論征收補償收益的分配機制

論征收補償收益的分配機制

關(guān)鍵詞:土地補償費/收益分配機制/村民資格/分配方案

內(nèi)容提要:征收補償收益的分配問題主要涉及土地補償費的分配,一般不涉及安置補助費和附著物及青苗補償費。征收補償收益分配權(quán)的行使主體應(yīng)為村民會議或村民代表會議,享有征收補償收益分配的權(quán)利主體應(yīng)為本集體組織的村民,但某些特殊群體也應(yīng)有收益分配權(quán)。征收補償收益的分配方案要遵守分配程序規(guī)定,只有村民會議才有權(quán)制定分配方案并應(yīng)有相應(yīng)比例的人數(shù)表決通過才能執(zhí)行。

為了規(guī)范征收補償費的分配和減少分配過程中的爭議,有必要對土地補償費(有時也涉及安置補助費)的分配機制進行探討。

一、征收補償收益分配權(quán)的行使主體土地補償費是支付給喪失土地使用權(quán)而支付給集體土地所有人的替代價值,應(yīng)歸屬于集體土地所有人。但由于現(xiàn)行規(guī)則關(guān)于集體土地所有權(quán)主體的法律界定不清,土地補償費的利益歸屬必然在實踐中引發(fā)歧義與爭端。依《土地管理法》規(guī)定,集體土地所有權(quán)有三種主體形式:鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,其財產(chǎn)分別由鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織、村民委員會經(jīng)營管理。雖然,《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,但是,這里的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的涵義并不具體,導(dǎo)致在土地補償費的支配權(quán)上,出現(xiàn)大家都來主張權(quán)利現(xiàn)象。可見,法律實際上規(guī)定了集體經(jīng)濟組織和村民委員會對土地補償費都有分配權(quán),這產(chǎn)生以下問題:首先,集體土地所有權(quán)主體缺位,在那些不存在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的地方,土地所有權(quán)主體是誰不明確,是村委會、鄉(xiāng)政府還是村民小組,易生爭議。即便是在那些存在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的地方,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承襲原有的三級所有、隊為基礎(chǔ)、政社合一的模式,不僅村與村內(nèi)經(jīng)濟組織之間、原生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊之間前者包容后者。究竟哪種實體可以行使土地集體所有權(quán)模糊不清。這種模糊狀態(tài)導(dǎo)致了權(quán)利真空現(xiàn)象,農(nóng)民中沒有一個人知道究竟誰擁有土地。這使得各級政府和集體經(jīng)濟組織都可以分頭介入土地權(quán)利的管理。[1]在不涉及利益分配時,鄉(xiāng)政府、村委會、鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題;一旦土地征收補償費下發(fā),都爭先恐后地去主張土地所有權(quán)主體,并舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為主體混亂,才產(chǎn)生了補償費“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織提”的現(xiàn)象。結(jié)果,到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。據(jù)全國人大常委會在2004年初組織的土地執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn),湖北襄荊高速公路征地補償費被有關(guān)部門層層截留達45%。[2]其次,作為土地代償價值的土地補償費無法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配而留于集體經(jīng)濟組織,由于權(quán)利義務(wù)不明,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員如何行使權(quán)利,是按人還是按土地份額進行分配無法確認,導(dǎo)致出現(xiàn)類似其他集體財產(chǎn)人人所有,人人無權(quán)的現(xiàn)象,農(nóng)民的土地利益被虛擬化。法律雖然規(guī)定了土地補償費侵占、挪用的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報機制,但并沒有規(guī)定處分土地補償費的規(guī)則,土地補償費被少數(shù)管理者所控制,實踐中個別地區(qū)將其作為集體收入用于村干部工資和支付其他行政開支,以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包,嚴重損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。