國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南（報(bào)批稿）編制說明

國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南

編制說明

一、工作簡況

1、任務(wù)來源

本指南行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定任務(wù)由自然資源部國土空間規(guī)劃局提出，

由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC93）歸

口。2020年9月2日，本指南已列入《自然資源部辦公廳關(guān)于印

發(fā)2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)劃的通知》，自然資辦發(fā)

〔2020〕43號，計(jì)劃項(xiàng)目編號為202014004。

中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若

干意見》（后為《意見》）提出“充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)等手段

改進(jìn)國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設(shè)計(jì)在國

土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質(zhì)中的重要作用。城市設(shè)計(jì)作為

“城市環(huán)境品質(zhì)提升”的有效工具，與法定化的國土空間規(guī)劃到底

是什么關(guān)系？新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系中城市設(shè)計(jì)該扮演什么樣的

作用和角色？如何充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)在國土空間品質(zhì)提升中的作

用？這一系列問題都困擾著廣大規(guī)劃工作者，急需通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體

系加以規(guī)范和引導(dǎo)。為貫徹落實(shí)《意見》，指導(dǎo)和規(guī)范國土空間規(guī)劃

編制和管理中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用，自然資源部在廣泛聽取各方面

意見基礎(chǔ)上，研究制定了《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南（報(bào)批稿）》

（后為《指南》）。

2、參與單位及主要起草人

參與單位包括：東南大學(xué)、自然資源部國土空間規(guī)劃局、清華

大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司、武漢市

規(guī)劃研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院、北京城市象限科技

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有限公司、中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司。

主要起草人包括：段進(jìn)、張兵、李楓、邊蘭春、劉宛、匡曉

明、袁昕、惲爽、劉奇志、黃慧明、茅明睿、楊一帆、蘭文龍、殷

銘、臧華、楊挺、梁思思、陳君、肖揚(yáng)、徐剛、汪波寧、陳志敏、

韓亞楠、趙楠、楊光輝、吳珂。

按照工作計(jì)劃進(jìn)行具體分工，進(jìn)行了8次集中討論，完成征求

意見，形成指南報(bào)批稿。

3、主要工作過程

①2020年4月9日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南視頻會-1，召

開指南編制工作啟動會，明確工作重點(diǎn)。

②2020年4月14日，工作組視頻會議-1，邀請有關(guān)專家就指

南的主要內(nèi)容進(jìn)行研討。

③2020年4月24日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南視頻會-2，

對國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)工作的認(rèn)識和框架的討論。

④2020年5月13日，工作組視頻會議-2，交流討論，完善內(nèi)

容。

⑤2020年7月1日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南視頻會-3，匯

報(bào)了指南初步框架，參會單位和有關(guān)專家進(jìn)行了交流討論，提出完

善意見。

⑥2020年7月7日，工作組視頻會議-3，交流討論，完善內(nèi)

容。

⑦2020年7月15日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南視頻會-4，

意見反饋，形成指南（初稿）。

⑧2020年9月10日，南京市規(guī)劃和自然資源局對接會，征詢

有關(guān)專家意見，形成指南（征求意見稿）。

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⑨2020年10月29日-11月29日通過自然資源標(biāo)準(zhǔn)化信息平臺

在線征詢意見，并開展收集反饋相關(guān)意見工作。

⑩2020年12月7日，征求意見結(jié)束后，形成意見匯總處理

表，并根據(jù)意見修改標(biāo)準(zhǔn)，形成指南（送審討論稿）。

2020年12月22日-12月27日，經(jīng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會

委員函審，并收集相關(guān)反饋意見?。

2021年03月31日，對專家意見進(jìn)行了逐條回復(fù)并修改形成

指南（報(bào)批稿）?。

二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則和確定主要內(nèi)容的論據(jù)

1、指導(dǎo)思想與原則

（1）生態(tài)文明建設(shè)中城市設(shè)計(jì)內(nèi)涵拓展

十八大提出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，標(biāo)志著“我國城市建設(shè)從

初期的以生產(chǎn)要素和投資驅(qū)動為特征的外延式、資源過度消耗型模

式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新和財(cái)富驅(qū)動為特征的，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)

