他們帶來晉升的功績籌碼，然而，農(nóng)民對公共產(chǎn)品與服務的真實需求卻被人為地犧牲了。此外，基層政府作為公共機構也可以被看做是一種公共產(chǎn)品。然而，現(xiàn)在的地方政府機構卻是機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經(jīng)費，而且辦事效率低，對農(nóng)民來說，這樣的公共產(chǎn)品供給顯然過剩。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務供給中的“兩重兩輕”現(xiàn)象第一是重視“準公共產(chǎn)品與服務”輕視“純公共產(chǎn)品與服務”。公共物品具有收費困難的特點，公共產(chǎn)品與服務“越純”就越難收費，相比之下“準公共產(chǎn)品與服務”則可以收費，并且準公共產(chǎn)品與服務的范圍要大得多，基層政府會為了機構自身的經(jīng)濟利益而“重視準公共物品忽視純公共物品”，如對須達標的鄉(xiāng)村道路、自來水設施、農(nóng)田灌溉設施等，即使沒錢也要從農(nóng)民的攤派中收取資金進行建設。但是對純的公共產(chǎn)品卻只能“等靠要”，而沒有更大的積極性[4]。作為結果只能是農(nóng)民應該享有的利益就會被犧牲，私人經(jīng)濟活動的成本就會增大，而效率則會降低。第二是重視“有形公共產(chǎn)品與服務”忽視“無形公共產(chǎn)品與服務”。熱衷于“有形”公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)和供給，比如新農(nóng)村建設中的村容村貌，硬化路面，村道綠化，村民活動室，文化站甚至村民大會堂等公共基礎設施項目，而輕視農(nóng)村的教育和農(nóng)民素質的提高建設，農(nóng)民的健康和醫(yī)療，農(nóng)業(yè)科技的宣傳和應用，農(nóng)村社會發(fā)展的綜合規(guī)劃，農(nóng)村信息化的建設等“無形”公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)和供給。醫(yī)療保障、教育等公共服務供給的嚴重缺失，會對生產(chǎn)力中最關鍵的因素—勞動力的再生產(chǎn)產(chǎn)生致命的影響，從而阻礙新農(nóng)村建設的持續(xù)發(fā)展；精神文化產(chǎn)品的嚴重缺失，會使農(nóng)民精神世界變成一片荒漠，違背社會發(fā)展的本質；缺失輕視生態(tài)環(huán)境的保護，即使得到經(jīng)濟的暫時發(fā)展卻無法得到社會整體的進步，農(nóng)民的生活質量得不到相應的改善?！坝行巍钡墓伯a(chǎn)品與服務只是農(nóng)村發(fā)展的表面，“無形”公共產(chǎn)品與服務才是農(nóng)村發(fā)展的實質，只重視“有形”的公共產(chǎn)品而輕視“無形”的公共產(chǎn)品，“實質”搞不好最終必然導致“表面”也做不下去。4.農(nóng)村公共服務項目選擇存在人為因素干擾首先，基層政府官員不愿意花時間去調研農(nóng)民關于公共服務的真實需求，往往只是“拍腦袋”決策；其次，基層政府官員選擇公共服務項目時往往只會選擇投資少、見效快的“政績工程”，而不愿選擇那些需要長期投資、見效慢的公共服務項目；第三，那些需要長期維護整修的公共服務工程也被人為的忽視，基層政府官員偏愛投資新建公共服務工程，也不愿意維修現(xiàn)存的公共服務工程[5]。二、造成農(nóng)村公共服務供給短缺與失衡的原因農(nóng)村公共服務供給所出現(xiàn)的兩大一般性的問題，其背后的原因是非常復雜的，既有制度安排上的缺陷，也涉及基層政府執(zhí)行的層面，還與農(nóng)民自身的認識有所關聯(lián)。具體來說，原因有以下幾大方面。（一）農(nóng)村公共服務供給主體的單一性長久以來，我國政府一直作為一個“強勢政府”而存在，過多干預經(jīng)濟社會事務，公共產(chǎn)品與服務的供給基本被政府所壟斷，這種情況在農(nóng)村尤其普遍，公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)與提供基本都是在執(zhí)行政府的命令，市場力量很難進行公平、透明的參與，而農(nóng)民則習慣于政府的安排，參與涉及自身公共服務供給事務的積極性不高，甚至并不清楚自身所享有的公共服務方面的權益。本應作為農(nóng)村公共服務供給的多方主角（政府、市場、農(nóng)民、非營利性組織），現(xiàn)狀卻是基本只有政府在唱“獨角戲”[6]。