[3]法律規(guī)定集體經(jīng)濟組織和村民委員會都有土地補償費的分配權(quán),導(dǎo)致出現(xiàn)上述問題,如果法律明確集體經(jīng)濟組織和村民委員會中的一個組織來行使土地補償費的分配權(quán),是否會在分配效果方面有所改進呢?我們認為,可能也不行。第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地補償費的管理機構(gòu)來行使分配權(quán),既不明確,又不適應(yīng)農(nóng)民集體所有權(quán)行使的需要。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要么在許多農(nóng)村已不存在或者名存實亡,要么在農(nóng)村又有多種類型和層次,在同一個農(nóng)村里有多個集體經(jīng)濟組織存在,那么,到底由哪一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使土地補償費的分配權(quán)就很不明確,有可能會出現(xiàn)混亂狀態(tài)。第二,如果規(guī)定村民委員會作為土地補償費的管理機構(gòu)來行使分配權(quán),存在著政經(jīng)不分的弊端。村民委員會按照《村民委員會組織法》的規(guī)定是村民自治組織,但在實際生活中它具有準政府的職能,除了發(fā)展本村經(jīng)濟、興辦文化、教育和其他公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,維護社會治安等自治職責(zé)外,更多的是協(xié)助政府完成計劃生育、稅收、征兵、民兵訓(xùn)練、擁軍優(yōu)屬等政府職責(zé),同時還要應(yīng)付政府各部門的檢查指導(dǎo)、迎來送往、攤派等行為。在實踐中,村民委員會相對于農(nóng)民來說的權(quán)力是比較大的,且因缺乏必要的約束和監(jiān)督而得以膨脹,從而可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層干部把土地補償費轉(zhuǎn)為辦公經(jīng)費,甚至以權(quán)謀私和中飽私囊,這極大地損害了農(nóng)民利益。這正是由于我國土地管理法缺乏一套保障農(nóng)民實際享有、行使集體土地所有權(quán)的具體途徑,農(nóng)民對其土地所有權(quán)缺乏實際操作性,因而各類土地管理者對土地的管理行為就不能真正表現(xiàn)土地所有人的意愿,對其監(jiān)督也成為空談。因此,為了消除上述弊端,我國應(yīng)明確立法規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的成員大會(即村民大會或村民代表大會)為我國土地補償費的分配權(quán)行使主體,由全體村民共同來行使這一權(quán)利,以避免不公正現(xiàn)象的發(fā)生。以村民大會或村民代表大會作為土地征收補償費的分配主體,是符合法理和法律規(guī)定的。從法理角度而言,我國農(nóng)村的土地集體所有權(quán),實際上為民法所有權(quán)制度中的總同共有類型,其主要特點是成員資格不固定的團體,以團體的名義享有所有權(quán),團體的成員因取得成員的身份而自然享有權(quán)利,因喪失成員身份而自然喪失權(quán)利。成員的加入可以是任意的或自然的,取得成員身份后自然享有財產(chǎn)權(quán)利。[4]按照當(dāng)事人意思自治原則,所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所有權(quán)主體的意志,實現(xiàn)其利益要求,共有權(quán)的行使一般以全體共有人的協(xié)商一致為原則。我國農(nóng)村集體所有權(quán)是一定范圍農(nóng)村集體全體成員的總同共有權(quán),農(nóng)村集體所有權(quán)的行使,要體現(xiàn)農(nóng)村集體成員的共同意志和利益,農(nóng)村集體成員大會或代表會議就是形成農(nóng)村集體成員共同意志的最好形式。農(nóng)村集體成員大會為農(nóng)村集體所有權(quán)主體的權(quán)力機構(gòu),已由《村民委員會組織法》確定下來。土地補償費作為集體所有土地的替代價值,是由全體成員享有的,因此,由村民大會或村民代表大會行使土地補償費的分配權(quán),就是他們行使自己權(quán)利的最好途徑和方式。二、征收補償收益分配中的特殊權(quán)利主體在征收補償費的分配中,其權(quán)利主體首先應(yīng)是土地被征收人,因為他們喪失土地的使用權(quán),遭受了財產(chǎn)上的特別犧牲,所以,在特別犧牲上的補償價值項目上如地上附著物及青苗補償費以及安置補助費應(yīng)歸他們個人享有。但是,由于土地補償費是對集體全體成員所有的土地給與的補償,應(yīng)由全體成員即村民共同享有,因此,分配土地補償費的權(quán)利主體是全體村民。在具體的分配操作上,如前所述,應(yīng)該通過村民大會或村民代表大會決定分配方案?？梢?在土地補償費的分配上,村民資格決定了其是否可以成為享有土地補償費的權(quán)利主體的前提。因此,村民資格如何獲得以及某些特殊群體的人員(如出嫁女等)是否為村民?就成為了實踐中的焦點問題。要解決這些問題,首先要研究村民資格的界定問題。村民資格是一個自然人成為某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的條件。一般情況下,只要合法取得某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的戶籍,就成為該村的村民,這是廣義的村民資格。而我們所研究的是狹義的村民資格,也就是法律意義上的村民資格,更確切地說是一個自然人享受村民待遇的條件。