發(fā)展的內(nèi)涵式、技術(shù)提升型模式”。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，根據(jù)

國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，應(yīng)對城市設(shè)計(jì)的經(jīng)

濟(jì)、社會、環(huán)境等內(nèi)涵進(jìn)行更多思考。

《指南》因勢利導(dǎo)，對城市設(shè)計(jì)的價(jià)值、對象、途徑等方面進(jìn)

行了必要的拓展。在價(jià)值導(dǎo)向上，以生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化、歷史文脈傳

承、功能組織有序?yàn)榛驹瓌t，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，歷史文

脈的傳承積淀，社會包容的人文關(guān)懷，創(chuàng)新發(fā)展的空間品質(zhì)，而不

僅僅關(guān)注景觀風(fēng)貌與特色。在工作對象上，突破原有的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)

范圍，拓展至各類生態(tài)保護(hù)與控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)

等。在技術(shù)途徑上，通過公共政策途徑和技術(shù)管控方法與空間規(guī)

劃、建設(shè)管理以及社會實(shí)踐緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對人類聚落及其環(huán)境的

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相互關(guān)系和結(jié)構(gòu)形態(tài)進(jìn)行多層次、系統(tǒng)化和整體性組織安排與空間

創(chuàng)造。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確國土空間規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)是基于對

人居環(huán)境多層級特征的系統(tǒng)辨識，多要素特征的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及生

態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念下自然、文化保護(hù)與發(fā)展的整體認(rèn)識，運(yùn)

用設(shè)計(jì)思維，借助規(guī)劃傳導(dǎo)，通過政策推動，對區(qū)域、城市、社

區(qū)、場所等不同尺度和層級的人類聚落及其環(huán)境系統(tǒng)，形成整體布

局的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能

組織的活力有序，風(fēng)貌特色的引導(dǎo)控制，公共空間的系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)

現(xiàn)美好人居和宜人場所的積極塑造。

（2）“一張藍(lán)圖”中城市設(shè)計(jì)內(nèi)容融入

新時(shí)期的國土空間規(guī)劃“主要通過機(jī)制和空間兩方面協(xié)同來解

決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題”。在機(jī)制協(xié)同方面，自然資

源部成立，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；

在空間協(xié)同方面，基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺同步開展國土空間規(guī)

劃“一張藍(lán)圖”建設(shè)，多規(guī)劃、多學(xué)科共策共謀，實(shí)現(xiàn)各類空間資

源的精準(zhǔn)管控和綜合整治，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎(chǔ)。

然而，與法定規(guī)劃的銜接是城市設(shè)計(jì)一直以來面臨的難題。脫

離于國土空間規(guī)劃以“城市體形環(huán)境構(gòu)思和安排”為主要內(nèi)容的傳

統(tǒng)城市設(shè)計(jì)，難以融入國土空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”?！吨改稀访鞔_

了城市設(shè)計(jì)與“五級三類”國土空間規(guī)劃相融合的關(guān)系構(gòu)架，提出

在國土空間規(guī)劃中運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的思維和方法，從空間環(huán)境品質(zhì)的

角度對規(guī)劃編制形成反饋，提升“一張藍(lán)圖”制定的科學(xué)性和藝術(shù)

性，將“提高規(guī)劃編制和管理水平”貫穿于國土空間規(guī)劃的各層

級、各階段。

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以總體規(guī)劃階段的城市設(shè)計(jì)為例?！吨改稀窂?qiáng)調(diào)除了特色資源保

護(hù)、總體風(fēng)貌特色定位、景觀風(fēng)貌與公共空間系統(tǒng)構(gòu)建、重點(diǎn)控制

區(qū)劃定等常規(guī)總體城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，還要在發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略、底線約

束、總體格局、空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、國土整治修復(fù)、

城市更新等方面與總體規(guī)劃有效銜接。尤其應(yīng)對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林

田湖草海的整體空間關(guān)系、藍(lán)綠空間網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容提出優(yōu)化建議，并

