試論我國政策制定與政策執(zhí)行中存在的問題

試論我國政策制定與政策執(zhí)行中存在的問題試論我國政策制定與政策執(zhí)行中存在的問題【摘要】：本文著重通過對中國政策制定與執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，找出導(dǎo)致出現(xiàn)各種問題的根源，提出進(jìn)一步提升我國政策執(zhí)行水平的對策與措施。

【關(guān)鍵詞】：政策制定中出現(xiàn)的問題、政策執(zhí)行中存在的問題、原因分析、對策與措施

【正文】：

我國現(xiàn)階段正處于“十一五”期間，如何為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航、為建設(shè)全面小康社會和進(jìn)一步創(chuàng)建和諧社會提供優(yōu)良的政策環(huán)境，是當(dāng)前政策制定與執(zhí)行亟需面對的。而在這之前，首先要找出現(xiàn)階段我國政策制定與政策執(zhí)行中存在的問題，加以分析，并找出進(jìn)一步提升我國政策水平的對策與措施，以便更好地為社會主義建設(shè)服務(wù)。

一、現(xiàn)階段我國政策制定中出現(xiàn)的問題及原因分析

目前，我國政策制定無論是在理論研究上還是在實際應(yīng)用方面都有長足進(jìn)步，政策制定的科學(xué)化、民主化進(jìn)程已經(jīng)啟動，并且在總體上取得了很大的成績，盡管人們總是試圖制定并實施最有效率、最能解決問題的政策，但無庸諱言，我國政策制定存在著諸多問題，其主要問題及原因有以下6方面：

1、政策制定資源不足

入世以前，我國是政府主導(dǎo)的市場型經(jīng)濟(jì)，與之相匹配的是政府擁有足夠的可支配政策資源，包括財力、物力以及其他資源。入世以后，市場的比重大為增加，政府控制的政策資源減少，而入世客觀上要求提供更多的政策制定資源，但我國中央政府的汲取能力呈逐年下降趨勢，從中央到地方，各級政府都不同程度的存在政策緊張狀況。而政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育等各個領(lǐng)域都需要投入相當(dāng)?shù)馁Y金去制定與實施相關(guān)的政策，在這種情況下，每項政策所能分得的“蛋糕”就很小，往往不足以保證政策的制定與實施，[1]嚴(yán)重影響了政策制定資源（包括財力、物力、人力、信息及其它各種資源）的有效供給，影響著政策制定系統(tǒng)的功能的正常發(fā)揮。另外，入世帶來政策制定成本的增加，如果這種增加的需求因為政策資源的相對下降而不能滿足的話，那么問題將會更嚴(yán)重。

2、政策資源分布不合適

政策制定需要充分合適的資源條件。我國的政策制定資源除了有效供給不足的危險以外，還存在著分布不均且重點不合適的現(xiàn)象。表現(xiàn)在政策資源比較多的存在于中央一級，地方政府即使有比較充分的政策制定資源，也往往因為權(quán)限的原因而不能充分運用。一方面，中央的政策資源在利用的時候往往與實際情況不符。中國幅員遼闊，各地自然條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，因此，中央的政策很難適用于所有地方，地方必須因地制宜地變通執(zhí)行。而另一方面，地方政府受制于政策資源的缺乏，真正要辦的事情卻往往不能辦好。中央政府在制定政策時，更多地是從國家整體利益出發(fā)，要求地方服從整體利益，甚至犧牲一部分局部利益，而地方作為獨立的利益主體，追求的是本地利益最大化，或至少本地?fù)p失最小化。過分強(qiáng)調(diào)中央利益與地方利益的現(xiàn)象存在比較多，使得政策的中心往往在實際執(zhí)行中發(fā)生游離。因此，加強(qiáng)政策的統(tǒng)一性刻不容緩。