一個自然人在取得某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的戶籍后,將享受法律所賦予的各項權(quán)利,同時也要承擔(dān)法律所規(guī)定的義務(wù)。根據(jù)戶籍管理制度和權(quán)利義務(wù)相一致原則,我們將村民資格定義為:具有某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的戶籍,享受村民權(quán)利,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源,并在本村居住,與集體組織保持穩(wěn)定的成員關(guān)系,同時承擔(dān)村民義務(wù)的自然人。享受村民待遇應(yīng)具備四個條件,一是取得所在村的戶籍;二是以享有土地使用權(quán)(土地承包權(quán))進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源;三是在本村居住,與集體組織有著穩(wěn)定的成員關(guān)系;四是履行了村民義務(wù)。所以,在認定集體經(jīng)濟組織成員(村民資格)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)以戶籍為一般原則,但不宜將戶籍作為惟一依據(jù),還應(yīng)結(jié)合成員與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟生活聯(lián)系等多種因素考慮。如一個人的戶籍雖然在某村,但其長期不在村中居住,長期不履行村民義務(wù),他們在形式上看是村民,但實質(zhì)上因不盡村民義務(wù)而與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟生活脫離聯(lián)系,如果將這部分人作為分配對象,有違權(quán)利義務(wù)相一致的原則。所以對此類人員應(yīng)以其長期不盡村民義務(wù)而認定其喪失村民資格。[5]因此,界定村民資格應(yīng)以戶籍和權(quán)利義務(wù)相一致為原則,以實現(xiàn)公平合理的分配。實踐中易產(chǎn)生糾紛的特殊群體,如出嫁女、新生兒、大中專以上在校學(xué)生、收養(yǎng)與扶養(yǎng)人員等,他們的村民資格問題應(yīng)該具體分析。在堅持戶籍、土地使用權(quán)、履行義務(wù)這些因素作為判定某一個人是否享有村民資格、享受村民待遇的大前提下,我們還應(yīng)看到由于農(nóng)村人口流動,產(chǎn)生一些特殊的事實狀態(tài),應(yīng)當(dāng)作為例外情況,在堅持一般原則的前提下,兼顧特殊群體的利益,具體情況區(qū)別對待。從實際中出現(xiàn)的情況看,主要有以下情形:1.出嫁婦女村民待遇。根據(jù)我國農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗,婦女出嫁后一般都在婆家生產(chǎn)和生活。由于目前普遍存在的地少人多現(xiàn)象,結(jié)婚后娘家所在村一般對其承包土地不予保留,而嫁人方所在村多數(shù)實行“增人不增地”、“減人不減地”原則,從而使出嫁婦女沒有承包的土地,而其在婆家已生活多年,在婆家所在村組土地征用收益分配時,往往得不到分配。在這種情況下應(yīng)當(dāng)認定該出嫁婦女具有同等村民待遇,保護其合法權(quán)益。2.嫁城姑娘的村民待遇。與城鎮(zhèn)居民、職工結(jié)婚,但因目前的戶籍政策原因其戶口不能遷出原籍到男方落戶的婦女,其生活是依賴于被征用的土地,同時也履行了與同一集體經(jīng)濟組織其他成員相同的義務(wù),那么,根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致原則,應(yīng)當(dāng)享有合法的同等村民待遇。在實踐中,有的村集體經(jīng)濟組織根據(jù)其所謂的“村民自治”規(guī)定嫁城姑娘不予分配或給予部分分配額,與我國《婦女權(quán)益保障法》等相應(yīng)法律是相抵觸的,應(yīng)認定為無效。3.通過合法婚姻關(guān)系成為村民的,無論是所招女婿還是所娶的媳婦,應(yīng)當(dāng)認定其具有村民資格,享受同等村民待遇。因為根據(jù)《中華人民共和國婚姻法》第9條規(guī)定:“登記結(jié)婚后,根據(jù)男女雙方約定,女方可以成為男方家庭的成員,男方可以成為女方家庭的成員?！币虼?應(yīng)享有同等村民待遇。4.學(xué)生戶口遷出的村民待遇問題。農(nóng)業(yè)戶口的大、中專學(xué)生因為上學(xué)將戶口遷至學(xué)校,其在校期間及未就業(yè)之前,應(yīng)當(dāng)享有原戶籍所在地村民同等的待遇。這是因為其就學(xué)和生活所必要的費用實際上仍然依賴于其原戶口所在地的土地,所以,為保證他們安心上學(xué),學(xué)生原籍所在地的村集體經(jīng)濟組織不可以該學(xué)生戶口已遷出該村為理由,限制或者剝奪學(xué)生應(yīng)當(dāng)享有的同等村民待遇。5.服刑人員的村民待遇問題。服刑人員雖然其戶口已被遷往服刑地,但是服刑完后除去少數(shù)人留在服刑地就業(yè)外,大多人都要返回原籍,其生活仍然依賴于原籍地的土地。所以應(yīng)當(dāng)給予其村民待遇。惟針對其對村集體經(jīng)濟組織所盡義務(wù)可適當(dāng)減少其所應(yīng)分得的份額。否則,可能使這些人員生活無著而重新違法犯罪,不利于其真正“回歸”社會。6.離退休人員的村民待遇問題。