行政訴訟執(zhí)行問題研究

行政訴訟執(zhí)行問題研究

作為行政訴訟制度組成部分的執(zhí)行制度，是人民法院審理、裁判行政爭(zhēng)議過程的延續(xù)。行政裁判的執(zhí)行是解決行政爭(zhēng)議不可或缺的重要環(huán)節(jié)，它不僅是實(shí)現(xiàn)人民法院生效法律文書的重要途徑，同時(shí)也是法律實(shí)現(xiàn)的重要形式。正因?yàn)閳?zhí)行制度發(fā)揮著強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)人民法院生效裁判的作用，才使國家的行政審判制度具有公信力，進(jìn)而樹立起人們對(duì)整個(gè)法律制度的信心。

然而，由于各方面因素的影響，“執(zhí)行難”成為當(dāng)前我國人民法院司法審判工作面臨的一個(gè)嚴(yán)重問題。其中，由于行政案件的特殊性，行政訴訟的執(zhí)行問題尤為突出。有鑒于此，修改《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，采取各種必要措施保障行政裁判的執(zhí)行，是改變目前“執(zhí)行難”局面首先要考慮的問題。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第八章“執(zhí)行”部分只有兩個(gè)條文，即第65條和第66條。這兩個(gè)條文分別是對(duì)“行政訴訟裁判”的執(zhí)行問題和“行政法律文書”的申請(qǐng)執(zhí)行問題（即“非訴行政行為的執(zhí)行”）所作的規(guī)定。因此，本文分別對(duì)行政訴訟法第65條和第66條的修改與完善問題進(jìn)行研究。

一、

行政訴訟裁判的執(zhí)行

（一）“二次沖突”與行政爭(zhēng)議的解決

習(xí)慣上，人們傾向于把法院對(duì)有關(guān)實(shí)體權(quán)益裁判的作出視為沖突（爭(zhēng)議）的解決。司法裁判的法律意義在于，它使沖突主體或主體間的不確定的實(shí)體權(quán)益或者責(zé)任確定化。然而，“徒法不足以自行”，一般來說，由裁判所確定的實(shí)體權(quán)益或者責(zé)任并不具備自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的功能，而需要通過沖突主體的具體行為才能得以實(shí)現(xiàn)。司法裁判與沖突解決之間實(shí)際上還存在著相當(dāng)?shù)木嚯x，在很多情況下，裁判只具有某種宣示意義。

社會(huì)沖突“解決”的實(shí)際內(nèi)涵是什么？有人認(rèn)為，解決一項(xiàng)沖突即是作一種權(quán)威的關(guān)于孰是孰非的具有約束力的決定，亦即關(guān)于誰的觀點(diǎn)在某種意義上能夠成立、誰的觀點(diǎn)不能成立的一種判定（威廉。馬白克）。1

這種見解即使能夠成立，也僅僅揭示了沖突解決的內(nèi)涵之一，而沒有揭示沖突解決內(nèi)涵的全部?jī)?nèi)容。事實(shí)上，沖突的解決不僅僅限于對(duì)是非曲直的判定，化解和消除沖突，實(shí)現(xiàn)受沖突所侵害的合法權(quán)益或者保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到實(shí)際履行，才是沖突“解決”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

如前所述，在很多情況下，司法裁判所確定的實(shí)體權(quán)益或者責(zé)任需要通過沖突主體的具體行為才能得以實(shí)現(xiàn)。然而，由于裁判不可能全部是沖突主體認(rèn)同的結(jié)果，因此，在裁判的實(shí)施過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)因沖突主體主觀意志上的對(duì)抗等原因而阻礙裁判實(shí)施的情況，由此又引發(fā)新的社會(huì)沖突?；谶@種沖突同先前沖突的繼起性，有理由將這種沖突稱之為“二次沖突”。2“二次沖突”具有一般沖突的本質(zhì)，亦即它同樣體現(xiàn)著沖突主體對(duì)法律秩序和法律制度的不遵守。然而，與先前的沖突所不同的是，沖突主體所對(duì)抗的不僅是由實(shí)體法律關(guān)系所體現(xiàn)的一般性立法規(guī)定，而且還包括由訴訟裁判所體現(xiàn)的特定的司法要求。也就是說，“二次沖突”并不僅僅是先前沖突的延續(xù)，它還內(nèi)含著對(duì)司法裁判權(quán)威的蔑視。因此，“二次沖突”具有更為強(qiáng)烈的反社會(huì)性。

然而，“二次沖突”的解決并不需要發(fā)動(dòng)新的訴訟程序，這種沖突的解決是通過訴訟強(qiáng)制得以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)沖突主體不按照訴訟裁判的要求作出某種行為或者不為某種行為時(shí)，法院就采取強(qiáng)制措施迫使其履行應(yīng)為的義務(wù)。法院的強(qiáng)制措施不只是解決“二次沖突”，從而使先前的沖突得到最終解決，更重要的在于維護(hù)司法裁判的權(quán)威。因?yàn)樗痉?quán)威的確立和存在是法律秩序得以確立和存在的基本要求與前提條件。