3、政策制定機(jī)構(gòu)存在缺陷

包括某些把政策變成維護(hù)部門權(quán)力、謀取部門利益的手段的現(xiàn)象；等級制的信息系統(tǒng)造成的信息環(huán)節(jié)過多，從而導(dǎo)致發(fā)生錯誤和失實；不深入實際調(diào)查研究，主觀片面瞎指揮，影響了決策功能的有效發(fā)揮。長期以來，由于政府管了很多不該管，也管不好的事，造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立。經(jīng)過多次改革，政府職能都沒有實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)變，機(jī)械臃腫，部門林立的弊端始終沒有得到根本解決。機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立的直接后果是各機(jī)構(gòu)、部門之間職能權(quán)限不清，導(dǎo)致政出多門，各項政策之間及政策與具體實施措施之間往往不能銜接和配套。[2]有些擁有政策制定權(quán)限的公共部門，把政策變成了維護(hù)本部門特殊利益、特殊權(quán)力或不正當(dāng)權(quán)利的手段，從中謀求利益。這在很大程度上影響了政策決策功能的發(fā)揮。政策制定系統(tǒng)所依賴的信息系統(tǒng)往往也因等級制而導(dǎo)致信息獲取環(huán)節(jié)過多，以至出現(xiàn)錯誤信息、虛假信息。政策咨詢機(jī)構(gòu)雖然早就存在，決策層上下也達(dá)成了加大其作用的共識，但由于其對政策的過分依附，深入實際研究問題顯得不夠。此外，其缺乏軟硬件的更新，導(dǎo)致方法陳舊，造成政策咨詢系統(tǒng)成為一種擺設(shè)。這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺陷不僅是人的問題，也是體制問題。

4、政策制定的公開性、可預(yù)測性較差

我國的政策的制定程序還缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，而政策制定的反復(fù)性較大，這不僅會降低政策績效，而且很難達(dá)到公開性、可預(yù)測性要求。同時，與之相關(guān)的政策信息發(fā)布也同樣缺乏統(tǒng)一有效的法律規(guī)則，而且也缺乏統(tǒng)一及時和權(quán)威的信息流通媒介支持系統(tǒng)。

5、政策制定人員的素質(zhì)有待提高

政策制定能力的優(yōu)劣與否與政策制定人員的素質(zhì)息息相關(guān)。表現(xiàn)在政策制定人員的知識老化、觀念老化、汲取新知識的能力低下。[3]政策的制定主體主要有：精英主體、共同主體和公眾主體，由于我國科技文化教育發(fā)展水平相對落后，以及政策安排形式的特殊性，政策制定主體正經(jīng)歷著由精英主體向共同主體的轉(zhuǎn)變。在我國當(dāng)下的政策制定中，精英們依靠自己的聲譽(yù)、名望以及影響力，直接影響政策的選擇，他們通過影響公眾的偏好以及注意力，實現(xiàn)對政策制定的選擇。由于我國精英們的素質(zhì)參差不齊，每一個政策制定者收集信息的方法和手段不一樣，對信息的把握就不一樣，直接影響著他們對政策制定的認(rèn)識、理解和設(shè)計。而精英制定主體和共同制定主體最容易發(fā)生政策壟斷現(xiàn)象。而在政策壟斷的情景下出臺的政策，大多是低效率甚至失靈的政策，而且存在嚴(yán)重的公平確實現(xiàn)象，因為政策制定的壟斷為尋租留下了廣大的空間。

6、政策工具缺乏創(chuàng)新

我國長期以來以行政命令方式處理復(fù)雜的社會問題。因此要改進(jìn)政策工具，采用先進(jìn)的指導(dǎo)來對政策工具加以補(bǔ)充。對政策工具的物質(zhì)層面也要加強(qiáng)，所需的各項技術(shù)也需引進(jìn)，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。

二、我國政策執(zhí)行過程中存在的主要問題及原因分析

政策執(zhí)行是發(fā)生在政策制定之后的行為，沒有決策就不會有執(zhí)行。政策執(zhí)行是執(zhí)行一些基本的行政決策，這些決策通常以法令的形式或者行政命令或者法院決定的形式表現(xiàn)。

（一）我國政策執(zhí)行過程中存在的主要問題

1、曲解政策。曲解政策表現(xiàn)為原政策的“走樣”、“變形”。群眾把下級組織，特別是基礎(chǔ)組織對政策的曲解，形象地比喻為“歪嘴和尚念經(jīng)”。即：“上邊的經(jīng)是好經(jīng)，讓歪嘴和尚給念歪了”。產(chǎn)生的原因，主要是政策執(zhí)行者的政治、業(yè)務(wù)隨之地。政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)低，理論書之地，理解能力差，對某項政策的精神實質(zhì)吃不透，因此把本來正確的政策理解歪了，貫徹起來自然“走樣”、“變形”。其本質(zhì)，就是對某項政策的扭曲。但是，鄭重扭曲，不是惡意的對某項政策的歪曲和否定，而是因為執(zhí)行者的理論水平低、理解能力差所致。但是這種對墨中政策的曲解，其后果是相當(dāng)嚴(yán)重的。