1.政府作為公共服務供給單一主體的缺陷（1）政府供給公共產(chǎn)品與服務的低效率。其原因有以下幾方面：首先，公共產(chǎn)品與服務的供給被政府壟斷，政府缺乏競爭機制；其次，政府作為公共組織，缺乏追求利潤的動力，不注重節(jié)儉成本，容易浪費資源；再次，公共物品本身就存在難以估價的特性，這造成難以評估政府提供公共產(chǎn)品與服務的績效；最后，缺乏對政府部門的有效監(jiān)督機制。(2)內部性與機構擴張。內部性是指政府違背了公益性的特征而去追求自身機構的利益，導致政府在選擇公共服務項目時并不尊重農(nóng)民的真實需求，而只是從自身機構的利益出發(fā)；政府總是傾向于擴張的天然特性，造成政府機構臃腫，人浮于事，做事效率低下。（3）尋租及腐敗。政府作為公共服務供給的唯一主體，私人部門無法自由而公平的進行市場運作，政府利用行政權力強制干預市場，市場的公平競爭機制被抑制，一些市場力量嘗試通過給予政府級差收入而獲得政府回予特權，這會導致公共服務的提供者不是最優(yōu)的而是讓政府獲利最多的私人部門，當然最終都會以犧牲農(nóng)民的利益為代價[7]。2.市場供給公共服務的優(yōu)勢被抑制（1）市場的競爭激勵機制會促使公共服務提供者供給更高質量標準的公共服務，并采取更有效率的方式供給。（2）市場追求利潤的天性會促使公共服務的私人部門嚴格節(jié)約成本，防止資源的浪費。（3）市場能夠建立良好的生產(chǎn)者與消費者之間的互動關系,及時的反映出農(nóng)民對農(nóng)村公共服務的真實需求,從而防止農(nóng)村公共服務供給的結構性矛盾。3.農(nóng)民自身在農(nóng)村公共服務供給中的獨特作用被忽視首先，農(nóng)民可以對各方的公共服務供給者進行監(jiān)督，并對公共服務的供給質量進行滿意度回饋，現(xiàn)實中，缺乏有效的農(nóng)民參與機制，農(nóng)民無法表達自己的真實需求，只能是政府提供什么就想用什么，沒有自主性；其次，農(nóng)民具有自治能力，完全可以作為一支強大的力量參與農(nóng)村公共服務的供給，自己服務自己。而實際情況則是，農(nóng)民的自治服務組織基本沒有。4.非營利性組織發(fā)育不足由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后，能夠培育與完善非營利組織的土壤目前還很薄弱，農(nóng)村非營利性組織在農(nóng)村公共服務供給中發(fā)揮的作用還非常有限。因為目前農(nóng)村非營利性組織存在以下問題：首先，農(nóng)村非營利性組織的行政色彩濃重。非營利組織自身存在官僚主義作風，并且受到政府部門的控制，自主性比較差；其次，農(nóng)村非營利性組織的規(guī)模小，組織運行不規(guī)范，利益表達功能弱。再次，非營利性組織之間的合作協(xié)調較少，甚至彼此之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾沖突，而矛盾的解決機制又十分缺乏；最后，由于監(jiān)管機制的不完善，許多非營利系組織背離了最初的宗旨，不僅沒能維護與促進農(nóng)民的利益，甚至侵犯了農(nóng)民的利益[8]。（二）基層政府部門公共服務職能的嚴重缺失基層政府作為農(nóng)村地區(qū)最主要的公共服務供給者，然而事實上農(nóng)村地區(qū)基層政府的公共服務職能卻嚴重缺失，這造成農(nóng)村地區(qū)無論是生產(chǎn)性還是生活性公共服務在數(shù)量上都嚴重不足。首先，基層政府的機構設置不科學，照搬省、市政府的“條條”模式，而忽視針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工作的獨特性，機構繁多卻與農(nóng)村的實際脫節(jié)，農(nóng)民真實的公共服務需求沒有相應的政府公共服務職能機構來滿足與保障；第二，基層政府財政力量不足，并且機構臃腫，人員繁多，基層政府的財政僅能支付公共機構工作人員的工資，維持機構自身的日常運行，而沒有多余額資金投入到農(nóng)村的公共服務供給中去；第三，改革開放后，上級政府對招商引資、經(jīng)濟發(fā)展有嚴格的量化指標，因此基層政府把主要的精力都放在引項目、辦企業(yè)上，卻長期地忽視本地公共服務的發(fā)展；第四，農(nóng)村公共服務供給體系的制度化建設不健全，導致基層政府在履行公共服務職能時容易受到各種人為因素的干擾，主觀隨意性較大。