將這一內(nèi)容體現(xiàn)到“三條控制線”的劃定過程中，塑造具有特色和

比較優(yōu)勢的國土空間格局和空間形態(tài)，從而優(yōu)化資源環(huán)境底線約

束。

（3）全域用途管制中城市設(shè)計(jì)思維運(yùn)用

傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)主要聚焦于城市建設(shè)區(qū)域，對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間關(guān)

注較少。在城鄉(xiāng)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展與“美麗中國”國土空間開發(fā)

保護(hù)利用的關(guān)鍵命題下，整合生產(chǎn)、生活和生態(tài)全域空間，進(jìn)行山

水林田湖草海全要素管控急切需要城市設(shè)計(jì)思維的全面融入。正如

著名規(guī)劃學(xué)者培根所說，“任何地域規(guī)模上的天然地形的形態(tài)改變或

土地開發(fā)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行城市設(shè)計(jì)”。因此，如何在國土空間準(zhǔn)入、規(guī)

劃選址等用途管制環(huán)節(jié)體現(xiàn)城市設(shè)計(jì)思維，實(shí)現(xiàn)生態(tài)-空間-景觀關(guān)

系的一體化提升，是《指南》的重要出發(fā)點(diǎn)。

《指南》創(chuàng)新性地將城市設(shè)計(jì)思維運(yùn)用在農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間用途

管制中，并十分強(qiáng)調(diào)不宜簡單套用城市空間的設(shè)計(jì)手法，而是以生

態(tài)美麗、自然原真、整體和諧為原則，對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間內(nèi)的各類

人工行為進(jìn)行引導(dǎo)控制，提出生態(tài)設(shè)計(jì)策略和以人工環(huán)境自然化為

導(dǎo)向的導(dǎo)控要求（如生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與生態(tài)景觀、地形地貌、藍(lán)綠空間網(wǎng)

絡(luò)、大地景觀、活動場所等），最大程度守住環(huán)境品質(zhì)的底線、提高

國土空間的品質(zhì)。究其實(shí)質(zhì)，是以文化作為人與生態(tài)關(guān)系的媒介，

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以設(shè)計(jì)思維將人工之美有機(jī)嵌入自然原真之美，使人工與自然融為

有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)全域“美麗國土”的科學(xué)管控。

2、確定標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容的論據(jù)

國家政策層面，本指南依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空

間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》、《黨的十八屆中央委員會向中

國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報(bào)告》、《中共中央關(guān)于制定國民

經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》、

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意

見》等要求，按照GB/T1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)

準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。

內(nèi)容確定方面，目前我國并無城市設(shè)計(jì)編制和審批程序相關(guān)標(biāo)

準(zhǔn)規(guī)范，尤其是對于相關(guān)概念界定、管控要素和實(shí)施要求等核心問

題尚未形成共識。本指南在基于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)城市設(shè)計(jì)制度建設(shè)

經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在國土空間規(guī)劃中運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法的原則

與思路。各地可結(jié)合實(shí)際開展專題研究，因地制宜細(xì)化具體規(guī)劃標(biāo)

準(zhǔn)和技術(shù)要求。

3、條文說明

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實(shí)施的若干意見》，指導(dǎo)和規(guī)范國土空間規(guī)劃編制和管理中城市設(shè)

計(jì)方法的運(yùn)用，本《指南》條文共分為九章，包括范圍、規(guī)范性引

用文件、術(shù)語和定義、總則、總體規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用、詳

細(xì)規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用、專項(xiàng)規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用、

用途管制和規(guī)劃許可中的注意事項(xiàng)、工作方法與成果表達(dá)。

第一章范圍

本章明確了《指南》主要適用于國土空間規(guī)劃編制和管理中城

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市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用，主要內(nèi)容包括城市設(shè)計(jì)方法在國土空間規(guī)劃中

運(yùn)用的原則、任務(wù)、內(nèi)容和管理要求等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各省市可在符合

本指南的前提下，細(xì)化補(bǔ)充相關(guān)要求和具體內(nèi)容。

第二章規(guī)范性引用文件

本文件沒有規(guī)范性引用文件。

第三章術(shù)語和定義

本章明確了城市設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃建設(shè)管理中的定位，特別

強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)是營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的重要理念與方

法，是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)