2、截留政策。截留政策表現(xiàn)為“斷章取義”、各取所需。時下一些基層群眾流行這樣一句話：“黨的政策像太陽，落實下來像月亮。”說的就是有些部門或地區(qū)在執(zhí)行黨的政策的過程中，愛打折扣，愛截留政策。即，某項政策中，凡是對本地區(qū)、本部門有利用價值的政策內(nèi)容，則傳達(dá)、貫徹、執(zhí)行；凡是對本地區(qū)、本部門無用的政策，則不貫徹、不執(zhí)行，甚至不向廣大群眾傳達(dá)。有些干部錯誤地認(rèn)為“群眾對政策知道得越多，干部的工作就越難做”，因而有意拖延、阻礙政策的傳達(dá)落實，有的甚至貪污政策。比如中央對地方的扶貧款，本是扶持農(nóng)民致富用的，可就有人把它挪作它用，蓋樓堂館所，買豪華轎車。比如把執(zhí)法變成“只罰”，把“救助超市”變成“贏利市場”。這些把政策縮水變調(diào)的做法，釀成干群矛盾，最終使黨的形象在廣大群眾的心目中大打折扣。其本質(zhì)，就是對某項政策的肢解。產(chǎn)生的原因，是政策執(zhí)行者的“小團(tuán)體利益、局部利益、地方利益”在作怪。從理論上說是顛倒了“國家利益與集體利益、全局利益與局部利益、中央利益和地方利益”的關(guān)系，損害了“國家、全局、中央”利益，滿足了“集體、局部、地方”利益。

3、上有政策下有對策。是指下級在執(zhí)行上級政策時采取回避、敷衍、變通、抵制或?qū)共呗缘默F(xiàn)象。群眾把下級組織對上級組織的這種做法形象地稱之為“唱對臺戲”。作為政策執(zhí)行過程中長期存在的一種普遍現(xiàn)象，“上有政策，下有對策”集中表現(xiàn)為一些地方、部門及行政人員在執(zhí)行政策過程中從本地區(qū)、部門甚至個人利益出發(fā)，采取種種方式和手段應(yīng)付、曲解甚至抵制上級政府的政策，這種現(xiàn)象在不同層級的政府中都程度不同地存在，越往基層，這種現(xiàn)象就越嚴(yán)重，以至于在很多時候，中央政府的既定政策難以在基層切實得到貫徹實施。主要表現(xiàn)為：上級不讓做的我偏要做；上級要求我做的我偏不做；上級要求我這樣做我偏要那樣做。其主要表現(xiàn)形式有：

（1）政策敷衍。對上級指示和要求采取陽奉陰違的策略，搞形式主義，做表面文章，欺騙和糊弄上級。比如上級要求搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就在馬路邊建幾個花哨的蔬菜大棚，專供上級檢查和參觀；上級要求建工業(yè)園，就在城郊辟出一塊地，豎起個大牌子，調(diào)來幾臺塔吊煞有介事地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)果往往是光打雷不下雨，一陣風(fēng)過去了，一切濤聲依舊。對不符合自己利益的政策，或是從政策執(zhí)行中得不到利益的政策，地方政府往往采取消極應(yīng)付甚至抵制的態(tài)度，象征性地執(zhí)行。2001年，中小煤礦事故頻發(fā)，國務(wù)院因此做出了關(guān)閉私人中小煤礦進(jìn)行安全整頓的決策，要求各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行。但由于地方政府與煤礦在利益上有著千絲萬縷的聯(lián)系，一些地方政府和部門只是象征性地對煤礦進(jìn)行檢查，象征性地發(fā)出停業(yè)整頓的通知，實際情況是，煤礦繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)，以至于重大責(zé)任事故頻繁發(fā)生。而更為嚴(yán)重的是，一些地方政府為了逃避責(zé)任，竟不顧重大安全事故須在24小時內(nèi)上報中央的規(guī)定，封鎖消息，隱瞞真相，廣西南丹礦難是其中的典型案例。

