行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策研究

摘要：行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財(cái)政工作的首要環(huán)節(jié)。隨著我國進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，預(yù)算管理逐漸傾向于一體化建設(shè)，建立健全預(yù)算管理體系、提升事業(yè)單位公共服務(wù)能力。因此，著眼當(dāng)前預(yù)算管理的特點(diǎn)分析其存在的不足，并結(jié)合實(shí)際提出相應(yīng)對策，對于提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，提高財(cái)政利用效率，提升公共服務(wù)效能等具有重要意義。本文簡要闡述了行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性，著重分析其存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議，希望對完善預(yù)算管理體系提供幫助。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對策行政事業(yè)單位承擔(dān)著雙重職能，其一為社會公共服務(wù)職能，其二則是政府管理職能，每個年度的資金收支規(guī)模巨大。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位資源配置、資金管理的重要依據(jù)，關(guān)乎財(cái)政工作的全面開展。重視預(yù)算管理，設(shè)置預(yù)算預(yù)警，加強(qiáng)約束和監(jiān)管，從而有效防范內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)。一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性（一）有助于公共資源的合理配置全面預(yù)算管理的推行，對于多個領(lǐng)域有著關(guān)鍵的效用，例如財(cái)政資金配置的有效性與合理性、公共資源服務(wù)質(zhì)量的提升、現(xiàn)代會計(jì)制度體系的構(gòu)建與完善等。行政事業(yè)單位的資金開支是以財(cái)政作為支撐，這就需要做好公共資源的整合與配置工作，確保資金使用效益滿足最大化需求。將全面預(yù)算管理制度貫穿于各行政事業(yè)單位日常管理中，確保編制的合理性、執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性、調(diào)整的及時性、評價的科學(xué)性，挖掘財(cái)政資金的使用價值。（二）有助于提升工作質(zhì)量和效率加強(qiáng)預(yù)算管理，有助于保障行政事業(yè)單位積極承擔(dān)并履行相應(yīng)的管理職能。以預(yù)算管理為核心構(gòu)建財(cái)政資產(chǎn)運(yùn)行管理體系，覆蓋政府采購、資產(chǎn)管理、購買服務(wù)等多個領(lǐng)域，提升資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理性，規(guī)避資產(chǎn)資源浪費(fèi)問題的出現(xiàn)，強(qiáng)化資金使用效率，獲取更多的使用收益等。（三）有助于提升政府公信力預(yù)決算公開的重要性日益體現(xiàn)，各級單位高度重視，積極全面推進(jìn)預(yù)決算公開工作，將全部開支公之于眾，并接受群眾的監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算管理，有助于做好精細(xì)化管理與合理評估工作，以實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的公開、透明，從而發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，規(guī)范政府財(cái)務(wù)收支，提高政府公信力。二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理所存在的問題（一）對預(yù)算管理的認(rèn)識不足部分單位對全過程預(yù)算管理缺乏深入全面的認(rèn)知。傳統(tǒng)預(yù)算是由單位的財(cái)務(wù)管理部門“編制”完成，旨在通過財(cái)政部門獲取申請資金。現(xiàn)行的預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)，業(yè)務(wù)部門必須參與到預(yù)算管理的全過程，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、資金需求、績效評價等，同時，管理者必須要參與決策。但事實(shí)上，預(yù)算工作傾向于財(cái)政資金的申請，未引起對預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評價的重視，尚未做到“支出必問效、無效必問責(zé)”，致使預(yù)算管理成效受到影響。此外，多數(shù)部門認(rèn)為，預(yù)算管理工作是財(cái)務(wù)部門的范疇，與自己無關(guān)，全員參與意識較低，在預(yù)算工作落實(shí)期間，財(cái)務(wù)與相關(guān)部門及人員之間未明確各自權(quán)責(zé)，致使彼此推諉等問題突出。（二）預(yù)算編制工作不夠科學(xué)首先，預(yù)算管理涉及單位所有的項(xiàng)目活動，是全員參與，全方位、全過程管控的一項(xiàng)管理活動。