（三）政府在公共服務供給中的角色錯位一般來說，政府在公共服務供給中扮演兩種不同的角色：生產(chǎn)者、安排者。政府的角色錯位表現(xiàn)在兩點。第一，政府本該扮演安排者的角色的時候卻經(jīng)常施行生產(chǎn)者的各種職能，即生產(chǎn)者角色的越位。表現(xiàn)為政府所有的企事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的公共服務與產(chǎn)品，政府對社會與市場的管制過多過濫；第二，政府在扮演安排者角色時，過分地強調中央集權維護組織的官僚化，對私有產(chǎn)權和契約進行限制，政府控制資本，中央計劃所有投資，在農(nóng)村公共服務供給的各個行業(yè)都過分強調政府的壟斷，私人部門的靈活性不足，大多只能服從政府的安排，積極性受到抑制。（四）農(nóng)村公共服務供給缺乏有效的資金籌集機制1．法律法規(guī)及政策規(guī)劃層面的缺失一方面，由于農(nóng)村公共服務長期被忽視，實踐活動才剛起步，法律法規(guī)更是跟不上腳步，農(nóng)村公共服務的籌資活動難以得到法律的規(guī)范與保障；另一方面，我國缺少一個長期的、整體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和投資規(guī)劃,各級政府在財政資金的安排上,很少考慮農(nóng)村公共產(chǎn)品的長遠建設和發(fā)展,只有到了出現(xiàn)問題或者問題已經(jīng)很嚴重時,才會緊急撥款進行建設。2．農(nóng)村稅費改革和財稅體制改革使農(nóng)村公共財政資金來源縮減首先是1994年的財稅體制改革將稅務劃分為國稅與地稅，其中中央政府集中財力的能力得到極大加強，但留給地方財政的地稅規(guī)模較小，特別是留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散的、小額的、難收的稅種，致使基層地方政府財權被邊緣化，事權與財權不對稱，權力與責任不相稱，基層政府財政往往入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政往往只能擔負老師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工資，其他的公共產(chǎn)品與服務的供給便是無從談起，只能依靠中央政府的轉移支付，但這在龐大的農(nóng)村公共服務需求面前往往只是杯水車薪。第二，21世紀的農(nóng)村稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅等舉措的確減輕了農(nóng)民的負擔，但卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入更加緊縮，農(nóng)村公共服務的供需矛盾加劇。3.農(nóng)村金融市場無法實現(xiàn)對農(nóng)村公共服務資金支持的造血功能。由于農(nóng)民可以用來抵押的資產(chǎn)少，并且農(nóng)民的貸款額一般較小，交易的利潤低，所以商業(yè)金融機構一般不愿意貸款給農(nóng)民[9]。而農(nóng)民自發(fā)的私人借貸市場剛剛興起，仍然存在許多不規(guī)范的地方，風險較高，也不足以支撐起農(nóng)村地區(qū)的金融市場。4．中央轉移支付的力度不夠中央雖然已經(jīng)提出將公共服務建設的重心轉移到農(nóng)村，然而卻是“雷聲大，雨點小”，并沒有下放相應的財政權力，“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象依然屢見不鮮。相對于農(nóng)村公共服務供給嚴重不足的狀況，中央的轉移支付，往往只是杯水車薪，滿足不了農(nóng)村公共服務發(fā)展的需要，因此不可避免的產(chǎn)生基層政府公共服務供給的缺位。（五）中央與地方政府責任劃分不合理根據(jù)財政分權理論，中央主要負責全國性的公共服務與產(chǎn)品的供給，地方政府則負責地方性公共服務與產(chǎn)品的供給[10]，然而，實際上中央政府與地方政府在農(nóng)村公共服務的供給方面責任劃分非常不合理。主要表現(xiàn)在許多屬于全國性的公共服務卻主要有地方政府承擔，中央政府將過多的事權下放，卻不下放財權，造成地方政府的事權與財權矛盾突出，地方政府的責任過大。比如基礎教育、計劃生育不僅關系到某個地方的利益，更關系到整個國家的命運，因此應該被歸到全國性公共服務中去，應該主要有中央政府承擔供給責任。