（2）政策利用。也就是我們常說的打“擦邊球”現(xiàn)象，專門鉆上級政策的空子，甚至對上級的政策斷章取義，專揀對自己有利的執(zhí)行。這在江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤其突出。以招商引資和經(jīng)營城市為名大搞“圈地運動”，假借“公共利益”之名剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益，就是非常典型的例子。

（3）政策附加。搞土政策、地方保護(hù)主義。對符合自己利益的政策，或者是國家的重大政策，地方政府一般會盡職盡責(zé)地執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者往往給原政策增加一些原本沒有的規(guī)定，而這些規(guī)定通常是不合理的，但執(zhí)行者為了自身的利益，在執(zhí)行政策的原則性與靈活性的借口下，將它們附加在上級政府的政策中，就使這些不合理的東西具有了合法性。盡管地方政府執(zhí)行的是上級政府的政策，但這種執(zhí)行效率再高，也不會實現(xiàn)原定的政策目標(biāo)，甚至大相徑庭。如各地計劃生育政策的執(zhí)行就體現(xiàn)出突出的問題。計劃生育政策是中國的一項基本國策，各級政府都將之作為工作的重點，有的地方還規(guī)定了一票否決制。但是，各地在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些附加性執(zhí)行的情況。計劃生育工作的艱巨性使得一些地方的政府盡管采取了種種措施，也很難杜絕違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。為懲罰違規(guī)現(xiàn)象，各地都規(guī)定了數(shù)額不等的罰款。罰款就是各地附加給計劃生育政策的，作為一種教育當(dāng)事人，警示后來者的事后懲罰措施，本也無可厚非。但在有些地方，縣政府會允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保留一定比例的計劃生育罰款作為分成，因此，罰款被視為一種財源，這導(dǎo)致很多地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將罰款作為嚴(yán)格執(zhí)行計劃生育政策的手段，其執(zhí)行政策的宗旨不在嚴(yán)格控制人口數(shù)量上，而是超生罰款。嚴(yán)重的地方，對育齡婦女的管理采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，只等征收罰款。這樣一來，本意為控制人口數(shù)量的計劃生育政策在某些地方反而成了助長人口增長的政策。許多地方以“創(chuàng)造性地貫徹中央政策”的名義制定“土政策”，以“因地制宜”為借口搞地方保護(hù)主義。如，我們搞市場經(jīng)濟(jì)，要建社會主義大市場，但一些地方往往立足本地，搞小而全的生產(chǎn)體系，為保護(hù)本地利益封鎖資源和市場，不準(zhǔn)原料外運，不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入，到處設(shè)關(guān)卡，爭奪資源的“大展”此起彼伏，如“啤酒大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“煙葉大戰(zhàn)”等，擾亂了市場秩序。實際就是借扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展之名，行地方保護(hù)之實。好多地區(qū)熱衷于出臺一系列地方政策，尤其是借助法律和行政法規(guī)出臺之際制定地方的貫徹實施意見，最后大都演變成部門權(quán)力、地方利益和老百姓的負(fù)擔(dān)。

（4）政策照搬。消極對待上級政策。這種消極對待上級政策的辦法其實也是“上有政策、下有對策”的一種表現(xiàn)形式。我們以前經(jīng)常批評“以會議貫徹會議、以文件貫徹文件”，實際上，這種政策照搬不失為一種應(yīng)對棘手問題的“良策”——既非常體面，又轟轟烈烈；既讓上級滿意，又讓領(lǐng)導(dǎo)露臉；既講了政治，又樹了形象，何樂而不為呢?

（5）政策抵制。就是對上級的政策采取回避或?qū)沟男袨椤Ｕ叩种?，就是對上級的政策采取回避或?qū)沟男袨?，這是一種比較特殊的“對策”，往往是在事關(guān)地方政府切身利益的時候采取的看似非理性而實際很理性的行為。比如，打擊走私是國家的明令，但地方政府對打擊走私?jīng)]有積極性，相反，他們可以從走私中獲益，這就不難解釋為什么九十年代初期一些政府部門親自組織和參與走私。