管理的全過程。

第四章總則

本章明確了城市設(shè)計(jì)方法在國土空間規(guī)劃編制和管理中運(yùn)用的

類型、原則和基本要求。

4.1節(jié)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用主要包括兩個(gè)方

面：在總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三種類型的國土空間規(guī)劃編

制中，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手段，改進(jìn)規(guī)劃編制方法；在規(guī)劃選址、土地

供應(yīng)及方案審查等規(guī)劃管理環(huán)節(jié)中，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的運(yùn)用，提

高用途管制和規(guī)劃許可的科學(xué)性和可操作性。

4.2節(jié)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)應(yīng)遵循“整體統(tǒng)籌”“以人為本”“因地制

宜”“問題導(dǎo)向”四個(gè)基本原則。

4.3節(jié)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃應(yīng)用中的三個(gè)基本事項(xiàng)：

應(yīng)進(jìn)行公眾參與；應(yīng)通過簡潔明了的表達(dá)，便于規(guī)劃管理和實(shí)施；

宜通過形象易懂的多種方式進(jìn)行交流展示。

第五章總體規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用

本章分跨區(qū)域、鄉(xiāng)村、市縣域、中心城區(qū)四個(gè)層面，明確了總

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體規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用要點(diǎn)和主要內(nèi)容，同時(shí)對總體規(guī)劃中

的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

5.1節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在總體規(guī)劃跨區(qū)域?qū)用娴倪\(yùn)用要點(diǎn)

是：在城鎮(zhèn)群、都市圈等區(qū)域?qū)用孢\(yùn)用城市設(shè)計(jì)思維，加強(qiáng)對大尺

度自然山水、歷史文化等方面的研究，協(xié)同構(gòu)建自然與人文并重、

生產(chǎn)生活生態(tài)空間相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。主要內(nèi)容是：

（1）優(yōu)化重大設(shè)施選址及重要管控邊界確定；（2）提出自然山水環(huán)

境保護(hù)開發(fā)的整體要求；（3）提出歷史文化要素的保護(hù)與發(fā)展要

求；（4）形成共識性的設(shè)計(jì)規(guī)則和協(xié)同行動計(jì)劃。

5.2節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在總體規(guī)劃鄉(xiāng)村層面的運(yùn)用要點(diǎn)是：

體現(xiàn)尊重自然、傳承文化、以人為本的理念，不宜簡單套用城市空

間的設(shè)計(jì)手法。保護(hù)鄉(xiāng)村自然本底，營造富有地域特色的“田水路

林村”景觀格局。傳承地方文化，延續(xù)當(dāng)?shù)乜臻g特色，運(yùn)用本土化

材料，展現(xiàn)獨(dú)特的村莊建設(shè)風(fēng)貌。

5.3節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在總體規(guī)劃市/縣域?qū)用娴倪\(yùn)用要點(diǎn)

是：強(qiáng)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的全域全要素整體統(tǒng)籌，優(yōu)化市/縣

域的整體空間秩序。主要內(nèi)容是：（1）統(tǒng)籌整體空間格局；（2）提

出大尺度開放空間的導(dǎo)控要求；（3）明確全域全要素的空間特色。

5.4節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在總體規(guī)劃中心城區(qū)層面的運(yùn)用要點(diǎn)

是：整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類空間資源的布局與利用，提升城市空間品

質(zhì)與活力，合理組織開放空間體系與景觀風(fēng)貌系統(tǒng)，確立城市空間

特色，分區(qū)分級提出城市形態(tài)導(dǎo)控要求。主要內(nèi)容是：（1）確立城

市空間特色；（2）營造疏密有致的空間秩序；（3）提升開放空間與

設(shè)施的品質(zhì)；（4）明確城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)控制區(qū)。

5.5節(jié)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)一方面要為國土空間總體規(guī)劃的發(fā)展目

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標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)、底線約束等內(nèi)容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議，另一方

面應(yīng)以獨(dú)立章節(jié)的形式納入國土空間總體規(guī)劃。

第六章詳細(xì)規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用

本章分城市一般片區(qū)、重點(diǎn)控制區(qū)兩種類型區(qū)域，明確了詳細(xì)

規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用要點(diǎn)和主要內(nèi)容，同時(shí)對詳細(xì)規(guī)劃中的