然而，事實上這些事權都交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。例如，農(nóng)村地區(qū)教師的工資常常都是有農(nóng)民集資，而不是由公共財政擔負；民兵治安是國防事業(yè)的組成部分，自然也應該是典型的全國性公共服務，實際上基本都有農(nóng)民集資承擔其費用。（六）社會轉型的反應從更廣闊的視野來看，目前我國整體社會都處在一個轉型的時期，在這個轉型時期內，容易爆發(fā)出各種矛盾，農(nóng)村公共服務落后的狀況就是現(xiàn)時農(nóng)村發(fā)展所面臨的一個重要矛盾，也是我國整體社會轉型必然要經(jīng)歷的一個過程[12]。在這個過程中，由于我國歷史上長期實行的“二元制經(jīng)濟結構”，犧牲農(nóng)村的利益以保障城市，人口、資金、土地都流入城市，城市的發(fā)展是一個優(yōu)先選項，這不可避免的造成了農(nóng)村公共服務供給遠遠落后與城市。但我們要看到，城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代已經(jīng)來臨，中央政府的政策越來來向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村公共服務的前途必然是光明的，這也反應了馬克思主義哲學辯證法的“過程論”。（七）城鄉(xiāng)二元制制度的影響城鄉(xiāng)二元體制是造成農(nóng)村公共服務供給不足的制度性根源。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制以城市偏好為主導公共服務供給體制的大環(huán)境下，農(nóng)村公共服務的供給一般不列入國家或地方政府的財政預算范圍，形成城鄉(xiāng)兩種差別的公共服務供給體制。農(nóng)村要犧牲自身的資源以支持城市的發(fā)展，而對于自己的公共服務供給只能“自給自足”。三、推進和完善我國農(nóng)村公共服務供給的建議(一)強化政府在農(nóng)村公共服務供給體系中的主導作用1.強化政府的投資主體地位，加大政府投入公共產(chǎn)品及服務本身所具有的怕他性、非競爭性、收費難的特性決定了政府在公共物品供給中的主體地位，尤其是純公共物品，只能有政府來提供。目前，農(nóng)村公共服務供給落后的重要原因就是政府的投資遠遠不夠?；鶎诱淖冞^去只抓經(jīng)濟發(fā)展，而忽視公共服務事業(yè)的發(fā)展的情況，要狠抓公共服務供給的指標，大幅提高公共服務投入在公共財政支出中的比例，加速農(nóng)村公共服務事業(yè)的發(fā)展以彌補長期以來積累的“歷史欠賬”。當然，要加大對農(nóng)村公共服務供給的投入，必須要有財政的保障，要增加基層政府的財政，就必須保證當?shù)亟?jīng)濟實力的壯大。因此，農(nóng)村公共服務供給發(fā)展的根本途徑依然在于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。2.促進政府職能的轉變，明確政府在公共服務供給中的角色定位在明確政府在公共產(chǎn)品與服務供給中的主導作用的同時，要進行政府職能的轉變。政府職能的轉變要適應市場經(jīng)濟的要求，該放棄的職能就要放棄，該縮減的職能就要縮減，該加強的職能就要加強。管理的好壞不在于管的“多與少”而在于管的“恰當與否”。政府要處理好在公共服務供給中的兩種角色的變換：安排者（提供者）、生產(chǎn)者[13]。（1）公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)者是指直接生產(chǎn)產(chǎn)品，或者直接向消費者提供服務。政府作為公共服務的直接生產(chǎn)者，主要是指政府直接舉辦企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，或者組織公共機構提供公共服務。適合政府直接生產(chǎn)的公共產(chǎn)品與服務主要是難以收費的純公共產(chǎn)品，比如說農(nóng)村的治安、生態(tài)環(huán)境的保護等。純公共產(chǎn)品與服務畢竟是少數(shù)，多數(shù)的公共產(chǎn)品與服務應該交給市場去生產(chǎn)才是最有效率的方式。（2）公共產(chǎn)品與服務的提供者也可稱為公共產(chǎn)品與服務的安排者，是指派生產(chǎn)者給消費者的主體，也是在財務關系上作出相應支付的主體（埋單者）。