（二）問題產(chǎn)生的原因分析

1、重政策制定輕政策政策執(zhí)行

以往，我國更多地強(qiáng)調(diào)“上有政策、下有對策”的問題。在三令五申的前提下，這一問題仍舊難以解決。從本質(zhì)上說，“上有政策、下有對策”的問題是處理政策制定與政策執(zhí)行之間關(guān)系的問題。反對“下有對策”關(guān)鍵在于強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行。近幾年來，我國關(guān)注的焦點更多地轉(zhuǎn)向了政策制定，強(qiáng)調(diào)“惡法應(yīng)早廢除”，人們對好政策期待也日益突出?！妒杖萸菜娃k法》在當(dāng)時的社會條件下具有一定的積極意義，從政策的內(nèi)容上來看，除了收容遣送的對象界定不明確、強(qiáng)制性遣送、遣送收費等缺陷外，政策本身還是有進(jìn)步意義的。后來出現(xiàn)的大量問題，部分是政策本身造成的，更多的是由政策執(zhí)行過程造成的。因此，如果不解決政策執(zhí)行方面的問題，光出臺《救助管理辦法》是不夠的。它體現(xiàn)了對政策制定的重視、對政策執(zhí)行的忽視。從某種意義上說，政策制定與政策執(zhí)行同樣重要。既不能重視政策制定、忽略政策執(zhí)行也不能重視政策執(zhí)行、忽略政策制定。關(guān)鍵在于，要很好的協(xié)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行的關(guān)系。

2、缺乏公眾參與

公民參與的缺失、法律秩序的失范是“上有政策、下有對策”產(chǎn)生的社會根源。假如我們的政策本身很利于執(zhí)行，我們的體制又規(guī)避了集權(quán)和分權(quán)的矛盾，“上有政策、下有對策”是否就沒有了存在的土壤？回答是否定的。因為“下有對策”的指向有兩個，一是中央或上級政府，二是普通民眾。如果沒有一定的制約機(jī)制，上面的政策再好，也不一定成為老百姓實實在在的實惠。地方政府不僅會規(guī)避不利于自身的上級政策，也會假借上級政策之名與民爭利。其癥結(jié)就在于：我們現(xiàn)在缺乏公民合法參與的鼓勵機(jī)制，公民在政策執(zhí)行中的參與大多只是地方政府迎合輿論需求的“作秀”行為，普通民眾真正的利益表達(dá)渠道不夠暢通。誠然，我們各級黨委政府都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但是我們卻在通過控制信訪量的手段來限制信訪，信訪者受到打擊報復(fù)的現(xiàn)象更是屢見不鮮。從法律規(guī)范的角度來看，當(dāng)前普遍存在“立法打架”現(xiàn)象，這從另一個方面揭示了“上有政策、下有對策”產(chǎn)生的根源。既然很多下位法都與上位法產(chǎn)生沖突；既然我們的“違憲”還只能受到理念和道德上的譴責(zé)；既然現(xiàn)實中“黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批示），白頭不如口頭”，又有誰能制止“上有政策，下有對策”的發(fā)生呢?在政策執(zhí)行中聽不到民眾的聲音是悲哀的，被動地聽取民眾的聲音也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要建立公民合法反對的參與機(jī)制，保障公民的思想自由。公民的合法反對，是民主決策的精華。如果僅靠動員型的參與機(jī)制或大民主的方式推行民主決策，而無視民眾天然具有的“理性無知”，那么，這種民主無異于強(qiáng)奸民意。因此，我們有必要建立公民自由的合法反對的機(jī)制，只有在這樣一種機(jī)制下，我們的社會才會具有較強(qiáng)的自我校正功能，“上有政策、下有對策”才能在程序正義和實質(zhì)正義的不同層面得以根本杜絕。

3、信息反饋不充分

在政策制定系統(tǒng)中，決策中樞系統(tǒng)機(jī)構(gòu)臃腫，人員過多，信息系統(tǒng)卻非常薄弱，如健全的專門化的信息機(jī)構(gòu)為數(shù)不多，且零星分散，形不成完整的網(wǎng)絡(luò)；信息人員短缺，素質(zhì)偏低；信息資料量少而雜亂；信息處理手段落后，信息傳遞渠道不暢，下情難以上達(dá)，社會呼聲傳不上去等等。信息系統(tǒng)的弱化，造成整個政策系統(tǒng)難以達(dá)到最佳整體效應(yīng)。