城市設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

6.1節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在城市一般片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中的運(yùn)用要

點(diǎn)是：落實(shí)總體規(guī)劃中的各項(xiàng)設(shè)計(jì)要求，通過三維形態(tài)模擬等方

式，進(jìn)一步統(tǒng)籌優(yōu)化片區(qū)的功能布局和空間結(jié)構(gòu)，明確景觀風(fēng)貌、

公共空間、建筑形態(tài)等方面的設(shè)計(jì)要求，營造健康、舒適、便利的

人居環(huán)境。主要內(nèi)容是：（1）打造人性化的公共空間；（2）營造清

晰有序的空間秩序。

6.2節(jié)提出城市設(shè)計(jì)方法在重點(diǎn)控制區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中的運(yùn)用要點(diǎn)

是：在滿足城市一般片區(qū)設(shè)計(jì)要求的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注其特殊條件

和核心問題，通過精細(xì)化設(shè)計(jì)手段，打造具有更高品質(zhì)的城市地

區(qū)。結(jié)合不同片區(qū)功能提出建筑體量、界面、風(fēng)格、色彩、第五立

面、天際線等要素的設(shè)計(jì)原則，塑造凸顯地域特色的城市風(fēng)貌；從

人的體驗(yàn)和需求出發(fā)，深化研究各類公共空間的規(guī)模尺度與空間形

態(tài)，營造以人為本、充滿魅力的景觀環(huán)境。兼具多種特殊條件的重

點(diǎn)控制區(qū)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類設(shè)計(jì)導(dǎo)控要求，采用協(xié)同式方法，實(shí)現(xiàn)

綜合價(jià)值的最優(yōu)化。同時(shí)分別對城市結(jié)構(gòu)框架有重要影響作用的區(qū)

域、具有特殊重要屬性的功能片區(qū)、城市重要開敞空間、城市重要

歷史文化區(qū)域四種類型的重點(diǎn)控制區(qū)提出了具體的要求。

6.3節(jié)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)一方面要為國土空間詳細(xì)規(guī)劃的用地布

局、功能組織、開發(fā)強(qiáng)度等相關(guān)內(nèi)容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議，另

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一方面應(yīng)以條文和圖則的形式納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃。

第七章專項(xiàng)規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)方法的運(yùn)用

本章分強(qiáng)調(diào)在專項(xiàng)規(guī)劃中要充分運(yùn)用城市設(shè)計(jì)思維，在選址、

選線過程中不能僅考慮便利與造價(jià)等工程因素，還應(yīng)考慮融合自

然、保護(hù)人文及美學(xué)要求；在設(shè)施建設(shè)中應(yīng)有相關(guān)設(shè)計(jì)指引，不僅

滿足設(shè)施的基本功能要求，還應(yīng)考慮美觀、隱蔽與結(jié)合自然；近人

尺度的設(shè)施建設(shè)也應(yīng)兼顧考慮人的活動行為。

第八章用途管制和規(guī)劃許可中的注意事項(xiàng)

本章分用途管制、建設(shè)項(xiàng)目選址、城市設(shè)計(jì)精細(xì)化研究、規(guī)劃

許可四個(gè)規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，明確了用途管制和規(guī)劃許可中的城市設(shè)計(jì)

內(nèi)容。

8.1節(jié)提出應(yīng)依據(jù)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，在生態(tài)、

農(nóng)業(yè)空間用途管制中明確相關(guān)城市設(shè)計(jì)要求。

8.2節(jié)提出建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址應(yīng)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法，避免對

國土空間品質(zhì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

8.3節(jié)提出有特殊要求的地塊，可在遵守詳細(xì)規(guī)劃的前提下，

編制面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計(jì)，并在規(guī)劃條件明確其要點(diǎn)。

8.3節(jié)提出應(yīng)依照詳細(xì)規(guī)劃階段的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，將城市設(shè)計(jì)

要求納入規(guī)劃條件，作為規(guī)劃許可要點(diǎn)。

第九章工作方法與成果形式

本章明確了城市設(shè)計(jì)的工作方法與成果形式。

9.1節(jié)分信息采集與數(shù)據(jù)管理、認(rèn)知分析與方案制定、監(jiān)管監(jiān)