這部分人雖然戶口已遷回原籍,但是其在原工作單位仍享受一定的退(離)休金,應(yīng)當(dāng)說他們生活的主要來源不是被征用的土地或者基本上與被征用土地?zé)o關(guān),所以,一般來說他們不應(yīng)享有村民待遇。7.收養(yǎng)、扶養(yǎng)人員的村民待遇問題。村民依法收養(yǎng)的子女,已在村組落戶的,是有村民資格的人員,應(yīng)當(dāng)享有同等的收益分配權(quán)。遺贈扶養(yǎng)協(xié)議實際履行,且扶養(yǎng)人和家庭成員戶口遷至遺贈人所在村、組的,或者遺贈扶養(yǎng)協(xié)議實際履行且履行了相關(guān)村民義務(wù)但戶口尚未遷入的,也應(yīng)享有同等收益分配權(quán)。應(yīng)注意的是,扶養(yǎng)人及其家庭成員在簽訂了遺贈扶養(yǎng)協(xié)議并遷轉(zhuǎn)戶口之后,卻又違背承諾,不履行扶養(yǎng)義務(wù)的,對于其要求享有同等收益分配權(quán)的主張不予支持,但村民自治另有決議的除外?？傊?土地補償費、安置補助費分配中的權(quán)利主體糾紛,其爭議焦點是村民資格的認定問題。在現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地及財產(chǎn)制度及戶籍管理制度框架下,由于農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口沒有實現(xiàn)合理的流動,而且土地使用人與戶口又在很大程度上緊密相聯(lián)系,所以,特殊群體的村民待遇問題是當(dāng)代中國農(nóng)村城市化進程中的一種特殊現(xiàn)象。村民大會或村民代表大會在進行行使分配權(quán)時,應(yīng)以戶籍和權(quán)利義務(wù)相一致原則作為界定村民資格的標(biāo)準,并同時要兼顧特殊群體的利益而進行公平分配。三、征收補償收益的分配程序我國長期受“重實體、輕程序”觀念的影響,導(dǎo)致程序問題一直不受重視,在征收補償領(lǐng)域也是如此,特別是征收補償收益的分配程序更是空白,導(dǎo)致在分配征收補償費過程中出現(xiàn)嚴重流失或諸多不公平現(xiàn)象。我們認為,征收補償?shù)氖找娣峙涑绦驊?yīng)當(dāng)注意下列兩個方面的問題:1.由村民會議或村民代表會議制訂收益分配方案。我國《村民委員會組織法》第2條、第5條規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄按迕裎瘑T會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。由此可見,村民委員會是村民行使自治權(quán)的自治組織,它代表全體村民管理本村事務(wù),協(xié)助政府維護治安。對一般性事務(wù)其有決定權(quán)、實施權(quán)。然而,應(yīng)當(dāng)注意的是《村民委員會組織法》第19條規(guī)定,涉及村民利益的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“村提留”、“宅基地使用方案”等重大事項,村民委員會必須提請村民會議討論決定。由于制訂征收補償?shù)氖找娣峙浞桨?是涉及全村村民重大經(jīng)濟利益的事項,當(dāng)然屬于提請村民會議討論決定的事項。因此,經(jīng)村民會議討論的決定成為征收補償收益分配方案有效的前提條件。也就是說,制訂收益分配方案的主體應(yīng)當(dāng)是村民會議,除此之外的任何組織和個人均無權(quán)制訂收益分配方案?，F(xiàn)實生活中,村民委員會未經(jīng)村民會議討論就獨自制訂收益分配方案或鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)黨委代定征收補償收益分配方案的,均違反了《村民委員會組織法》的規(guī)定,這些分配方案的制訂,因主體不適格而不產(chǎn)生法律上的效力。2.收益分配方案的形成應(yīng)符合民主議定程序。村民會議是村民實行自治、決定重大事項的機構(gòu)。制訂收益分配方案須經(jīng)村民會議討論決定。《村民委員會組織法》第17條、第18條對村民會議代表的資格,到會人數(shù)及決議通過程序等作了明確規(guī)定,即“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。召開村民會議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加,或者有本村三分之二以上的戶的代表參加,所作的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。”收益分配方案的形成,應(yīng)當(dāng)嚴格按照法律規(guī)定的程序進行,對于違反民主議定程序形成的收益分配方案,依法不應(yīng)予產(chǎn)生法律效力。但應(yīng)引起注意的是,我國《村民委員會組織法》規(guī)定的村民會議的出席會議(本村三分之二以上的戶的代表)人員的過半數(shù)通過機制,是比較容易達到的,特別是在一個村中家族控制比較明顯的情況下,可能對少數(shù)非家族村民或特殊群體不利,為此,有人提出,在修改《土地管理法》或制定《土地征收法》時應(yīng)就程序方面的規(guī)定加以明確,并應(yīng)特別增加土地征收中村民會議表決機制的特別規(guī)定,提高表決通過比例。對于土地征收協(xié)議以及土地征收安置方案必須經(jīng)村民大會三分之二以上村民或村民代表大會三分之二以上村民代表同意,才能簽訂或?qū)嵤?否則不具有法律效力。對于這