這就強(qiáng)調(diào)單位各部門之間要密切配合、加強(qiáng)溝通與交流，同時要彼此制約和監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，大量行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員對業(yè)務(wù)的認(rèn)知非常匱乏，而業(yè)務(wù)人員對預(yù)算不甚了解，彼此的信息交流存在障礙。部分業(yè)務(wù)部門在細(xì)化指標(biāo)體系、預(yù)算執(zhí)行等方面存在“出工不出力”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的科學(xué)性與預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。其次，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性有待提高。預(yù)算編制發(fā)揮著至關(guān)重要的開局作用，切實(shí)做好資金計(jì)劃編制工作，有助于全面預(yù)算管理的有序推進(jìn)。但實(shí)際工作中，業(yè)務(wù)部門為避免資金短缺，通常會在未進(jìn)行預(yù)算評價的情況下申請上限額度的資金，在一定程度上影響了編制的準(zhǔn)確性。（三）預(yù)算組織架構(gòu)及控制體系不健全立足橫向視角分析，在行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)重點(diǎn)工作或戰(zhàn)略，服務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制，人事部門負(fù)責(zé)績效考核，各部門之間分工明確，但是缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制工作未能與重點(diǎn)工作或戰(zhàn)略相結(jié)合。立足縱向視角分析，在落實(shí)預(yù)算管理工作過程中，財(cái)務(wù)部門主要發(fā)揮牽頭作用，負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門進(jìn)行申報(bào)，但是由于領(lǐng)導(dǎo)層未引起重視，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門等相關(guān)人員的參與積極性不高。因此，亟待強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)參與，才能夠?qū)崿F(xiàn)高層戰(zhàn)略、中層目標(biāo)、基層數(shù)據(jù)的無縫銜接。此外，現(xiàn)階段預(yù)算管理制度不健全、相關(guān)工作流程不通暢等問題在基層行政事業(yè)單位中普遍存在，特別是一些具體工作，缺乏制度約束和指導(dǎo)，預(yù)算人員多憑借主觀意愿進(jìn)行落實(shí)，隨意性較大。導(dǎo)致崗位職責(zé)混亂、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)分離、預(yù)算未公開透明、工作流程不夠規(guī)范等諸多問題，致使預(yù)算編制的質(zhì)量、科學(xué)性、準(zhǔn)確性難以保證；同時不利于預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范控制，造成預(yù)算績效評價流于形式。（四）預(yù)算績效管理不到位預(yù)算編報(bào)具有工作量大、瑣碎繁瑣的特點(diǎn)，特別是前期項(xiàng)目的立項(xiàng)、錄入等工作，更是占據(jù)了大量的時間，導(dǎo)致編寫績效目標(biāo)的時間不夠用，加之受編寫績效目標(biāo)人員的能力制約，同樣會影響預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化，從而不利于后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行與評價。特別是在以下幾方面存在不足：一是績效評價尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程全覆蓋，現(xiàn)階段的績效評價僅側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行后的績效評價，未考慮事前評估與事后跟蹤。二是績效評價的指標(biāo)體系尚未健全，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏科學(xué)性。通常行政事業(yè)單位為了保證績效評價能夠超過達(dá)標(biāo)要求，通常選擇低標(biāo)準(zhǔn)或者容易達(dá)成的績效目標(biāo)。三是預(yù)算績效未實(shí)現(xiàn)有效的約束與激勵，影響了單位參與的積極性。（五）預(yù)算管理信息化技術(shù)應(yīng)用有待深入首先，信息錄入的重復(fù)性工作較多。預(yù)算編報(bào)涉及人員信息、項(xiàng)目申報(bào)依據(jù)、資產(chǎn)與資金信息等內(nèi)容，錄入工作量很大，尤其是項(xiàng)目申報(bào)，一旦出現(xiàn)變動，那么將產(chǎn)生大量的錄入成本。其次，預(yù)算管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)與財(cái)政軟件的規(guī)范對接，許多信息需要人工介入核對，數(shù)據(jù)很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，同時無法通過現(xiàn)代化信息手段對預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督和評價進(jìn)行監(jiān)控。