測與公眾參與三個(gè)方面提出了城市設(shè)計(jì)新技術(shù)應(yīng)用的途徑與方法，

特別強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)新技術(shù)在城市設(shè)計(jì)過程中的全流程和全尺度介入，提

高城市設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

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9.2節(jié)提出城市設(shè)計(jì)的成果包括文本、圖則，鼓勵(lì)增加模型、

多媒體、政策文件等多種靈活形式。強(qiáng)調(diào)除了納入國土空間規(guī)劃的

城市設(shè)計(jì)內(nèi)容外，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件及工作需求，靈活采用多種形

式。

三、主要試驗(yàn)（或驗(yàn)證）的分析、綜述報(bào)告，技術(shù)經(jīng)濟(jì)

論證，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果

回顧城市設(shè)計(jì)在我國的發(fā)展，雖然全國各地一直廣泛開展城市

設(shè)計(jì)，但由于缺乏必要的技術(shù)規(guī)范，城市設(shè)計(jì)的合理性與有效性難

以保證，導(dǎo)致在各地實(shí)踐和管理工作中暴露出許多問題：一方面，

城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃缺乏有效銜接，造成城市設(shè)計(jì)成果在規(guī)劃中難

以貫徹，在建設(shè)開發(fā)過程中亦存在用城市設(shè)計(jì)隨意取代法定規(guī)劃的

情況。另一方面，一些省市雖編制了地方性的技術(shù)規(guī)范，但因?qū)Τ?/p>

市設(shè)計(jì)的認(rèn)識偏差，編制和管理混亂，普遍出現(xiàn)了“缺”“泛”

“亂”等現(xiàn)象：關(guān)鍵內(nèi)容缺項(xiàng)，削弱了城市設(shè)計(jì)的管控作用；成果

泛化，無法針對城市設(shè)計(jì)面臨的實(shí)際問題；層次混亂，城市設(shè)計(jì)成

果的系統(tǒng)性與可操作性不足。

以常州為例?！俺Ｖ菔谐鞘性O(shè)計(jì)評估”是國內(nèi)較早針對市域范圍

不同類型城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評估的案例之一，樣本涵蓋了常州

自2002年到2014年間編制的134項(xiàng)城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目，并首次將“反

饋或落實(shí)法定規(guī)劃”和“指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施”共同作為評價(jià)城市設(shè)計(jì)實(shí)

效性的核心指標(biāo)。評估通過圖紙比對、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、部門訪談等多種

方式研究了各類型城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目在規(guī)劃建設(shè)中的實(shí)施情況，并從多

個(gè)角度剖析了常州市城市設(shè)計(jì)實(shí)施中面臨的主要困境。從城市設(shè)計(jì)

技術(shù)維度討論，可以歸納為以下幾個(gè)方面：

（1）無法定地位。由于城市設(shè)計(jì)在一種非法定規(guī)劃的狀態(tài)下運(yùn)

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行，合法性與有效性難以保證，在實(shí)踐中出現(xiàn)了兩類典型問題：一

是在建設(shè)開發(fā)過程中，用城市設(shè)計(jì)隨意調(diào)整、取代法定規(guī)劃，造成

規(guī)劃管理工作的混亂；二是城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃缺乏有效銜接，成

為可有可無的參照性內(nèi)容，難以在實(shí)際建設(shè)中貫徹和實(shí)施。

（2）無編制規(guī)范。另一方面，城市設(shè)計(jì)編制標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致設(shè)

計(jì)成果千差萬別，沒有基本的技術(shù)規(guī)范：有的內(nèi)容過于細(xì)致或泛

化，沒有抓住對應(yīng)層次城市設(shè)計(jì)工作的重點(diǎn)；有的在與法定規(guī)劃銜

接時(shí)，無法將設(shè)計(jì)成果轉(zhuǎn)換成具體的管控內(nèi)容，缺乏可操作性，給

規(guī)劃管理人員的使用帶來很大困難。

（3）無實(shí)施程序。城市設(shè)計(jì)沒有明確的審批標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序，

