突發(fā)事態(tài)下行政權(quán)力的規(guī)范

突發(fā)事態(tài)下行政權(quán)力的規(guī)范

政府在緊急狀態(tài)下雖然可行使較平時更多、更廣泛和更具強制性的權(quán)力，但這種權(quán)力必須受法律的規(guī)范和控制，使之既能保障政府有效地應(yīng)對危機，又能防止和盡量避免相應(yīng)權(quán)力被濫用和對公民基本權(quán)利、自由的侵犯。

在現(xiàn)代法治社會，守法、依法是政府一切行為的準則。政府在緊急狀態(tài)下享有更大的權(quán)力對于有效、及時組織和運用國家各種資源，采取強有力的措施，盡快消除危險，度過危機的作用無疑是巨大的。但是，這種權(quán)力也可能會對國民的基本人權(quán)，對于法治，造成威脅，因此需要法律進行規(guī)范。毛雷爾［德］在講到法律保留原則時說，對突然出現(xiàn)的情況，如自然災害、特別是經(jīng)濟危機，不需要（事先）授權(quán)。在特殊的“緊急情況”下，人們可能接受補充性的行政權(quán)限，但不得以實際情況為由廢除法律原則。否則，人們的基本權(quán)利就將失去防御。韋德［英］也認為，在法治社會里不應(yīng)存在無限制的權(quán)力，不受任何法律約束的自由裁量權(quán)必然導致濫用。根據(jù)這些理論，自上世紀以來，許多國家開始制定專門的緊急狀態(tài)法和在各種有關(guān)的行政管理法中規(guī)定緊急狀態(tài)下行政權(quán)行使的特別條款，將緊急狀態(tài)下政府行為納入法治的范圍，使政府的緊急權(quán)力接受法律的拘束和規(guī)范。

考察一些法治發(fā)達國家的經(jīng)驗和我國目前正在積累和形成的經(jīng)驗，現(xiàn)代法律對緊急狀態(tài)下的行政權(quán)主要從以下五個方面加以規(guī)范：

其一，通過緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府緊急權(quán)力的范圍和邊界。一方面，法律對于政府在緊急狀態(tài)下有效、及時處理各種突發(fā)事件，應(yīng)對危機所必須具有的權(quán)力，事前都盡可能加以詳盡、明確地列舉規(guī)定，如制定和發(fā)布具有限制人身自由的強制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力，作出對疫區(qū)實施封鎖、對被污染水源實施封閉決定的權(quán)力，命令停止集市、集會、停工、停業(yè)、停課，征用房屋和交通工具，以及強制疏散、強制隔離、強制檢疫、強制治療的權(quán)力等?，F(xiàn)代法治不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票，讓政府在緊急狀態(tài)下自己去任意確定自己行使何種權(quán)力。另一方面，法律同時嚴格確定政府緊急權(quán)力的邊界，如政府不得限制緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律沒有授權(quán)其限制的公民的基本權(quán)利和自由，現(xiàn)代法治不允許法律授予政府無邊界、無限制的緊急權(quán)力。

其二，通過緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規(guī)定政府的職責?，F(xiàn)代法治對緊急狀態(tài)下政府行為的規(guī)范有兩個方向：其一是確立其緊急權(quán)力的范圍和邊界，防止其無限擴張其緊急權(quán)力和濫用緊急權(quán)力；其二是確定其處理緊急事件的職責范圍，防止其應(yīng)對緊急狀態(tài)失職、不作為。如法律規(guī)定政府在突發(fā)緊急事件出現(xiàn)后，應(yīng)迅速制定應(yīng)急預案，組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報告和發(fā)布，采取對突發(fā)事件現(xiàn)場予以控制、緊急救助遇難、遇險、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴大等各種措施，組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲備和調(diào)度，等等。對于政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責的不作為，法律對之規(guī)定了嚴格的責任追究機制。

其三，通過緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的條件。在緊急狀態(tài)下，政府雖然享有比平時更多且更具強制性的權(quán)力，但是，法律授予政府這些權(quán)力是附有條件的。如，我國傳染病防治法在授予公安部門可協(xié)助治療單位對法定相對人采取強制隔離措施的權(quán)力時，同時規(guī)定了下述具體條件：第一，隔離對象應(yīng)是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人；第二，隔離對象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療。如果政府和政府部門違反法定條件行使權(quán)力，即構(gòu)成濫用權(quán)力，將因此被追究法律責任。

其四，通過緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的程序。法律在授予政府緊急權(quán)力時，除了同時明確規(guī)定其行使相應(yīng)權(quán)力的條件外，還同時嚴格規(guī)定其行使程序。如意大利憲法規(guī)定，在法律明確規(guī)定的且刻不容緩的情況下，警察機關(guān)得采取限制人身自由的臨時預防措施，但該措施須于48小時內(nèi)通知司法機關(guān)并申請其批準，如在48小時內(nèi)未獲司法機關(guān)批準，則視為該措施已被取消。警察機關(guān)應(yīng)解除對相對人的人身自由限制。此外，在絕對緊急而司法機關(guān)又不可能及時干預的情況下，司法警察得對定期出版物實行查封，但須在24小時內(nèi)報告司法機關(guān)并申請其批準，如在24小時內(nèi)未獲司法機關(guān)批準，則視為該查封已被取消。

其五，通過各種相應(yīng)法律規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的目的。現(xiàn)代行政法規(guī)范和控制政府權(quán)力的重要方式之一即是在法律授予政府權(quán)力時明確規(guī)定授權(quán)的目的，在授予政府緊急權(quán)力時尤其如此，以制約政府機關(guān)及其工作人員在法定目的范圍內(nèi)行使所授權(quán)力，防止其濫用緊急權(quán)。例如日本《警察法》在授予警察處理緊急事態(tài)以各種相應(yīng)權(quán)力時，為保障這些權(quán)力和警察的其他權(quán)力的正當行使和不被濫用，即在該法第一條明確規(guī)定，本法的目的是保護個人的權(quán)利和自由，維護公共安全與秩序，以及為保障以民主觀念為基礎(chǔ)的警察管理工作和有效地完成其任務(wù)。相對人如認為警察機關(guān)行使緊急權(quán)力的行為違背此目的，可向法院提出控告。我國國務(wù)院近日剛發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條