在行政訴訟過程中，人民法院的生效裁判作出以后，如果當(dāng)事人不按照行政裁判的要求作出某種行為或者不為某種行為時(shí)，人民法院就有必要采取強(qiáng)制措施迫使其履行法定的義務(wù)。人民法院的強(qiáng)制措施不僅要解決行政訴訟引發(fā)的“二次沖突”，從而使先前的行政爭(zhēng)議得到最終解決，另一方面也是為了維護(hù)人民法院司法裁判的權(quán)威。

（二）行政裁判執(zhí)行不力的消極后果

在微觀層次上，行政裁判的執(zhí)行直接關(guān)系到行政爭(zhēng)議的最終解決；在宏觀層次上，行政裁判的執(zhí)行同法的實(shí)現(xiàn)與遵守進(jìn)而同法律秩序的確立存在緊密關(guān)聯(lián)。

行政訴訟裁判的執(zhí)行不力將影響到“依法行政”原則的貫徹。因?yàn)閷?duì)法律強(qiáng)制感受的淡漠將影響到行政訴訟當(dāng)事人——不僅公民一方，特別是行政機(jī)關(guān)——的守法意識(shí)。行政裁判執(zhí)行的效果不僅僅止于把立法所規(guī)定的具體法律責(zé)任強(qiáng)加于某一主體，更深層的價(jià)值在于弘揚(yáng)立法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和不可違反性。當(dāng)行政裁判流于空洞的宣言，其執(zhí)行效果不能得到正常體現(xiàn)時(shí)，無疑會(huì)反過來大大弱化行政機(jī)關(guān)“依法行政”的觀念。

行政訴訟裁判的執(zhí)行不力將影響到行政訴訟制度的“社會(huì)安全閥”功能。如果行政裁判的權(quán)威性受到普遍的漠視，行政訴訟就很難成為行政爭(zhēng)議主體——準(zhǔn)確地說，主要是公民一方——的選擇，人民法院行政審判庭“門可羅雀”的尷尬局面就會(huì)進(jìn)一步惡化，從而導(dǎo)致行政訴訟制度作為一項(xiàng)政治制度的功能不能彰顯，其作為“社會(huì)安全閥”宣泄機(jī)制的作用也無從發(fā)揮和體現(xiàn)。3

進(jìn)一步說，

（五）我國《行政訴訟法》關(guān)于執(zhí)行規(guī)定的完善

如前所述，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，明確規(guī)定行政訴訟裁判執(zhí)行的只有第65條一個(gè)條文（第66條是關(guān)于“行政法律文書”執(zhí)行的規(guī)定），執(zhí)行過程中涉及的許多問題或者規(guī)定得相當(dāng)粗疏，或者根本沒有規(guī)定，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時(shí)必須承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定得十分不力，這是造成人民法院行政訴訟裁判執(zhí)行難的一個(gè)重要原因。

完善我國《行政訴訟法》關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定必須注意以下幾個(gè)方面：

1.明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》除了在第五章“證據(jù)”部分對(duì)“證據(jù)保全”作出了規(guī)定以外，對(duì)訴訟保全未作任何規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常發(fā)生因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因使判決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行的情況。因此，人民法院有必要在訴訟過程中根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定；當(dāng)事人沒有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也應(yīng)當(dāng)裁定采取財(cái)產(chǎn)保全措施，以保證行政訴訟裁判將來的順利執(zhí)行。另外，在控告行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的案件和申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件中，在判決確定之前，確有必要預(yù)先給付當(dāng)事人部分財(cái)物或者要求行政機(jī)關(guān)先為一定行為的，以及在訴訟過程中，被告行政機(jī)關(guān)或者行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴行政行為，不及時(shí)執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定先予執(zhí)行。

2.明確執(zhí)行管轄?，F(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于現(xiàn)實(shí)中存在法院和行政機(jī)關(guān)地位不平等的情況，特別是被執(zhí)行機(jī)關(guān)級(jí)別較高時(shí)，更是存在較大執(zhí)行難度。當(dāng)?shù)谝粚徣嗣穹ㄔ赫J(rèn)為情況特殊由其執(zhí)行存在較大困難時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其報(bào)請(qǐng)第二審人民法院執(zhí)行。提高執(zhí)行法院的級(jí)別，主要是為了解決行政機(jī)關(guān)方面的原因。另外，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定可能經(jīng)過一審，也可能經(jīng)過二審。案件只經(jīng)過一審程序的，發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)說不存在什么問題；案件經(jīng)過二審，并且二審法院維持原判的，仍由一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，也是合適的；但如果二審法院撤銷或者改判了一審人民法院的判決、裁定，仍然由第一審人民法院來執(zhí)行則未必合適，因?yàn)?，面?duì)二審法院的裁判，一審人民法院可能會(huì)采取消極的態(tài)度不履行執(zhí)行的職責(zé)。因此，在這種情況下，由二審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行可能更為恰當(dāng)。在確定執(zhí)行管轄時(shí)，既要考慮到行政機(jī)關(guān)方面的問題，也要考慮到法院自身存在的問題。