政府作為公共產(chǎn)品與服務的安排者，主要是指將公共產(chǎn)品與服務交予私人部門，然后由公共財政來支付。常見的形式有合同承包（適合學校食堂的經(jīng)營、村莊道路的清潔、集體水庫的承包等），以及特許經(jīng)營（適合農(nóng)村供水供電、垃圾處理等）。政府在扮演安排者的角色時，要理順與私人部門的關系，下放管理權限，并有效的應用績效評估、公共合同的管理工具，加強問責制的建設。（3）政府公共部門同時扮演公共服務的生產(chǎn)者與安排者。這種情況主要存在于國有的自來水公司、電力公司、污水處理廠等的服務。是否應該將生產(chǎn)者與安排者兩種角色分開，主要取決于分開與合一各自的成本是多少，選擇成本小的。比如說對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的清潔這一公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨兩種選擇：一是自己組建清潔隊進行清掃，然后政府不僅需要支付清潔員工資還要管理清潔隊伍；而是花錢購買已經(jīng)存在的清潔隊的服務，然后根據(jù)他們的工作情況進行支付。相比之下后者的成本要小一些，因此應該選擇后者。3.進行稅費改革，擴大地方政府財權合理分配國稅與地稅的比例，適當擴大地稅的稅基，增加地方財政的收入，以改變基層政府財權與事權不對稱的情況，以使基層政府能擔負起公共事業(yè)投資主體的責任。中央政府加大對農(nóng)村公共服務的轉移支付的力度。（二）建立多元化農(nóng)村公共服務供給體系農(nóng)村公共服務供給體系的完善要以多元化為方向，即建立以政府為主導的，充分發(fā)揮私人部門、農(nóng)民以及第三部門獨特作用的體系。1.構建自上而下與自下而上交流互動的公共服務供給決策機制改變單純的自上下的公共產(chǎn)品供給決策機制構建自上而下與自下而上交流互動的決策機制。農(nóng)村的公共服務是為了服務于民的，并不是政府官員的政績工程，不了解農(nóng)民的真實需求，僅憑政府官員“拍腦袋決策”，公共服務的供給難免會變成勞民傷財?shù)拿孀庸こ獭Ｒ虼?，農(nóng)村公共服務供給的決策機制要從明確農(nóng)民的真正需求開始，政府部門要積極的調研明確農(nóng)民對于公共服務的真實需求，并建立行之有效的農(nóng)民需求表達機制[14]。2.充分發(fā)揮農(nóng)民自身在農(nóng)村公共服務供給中的獨特作用，完善農(nóng)民參與機制發(fā)揮農(nóng)民在公共服務供給中獨特的作用：（1）農(nóng)民監(jiān)督公共服務供給中政府及私人企業(yè)的行為，防止尋租等腐敗現(xiàn)象；（2）農(nóng)民對公共服務供給的滿意度反饋可以作為評估公共服務供給質量的最重要指標；（3）農(nóng)民可以形成自發(fā)的聯(lián)合，成立各種自治的組織，例如專業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)合作社等等。這種情況下農(nóng)民既是公共服務供給的消費者，又是公共服務的生產(chǎn)者，即農(nóng)民自己服務自己。這種模式也被稱為自我供給模式，其實質是農(nóng)民的集體行動，允許搭便車的行為存在。這種模式通常需要較高的經(jīng)濟發(fā)展水平以及較高的村民自治程度。3.合理分配市場在農(nóng)村公共服務供給中的角色市場作為一種資源配置最有效的手段，在農(nóng)村公共服務供給體系中也必然占有重要地位。市場競爭機制、私人部門追求利潤的動力都會促進最高質量的公共服務供給以最低成本、最高效率的方式實現(xiàn)。在農(nóng)村公共服務供給體系中，私人部門通常由政府部門的安排為某一部分村民生產(chǎn)公共產(chǎn)品與服務，然后從政府的公共財政中獲得支付。私人參與農(nóng)村公共服務供給常見的方式主要有：合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、民營化、產(chǎn)權交易、內部市場等。4.大力促進農(nóng)村非營利組織的培育與發(fā)展鼓勵民間非營利組織的發(fā)展，首先，政府可以在政策登記、籌集資金、改進技術等方面提供幫助；其次，要進行“管辦社團”的改革，逐漸弱化與政府業(yè)務主管機構的關系；第三，明確政府與非營利組織的關系并非是領導的關系，而是合作的關系；最后，要完善對非營利組織的監(jiān)督機制。(三)完善農(nóng)村公共服務供給的保障機制1.