政策制定系統(tǒng)不是主要通過專門的信息系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)而是通過政策執(zhí)行系統(tǒng)獲取有關(guān)政策執(zhí)行情況和效果的反饋信息。一方面由于政策執(zhí)行系統(tǒng)與決策系統(tǒng)之間存在著權(quán)力隸屬關(guān)系，因此，執(zhí)行系統(tǒng)出于切身利益的考慮容易看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，報喜不報憂，由它所反饋的信息自然缺乏真實性、可靠性。另一方面，任何執(zhí)行系統(tǒng)都處于局部之中，遇到的問題往往都是十分緊迫的、急于解決的問題，而且由于忙于日常事務(wù)，往往無暇對問題進(jìn)行深入分析研究，因此許多反饋信息只能是直觀的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根據(jù)這樣的反饋信息去制定和修正政策，難免會造成頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳以及朝令夕改的后果，同時也難以及時獲取來自社會各方面的反饋信息。

政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，層次繁多，也影響信息傳遞的速度和質(zhì)量，造成信息傳遞的遲緩和不必要的損耗和失真，一些正確的政策經(jīng)過若干層次的層層加碼或“偷工減料”，達(dá)到下級執(zhí)行部門時，已經(jīng)面目全非，預(yù)期的政策效果自然難以達(dá)到。

4、政策執(zhí)行者的素質(zhì)參差不齊

政策執(zhí)行是一項涉及廣泛的行為，行為的后果即政策效果與政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而政策水平的高低在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜怯烧邎?zhí)行人員的素質(zhì)決定的。政策執(zhí)行人員的政策水平主要與三種素質(zhì)直接相關(guān)：（1）專業(yè)技術(shù)水平，表現(xiàn)為準(zhǔn)確的理解和把握政策的能力，以及進(jìn)一步制訂執(zhí)行計劃的能力。（2）實際工作的經(jīng)驗，尤其是處理公眾關(guān)系經(jīng)驗，表現(xiàn)為正確的預(yù)測“危機(jī)”的能力和正確的選擇結(jié)局方式的能力。（3）效忠國家的信念和自律的精神，表現(xiàn)為遵從法律規(guī)定、維護(hù)社會正義的堅定性。而現(xiàn)實生活中，政策執(zhí)行人員往往受個人的知識水平的限制、復(fù)雜的人際關(guān)系、權(quán)力金錢的誘惑等影響，把握不住政策執(zhí)行的尺度，從而導(dǎo)致“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、進(jìn)一步提升我國政策制定與執(zhí)行水平的對策與措施

要提高政策執(zhí)行的水平，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而應(yīng)該實施綜合根治的系統(tǒng)方法。當(dāng)前，應(yīng)著力采取的基本措施有：

1、科學(xué)評估政策實施效果

[4]科學(xué)評估政策實施效果，是制定和改進(jìn)政策的重要依據(jù)，也是提高政策質(zhì)量的根本保證。江澤民同志提出的“三個代表”的論述，即“代表中國先進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求；代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向；代表中國最廣大人民的根本利益”是評估策的最高標(biāo)準(zhǔn)。一項政策如果能體現(xiàn)“三個代表”的精神和要求，就一定會得到廣大人民的擁護(hù)和支持。[5]誠如鄧小平所言：“制度好可以使壞人無法任意橫行；制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?/p>

2、建立科學(xué)的政策制定和政策執(zhí)行機(jī)制

再好的政策和制度，如果沒有監(jiān)督部門的及時反饋、主管部門的及時協(xié)調(diào)，也是一紙空文。因此，完善和建立對外開放政策的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制尤為必要。機(jī)制的建立無非是一靠專業(yè)機(jī)構(gòu)保障，二靠制度約束。

3、建立比較完善的法律規(guī)范審查機(jī)制

面對尚不完善的法律秩序，我們要從根本上解決“上有政策、下有對策”的問題，應(yīng)當(dāng)建立普遍意義上的法律規(guī)范審查制度。一是要審查法律規(guī)范的合憲性，二是要審查法律以下法律規(guī)范的合法性，三是要審查法律以下法律規(guī)范的合憲性。在路徑依賴上，最好的辦法是成立獨立的專門委員會，與法院、檢察院并列為司法機(jī)構(gòu)，逐漸向?qū)ｉT的憲法法院過渡。