缺乏法定的強(qiáng)制性和行政的實(shí)效性：城市設(shè)計(jì)成果經(jīng)常被隨意調(diào)

整，或者束之高閣；城市設(shè)計(jì)內(nèi)容沒有融入現(xiàn)行的城市規(guī)劃實(shí)施程

序中，導(dǎo)致設(shè)計(jì)意圖被反復(fù)消解，與土地出讓、建設(shè)工程規(guī)劃許可

都沒有實(shí)際的聯(lián)系，更沒有約束作用。

在國家建立國土空間規(guī)劃體系的大背景下，城市設(shè)計(jì)的制度背景

發(fā)生了重大變革，面對“建立‘多規(guī)合一’規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”的迫

切需求以及各地開展城市設(shè)計(jì)工作中的諸多困惑，亟需在全國層面出

臺城市設(shè)計(jì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或指南，使城市設(shè)計(jì)更好地為國土空間規(guī)劃體

系服務(wù)，從而促進(jìn)我國城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)提升，彰顯城市特色，提高

人民生活質(zhì)量。

四、采用國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的程度，以及與國際、

國外同類標(biāo)準(zhǔn)水平的對比情況，或與測試的國外樣品、樣機(jī)

的有關(guān)數(shù)據(jù)對比情況

縱觀世界城市發(fā)展歷程，城市設(shè)計(jì)是廣泛運(yùn)用于各層級、各類型

城鄉(xiāng)規(guī)劃中，提升空間環(huán)境品質(zhì)的有效手段。例如，在英國，自威爾

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士王子提出關(guān)于設(shè)計(jì)導(dǎo)則的十項(xiàng)原則后，國家高度注重設(shè)計(jì)導(dǎo)則，把

其作為城市設(shè)計(jì)管控的重要抓手，從國家規(guī)劃發(fā)展框架(NPPF)到地方

發(fā)展框架(LDD)均有涉及。由規(guī)劃部門和相關(guān)組織合作的《城市設(shè)計(jì)

手冊(UrbanDesignCompendium）》將城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則要素分為三大類：

結(jié)構(gòu)性要素(urbanstructure)、連接性要素(connection)、場地的

細(xì)部處理(detail)。針對不同層面、不同類型的規(guī)劃項(xiàng)目，城市設(shè)計(jì)

導(dǎo)則的運(yùn)用，為公眾營造一個(gè)舒適宜人、方便高效、健康衛(wèi)生且富有

文化內(nèi)涵和藝術(shù)特色的城市空間。

在美國舊金山，規(guī)劃部門（SanFranciscoPlanningDepartment）

編制的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則（SanFranciscoUrbanDesignGuidelines

2018），是以舊金山綜合規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)政策為基礎(chǔ)，提出對城市物

質(zhì)空間環(huán)境的合理控制，導(dǎo)則主要包括對場地設(shè)計(jì)、建筑風(fēng)貌、公共

空間三個(gè)方面的內(nèi)容。設(shè)計(jì)導(dǎo)則是舊金山政府部門實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)目標(biāo)

和概念的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，是城市設(shè)計(jì)意向的表現(xiàn)，指導(dǎo)著城市設(shè)計(jì)意

向的貫徹實(shí)施。

在新加坡，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則針對市中心核心區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)程度不同、

內(nèi)容各有側(cè)重的控制。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則主要由控制目標(biāo)，有效期限，導(dǎo)

則對象，控制內(nèi)容，申請程序和鑒定標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)部分組成。各區(qū)域的

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則由多個(gè)專項(xiàng)型導(dǎo)則組成，分別對步行廊道、建筑圍層、

建筑界面、戶外標(biāo)識、照明系統(tǒng)、設(shè)施遮蔽、戶外商業(yè)設(shè)施和環(huán)境藝

術(shù)等進(jìn)行設(shè)計(jì)管控。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則納入開發(fā)控制的規(guī)定中，是設(shè)計(jì)控

制的法定依據(jù)，為新加坡成為一個(gè)獨(dú)具風(fēng)格、獲得廣泛認(rèn)同的“花園

城市”奠定了基礎(chǔ)。

在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐中，城市設(shè)計(jì)也已經(jīng)有了廣泛的應(yīng)用，一