預(yù)算信息化管理有待健全，預(yù)算執(zhí)行未做到公開透明，預(yù)算管理與更改缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性；行政事業(yè)單位不同部門之間缺少有效溝通，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚不能做到在線收集與共享，預(yù)算編制的質(zhì)量很難得到保證。（六）財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)有待提高由于傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的原因，導(dǎo)致大量預(yù)算編制人員的思維習(xí)慣未能做出有效改變，仍舊傾向于傳統(tǒng)的預(yù)算編制處理方法。但是，隨著時代的發(fā)展，理念的創(chuàng)新，財(cái)務(wù)管理改革具有緊迫性和重要性，而預(yù)算管理在其中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。從預(yù)算工作的落實(shí)情況來看，財(cái)務(wù)部門從中發(fā)揮著領(lǐng)頭雁的作用。全面預(yù)算管理需要各部門的參與，必須要有與之相適用的工作流程及控制方法，由于全面預(yù)算管理具有顯著的復(fù)雜性與專業(yè)性特征，因此，要求預(yù)算崗位人員必須具備過硬的專業(yè)技能、較高的溝通協(xié)調(diào)等能力。但是目前，在具體工作的落實(shí)過程中，“重核算輕管理”的問題突出。一方面，財(cái)務(wù)人員很少參加預(yù)算等管理類知識培訓(xùn)，管理意識觀念落后；另一方面，業(yè)務(wù)水平較低，服務(wù)能力與交流能力也有待提高。三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識在行政事業(yè)單位，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)起到引領(lǐng)作用，關(guān)注預(yù)算工作發(fā)展需要，成立專門的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，并主動肩負(fù)起負(fù)責(zé)人的使命與責(zé)任。首先，制定相應(yīng)的工作職責(zé)，編制與本單位相匹配的預(yù)算管理規(guī)章制度，明確各部門崗位職責(zé)，規(guī)范相關(guān)的工作流程，妥善處理各部門之間因預(yù)算工作產(chǎn)生的分歧與矛盾，確保預(yù)算工作的穩(wěn)步推進(jìn)。其次，要編制實(shí)施預(yù)算管理責(zé)任制度，層層壓實(shí)責(zé)任，明確到人。最后，強(qiáng)化預(yù)算剛性，制度落地實(shí)施后，要多措并舉，拓展制度的影響范圍，提高影響力，同時要定期核查，以掌握制度的落實(shí)情況。（二）建立健全溝通機(jī)制如果行政事業(yè)單位不同部門之間存在溝通障礙，那么不利于預(yù)算各環(huán)節(jié)之間的有效銜接，進(jìn)而對工作的實(shí)效性造成負(fù)面影響。因此，對于行政事業(yè)單位來說，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以保證預(yù)算工作的有序、規(guī)范推進(jìn)。要保持財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門的有效溝通，防止信息孤島的出現(xiàn)。例如，可通過部門領(lǐng)導(dǎo)定期座談等有效方式，保證信息的時效性、完整性。針對預(yù)算期間存在的問題，要保持有效溝通，使問題盡快得到處理。財(cái)務(wù)部門要充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效指導(dǎo)，同時要加大審核力度。業(yè)務(wù)部門要提高責(zé)任意識，熟練掌握預(yù)算工作的具體流程、內(nèi)容等，兢兢業(yè)業(yè)、恪盡職守，切實(shí)做好預(yù)算相關(guān)的各項(xiàng)工作。（三）建立和完善預(yù)算管理制度體系首先，對于行政事業(yè)單位來說，在預(yù)算上應(yīng)實(shí)施精細(xì)化管理，切實(shí)做好預(yù)算編制工作，提高資金的使用效率，尤其是項(xiàng)目資金，必須要全面落實(shí)預(yù)算績效管理，以實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化。建立一套完整適用的財(cái)務(wù)管理體制，保證預(yù)算工作的穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的管理，嚴(yán)格按照審批流程辦事，恪守?？顚Ｓ迷瓌t。其次，完善內(nèi)部監(jiān)督評價機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督涉及的檢查內(nèi)容較多，如單位的收支、債務(wù)等。這就要求行政事業(yè)單位必須實(shí)施合理有效的內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，并做到落地開花。