完善農(nóng)村公共服務供給的相關法律法規(guī)。隨著農(nóng)村公共服務供給實踐的深入進行，根據(jù)實踐所暴露出來的問題，及時的進行匯總，上報權力部門，及時的制定法規(guī)法律，以保障公共服務供給的進一步發(fā)展。地方政府根據(jù)本地的實際情況及時的頒布法規(guī)文件，為農(nóng)村的公共服務供給行為提供的標準，并建立可以有效遵循與檢查的量化指標體系2.完善農(nóng)村的公共財政體系（1）加大中央政府對農(nóng)村公共服務供給的轉移支付。擴大基層政府的財權，將財權與事權掛鉤，將責任與權力掛鉤。（2）加強對農(nóng)村專項資金的監(jiān)管，保證資金都能落實到實處，真正促進農(nóng)村公共服務事業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)村整體的發(fā)展，而不是被個別官員“中飽私囊”。（3）促進農(nóng)村金融市場的發(fā)育與完善[15]。鼓勵與引導私人借貸的發(fā)展，并積極探索其他能有效為農(nóng)村公共服務事業(yè)籌集資金的途徑與方式。3.科學規(guī)劃農(nóng)村公共服務供給的長期發(fā)展圖景尤其供給農(nóng)田水利、道路交通等基礎設施類的公共服務時，一定要經(jīng)過科學的規(guī)劃，防止出現(xiàn)無用的工程或者是爛尾工程。（四）通過農(nóng)村社區(qū)化建設促進公共服務事業(yè)的發(fā)展1.加大農(nóng)村社區(qū)的公共基礎設施建設。基礎設施是農(nóng)村社區(qū)化建設重要的環(huán)節(jié)，同時也是當前最薄弱的環(huán)節(jié)，因此，促進農(nóng)村公共服務事業(yè)的發(fā)展就從基礎設施建設為切入點。比如大力促進道路的整修，街道照明系統(tǒng)的維護，農(nóng)田水利的修建等。2.促進農(nóng)村基層組織的培育與發(fā)展，擴大農(nóng)民的社區(qū)參與農(nóng)村的村委會作為最重要的村民自治組織，在農(nóng)村最基層的公共服務事業(yè)中其領導作用，但其不是一級政權機構，不具備強制力，它主要靠民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式進行工作。因此村民自治組織的最大作用就是將全體村民緊緊地團結到“人人為我，我為人人”的公共服務事業(yè)中去。3.加強農(nóng)村社區(qū)文化建設，培育社區(qū)服務意識要加強農(nóng)村社區(qū)的文化建設，首先要大力農(nóng)村社區(qū)的文化基礎設施，例如，修建免費書屋、各種活動室、電影院等等。其次舉辦豐富多彩的文化活動，營造文明和諧的社區(qū)文化，努力滿足農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要。此外通過弘揚傳統(tǒng)文化中的“助人”與“互濟”美德，尋找居民共同的生活內容與活動方式，實現(xiàn)對社區(qū)內公共事務的“聚焦”，為居民共識的形成提供一個現(xiàn)實基礎。同時開展形式多樣的社區(qū)活動，以培養(yǎng)居民的服務意識。4.通過中心社區(qū)的建設帶動周圍村莊的發(fā)展將經(jīng)濟實力比較強的村莊劃為中心社區(qū)，優(yōu)先促進中心社區(qū)的公共服務發(fā)展，通過中心社區(qū)的輻射作用，最大限度的利用有限的資源促進整個社區(qū)的公共服務的發(fā)展。（五）推進農(nóng)村公共服務供給的制度化建設1.完善制度化建設，防止人為隨意性對于公共服務項目、公共服務供給主體以及公共服務供給的方式的選擇都應該有一整套的嚴格而行之有效的制度加以規(guī)范。防止公共服務供給過程中可能出現(xiàn)的尋租等各種腐敗現(xiàn)象。并完善公共服務供給的監(jiān)督機制，讓制度保障農(nóng)民的公共服務需求都能得到滿足、公共資源都能得到最有效的利用。2.創(chuàng)立城鄉(xiāng)公共服務均衡化的體制環(huán)境堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，改變原有的支出政策，向城鄉(xiāng)提供均衡的公共產(chǎn)品與公共服務。城鄉(xiāng)公共服務均衡化的體制環(huán)境主要靠三方面來維持：平等適用的法律、公平的中央財政支持以及公平的城鄉(xiāng)公共服務成本負擔。結論由于歷史的欠賬，目前農(nóng)村的公共服務事業(yè)非常落后。中央政府已