4、進(jìn)一步完善信息反饋制度

（1）建立現(xiàn)代化的政策信息子系統(tǒng)。在我們今天這樣一個信息爆炸的時代，以全社會公共事務(wù)為服務(wù)對象的公共政策所涉及的信息量必然越來越大，信息面越來越廣。為確保政策所必需的信息的完整、準(zhǔn)確、及時、適用，避免信息的來源性失誤、無選擇性失誤、范圍性失誤、質(zhì)量性失誤、時間性失誤、偏愛性失誤等，必須建立現(xiàn)代化的高靈敏度的政策信息子系統(tǒng)。它包括：①專門化的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的信息隊伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機(jī)構(gòu)在政策制定中的職能作用；②現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計算機(jī)和現(xiàn)代化通訊設(shè)備相結(jié)合，形成各種聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)和電子計算機(jī)系統(tǒng)；③網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達(dá)、縱橫交錯的信息網(wǎng)絡(luò)，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質(zhì)保障和技術(shù)條件。（2）決策中樞系統(tǒng)不能單純依賴下級執(zhí)行部門提供反饋信息，而應(yīng)把信息反饋的職能交由執(zhí)行系統(tǒng)和各級專門的信息系統(tǒng)共同承擔(dān)。一方面要建立信息工作制度，明確各級信息系統(tǒng)及每個信息工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)定嚴(yán)格的信息處理制度；另一方面決策中樞系統(tǒng)要加強(qiáng)對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行部門的監(jiān)督檢查，確保執(zhí)行系統(tǒng)提供的上報材料、數(shù)據(jù)報表、工作總結(jié)等反饋信息能如實反映政策的實施情況和政策效果，以便及時修正政策。（3）政策系統(tǒng)特別是政策制定系統(tǒng)應(yīng)該是面向社會的開放性系統(tǒng)，因為它作為政府的組成部分，只是社會環(huán)境大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，它必然受制于、依賴于社會環(huán)境，它的生存和發(fā)展必須適應(yīng)社會環(huán)境及其變化。因此，政府的領(lǐng)導(dǎo)決策活動原則上應(yīng)向社會公開，不僅讓政策內(nèi)部下級執(zhí)行系統(tǒng)而且也應(yīng)該讓社會公眾了解領(lǐng)導(dǎo)者的決策過程，主動接受社會的監(jiān)督。只有這樣，才能廣開信息來源，及時廣泛地收集來自社會各方面的意見和要求，以此作為政策制定的依據(jù)，并據(jù)此預(yù)測某項政策實施的可行性和政策運行過程中可能遇到的各種問題。否則，不僅政策在一開始制定就是錯誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會因在執(zhí)行過程中受阻而未達(dá)到政策目標(biāo)，與預(yù)期的政策效果相差甚遠(yuǎn)，甚至背道而馳。（4）政策制定者必須具有強(qiáng)烈的信息意識和系統(tǒng)觀念，在政策制定過程中自始至終地重視信息系統(tǒng)的作用，保證其地位和職能的相對獨立性，切忌根據(jù)自己的個人意圖甚至好惡來干預(yù)信息系統(tǒng)的正常工作。政策制定者只有善于通過信息系統(tǒng)占有和利用足夠性、及時性、準(zhǔn)確性和適用性的有效信息，才能制定正確的政策，并通過信息系統(tǒng)隨時了解政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種情況和問題以及實際達(dá)到的政策效果，以便隨時加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，是政策能否成功的關(guān)鍵之一，也是衡量決策者政策水平的重要標(biāo)志之一。（5）縮小信息傳遞距離，加快信息傳遞速度，最大限度地減少信息在傳遞過程中的損耗和失真。為此就必須精減政府機(jī)構(gòu)和人員，減少行政層次，克服機(jī)關(guān)中長期存在的公文旅行、劃圈蓋章的弊端。特別是為適應(yīng)當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，重點做好對社會經(jīng)濟(jì)活動的宏觀調(diào)控和監(jiān)督服務(wù)，這實際上對政府特別是決策中樞系統(tǒng)提出了更高的要求。面對錯綜復(fù)雜、變幻難測的市場大環(huán)境，各級政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在政策制定過程中，不能像過去那樣把視野僅僅局限在本地區(qū)、本部門和本單位以及自己所管轄的那些企業(yè)的范圍內(nèi)，而應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)籌