在加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)過程中，應(yīng)優(yōu)化健全相關(guān)評價機(jī)制，建立公平規(guī)范的獎懲機(jī)制，將評價結(jié)果視作年度考核的重要指標(biāo)。通過評價結(jié)果，準(zhǔn)確掌握內(nèi)控設(shè)計(jì)中的不足，認(rèn)真分析，提出合理化的改進(jìn)策略。（四）建立和完善預(yù)算管理信息化系統(tǒng)全面預(yù)算管理系統(tǒng)的優(yōu)勢在于全面控制，因此具有顯著的整合性特征。預(yù)算業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建與單位業(yè)務(wù)模式相匹配的預(yù)算模型，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建集預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整等的閉環(huán)管理流程體系。為確保管理需求適用于全員，按照部門角色，明確管理權(quán)限，層層壓實(shí)責(zé)任，明確分工，狠抓落實(shí)。采用上下結(jié)合的管理方式，突出全面預(yù)算管理的核心，加強(qiáng)全過程管理，助力行政事業(yè)單位的預(yù)算管理進(jìn)入規(guī)范化、科學(xué)化軌道。首先，從預(yù)算編制視角來看，鼓勵和引導(dǎo)全員參與，允許自主設(shè)計(jì)若干預(yù)算維度，賦予預(yù)算執(zhí)行部門期初預(yù)算調(diào)整的權(quán)限等。其次，從預(yù)算執(zhí)行視角來看，鼓勵采取雙重控制措施（動態(tài)控制、項(xiàng)目總成本與現(xiàn)金流控制），增加預(yù)警系統(tǒng)，并通過不同的顏色加以體現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)與收支業(yè)務(wù)管理的接口，以加強(qiáng)系統(tǒng)集成。再次，從預(yù)算報(bào)表視角來看，鼓勵靈活報(bào)表，結(jié)合用戶需求，自主選擇圖表類型。最后，從預(yù)算分析視角分析，以預(yù)算內(nèi)容為依據(jù)，設(shè)計(jì)差別化的分析方案，用戶可查看權(quán)限內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況，主管部門可隨時查看主控預(yù)算項(xiàng)目，以掌握預(yù)算值、執(zhí)行值的落實(shí)情況。（五）完善預(yù)算績效管理機(jī)制構(gòu)建預(yù)算績效體系并非朝夕工程，需要在長期的實(shí)踐中不斷地完善和優(yōu)化，對于行政事業(yè)單位來說，必須結(jié)合自身實(shí)際，設(shè)計(jì)預(yù)算績效評價制度，并充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，以確保績效評價有效。整體來說，績效評價制度由兩部分構(gòu)成，其一是監(jiān)控機(jī)制，其二是考核機(jī)制，兩者相互作用，缺一不可。首先，明確績效目標(biāo)，并充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用，保證日常工作的穩(wěn)序推進(jìn)。行政事業(yè)單位應(yīng)按照預(yù)算要求，結(jié)合實(shí)際，將預(yù)算績效目標(biāo)落實(shí)到各部門，并以此開展相關(guān)工作，以提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量和效率。其次，細(xì)化績效指標(biāo)，建立完整的指標(biāo)體系。以部門發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)部門職責(zé)，明確相關(guān)指標(biāo)及內(nèi)容。需要注意的是，指標(biāo)必須要保證合理性。行政事業(yè)單位現(xiàn)階段的評價體系不夠多元，且過度傾向于項(xiàng)目績效評價，導(dǎo)致績效評價結(jié)果存在不準(zhǔn)確的可能性。因此，應(yīng)建立并實(shí)施多層次績效評價指標(biāo)體系，同時明確政策績效評價等內(nèi)容。其次，針對項(xiàng)目的完成情況、預(yù)算的落實(shí)情況，采取分階段監(jiān)控手段。按照不同的階段，明確目標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)問題并落實(shí)整改，以確保下階段目標(biāo)或者整個項(xiàng)目的順利完成，從而實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的全過程與全方位評價。為確保預(yù)算績效管理工作的有序推進(jìn)，設(shè)計(jì)相應(yīng)的績效考核與獎懲機(jī)制很有必要。（六）提升財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)新《政府會計(jì)制度》明確強(qiáng)調(diào)，會計(jì)核算目標(biāo)必須滿足行政單位預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理要求。這就對單位財(cái)會人員提出了更高的要求。首先，要基本掌握預(yù)算管理、內(nèi)部控制等相關(guān)理論知識，具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理能力。其次，養(yǎng)成不斷學(xué)習(xí)的良好行為，主動參加不同形式的專