些省市出臺了自身的城市設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)定。江蘇、福建、北京等地規(guī)劃

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主管部門陸續(xù)出臺了地方性的城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理文件，嘗試通過“技

術(shù)規(guī)范化”這一途徑“建章立制”，治理城市設(shè)計(jì)工作的種種亂象。

然而經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，無論是規(guī)劃管理人員還是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，都不

同程度地表達(dá)出一些質(zhì)疑之聲：這些文件雖然在提升城市設(shè)計(jì)地位、

明確城市設(shè)計(jì)內(nèi)容等方面發(fā)揮了一定的作用，但在保障城市設(shè)計(jì)實(shí)施、

提高城市設(shè)計(jì)可操作性方面仍然存在以下幾方面的問題：

與法定規(guī)劃銜接不暢。在規(guī)劃銜接方面，多數(shù)規(guī)劃主管部門已意

識到城市設(shè)計(jì)與法定規(guī)劃銜接的必要性，但改進(jìn)后的技術(shù)方法非?；?/p>

亂：有些與總規(guī)、控規(guī)同步銜接，有些只單獨(dú)與控規(guī)銜接；有些未明

確具體的銜接內(nèi)容，隨意性較大，有些銜接內(nèi)容與法定規(guī)劃原成果內(nèi)

容出現(xiàn)重復(fù)或矛盾，帶來規(guī)劃管理工作的混亂。

重設(shè)計(jì)內(nèi)容，輕管控引導(dǎo)。在規(guī)劃成果方面，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，12部地方

性城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理文件共涉及編制內(nèi)容46項(xiàng)，其中僅13項(xiàng)為包含

了“劃定”“分區(qū)”和“控制”要求的管控性內(nèi)容；其余33項(xiàng)皆為設(shè)

計(jì)性內(nèi)容，如對要素的“組織”“設(shè)計(jì)”“布局”等，由于沒有明確的

管控界限，在實(shí)際操作中具有極大的模糊性。

實(shí)施執(zhí)行程序不明。在規(guī)劃落實(shí)方面，以已有城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理

文件計(jì)算，16.7%的省市沒有明確城市設(shè)計(jì)的實(shí)施手段與方式；41.7%

的省市提出了城市設(shè)計(jì)需要納入相應(yīng)地塊的規(guī)劃條件，但不涉及具體

內(nèi)容規(guī)定；另有41.7%的省市明確了地塊規(guī)劃條件中的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，

探索作為建設(shè)用地和建設(shè)工程管理的依據(jù)，其成效不一。此外，技術(shù)

管理文件中對于公眾參與、監(jiān)測、評估等環(huán)節(jié)的表述也多停留于概念

層面，并不具備實(shí)際操作的可行性。

五、與有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

《指南》的編制遵守《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則》（GB/T1.1-2020）和

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《標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)則》（GB/T20001-2017）等國家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合了已

試行的國土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)定，具體包括《省級國土空間規(guī)劃編制

指南（試行）》《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)指南

（試行）》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》等。對相關(guān)標(biāo)

準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)定的參照加強(qiáng)了《指南》的規(guī)范性?！吨改稀放c現(xiàn)行的法

律法規(guī)以及強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沒有沖突。

六、重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)

無。

七、國家標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)或推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的

建議

無。

八、貫徹國家標(biāo)準(zhǔn)的要求和措施建議（包括組織措施、

技術(shù)措施、過渡辦法等內(nèi)容）

為便于理解和貫徹標(biāo)準(zhǔn)，起草單位擬定于本《指南》發(fā)布后半年

內(nèi)召開標(biāo)準(zhǔn)宣貫會。宣貫對象為規(guī)劃編制人員、管理人員及其他相關(guān)

標(biāo)準(zhǔn)使用方。

九、廢止現(xiàn)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建議

無。

十、其他應(yīng)予說明的事項(xiàng)

無。

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國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南

編制說明

一、工作簡況

1、任務(wù)來源

本指南行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定任務(wù)由自然資源部國土空間規(guī)劃局提出，

由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC93）歸

口。2020年9月2日，本指南已列入《自然資源部辦公廳關(guān)于印

發(fā)2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)劃的通