當(dāng)然，提高執(zhí)行法院的級(jí)別，并不能從根本上解決“執(zhí)行難”的癥結(jié)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國還是應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的行政法院體系負(fù)責(zé)行政案件的管轄為宜。

3.確定合適的申請(qǐng)執(zhí)行期限?，F(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟裁判的申請(qǐng)執(zhí)行期限未作明確規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第84條規(guī)定：“申請(qǐng)人是公民的，申請(qǐng)執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為1年，申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)、法人或者其他組織的為180日?！痹谄鸩菰撍痉ń忉?，確定申請(qǐng)執(zhí)行行政裁判的期限時(shí)，最高人民法院主要基于期限的確定應(yīng)該與民事訴訟法的規(guī)定相統(tǒng)一的考慮。8

然而，該司法解釋沒有考慮到行政案件的特殊性。行政行為所形成的行政法律關(guān)系與民事行為形成的民事法律關(guān)系有著本質(zhì)的不同，民事行為僅僅形成社會(huì)秩序，而行政行為在形成社會(huì)秩序的同時(shí)還負(fù)有穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能。在行政訴訟中，訴訟當(dāng)事人的權(quán)益能否及時(shí)、有效的實(shí)現(xiàn)，義務(wù)能否及時(shí)、有效的履行，關(guān)系到國家行政管理活動(dòng)能否正常、有效、連續(xù)地進(jìn)行。如果行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限確定過長(zhǎng)，就會(huì)使行政行為難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限不應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)于或等長(zhǎng)于民事訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限，而應(yīng)當(dāng)短于民事訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限。另一方面，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限又不能太短，否則，當(dāng)事人來不及申請(qǐng)執(zhí)行，同樣也不能發(fā)揮行政行為的應(yīng)有功能。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限的確定要考慮兩個(gè)方面的因素：一是為了維護(hù)法律關(guān)系的安定性，要盡可能縮短申請(qǐng)執(zhí)行的期限；二是申請(qǐng)執(zhí)行期限的確定，又要充分照顧到當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行的可能性，這就要求必須給當(dāng)事人留下足夠的申請(qǐng)執(zhí)行的時(shí)間。

筆者認(rèn)為，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，各種社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)非常頻繁，社會(huì)關(guān)系缺乏穩(wěn)定性是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在這種時(shí)代背景下，法律在對(duì)各種期限加以規(guī)定時(shí)，在能夠有效保障當(dāng)事人權(quán)利的前提下，期限的確定以從短為宜。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限可以確定為“三個(gè)月”或者“六個(gè)月”。

4.檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行問題。在有些情況下，行政訴訟裁判的不執(zhí)行可能會(huì)損害社會(huì)公共利益，在原、被告雙方都不申請(qǐng)執(zhí)行的情況下，就應(yīng)當(dāng)賦予某一主體申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)，以保護(hù)社會(huì)公共利益。在我國，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)法律尊嚴(yán)、保證法律得到實(shí)施的職責(zé)。如果行政訴訟裁判的不執(zhí)行會(huì)造成公共利益的損害，在當(dāng)事人不申請(qǐng)執(zhí)行的情況下，就應(yīng)當(dāng)賦予人民檢察院申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)，以使公共利益得到維護(hù)。

5.告誡程序。人民法院在接到執(zhí)行行政訴訟裁判的申請(qǐng)以后，應(yīng)當(dāng)先為告誡，確定適當(dāng)期間通知義務(wù)人履行義務(wù)。逾期仍不履行者，強(qiáng)制執(zhí)行。

6.執(zhí)行標(biāo)的有限原則。行政機(jī)關(guān)是國家的代表，負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)，在對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)當(dāng)然不能完全等同于一般的自然人或者組織。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行，不得以維護(hù)公共利益不可缺少的物，或者其讓與有損公共利益的物為標(biāo)的。

7.督促執(zhí)行的手段。人民法院在執(zhí)行行政訴訟裁判時(shí)，一般的具體執(zhí)行措施可以適用《民事訴訟法》（或者《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》）的規(guī)定。9

但對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行有必要確定特殊的執(zhí)行手段，以有效督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。如前所述，法治國家之行政機(jī)關(guān)，亦如一般人民，應(yīng)遵守法院之判決。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的判決、裁定時(shí)，行政爭(zhēng)議演變?yōu)椤岸螞_突”?！岸螞_突”具有強(qiáng)烈的反社會(huì)性，它通常體現(xiàn)著沖突主體對(duì)現(xiàn)實(shí)法律秩序的深刻蔑視。這種行為所侵害的是雙重客體：一是裁判內(nèi)容所反映出的實(shí)體權(quán)益或者責(zé)任關(guān)系，再就是司法審判秩序。因此，即便離開實(shí)體義務(wù)和責(zé)任不論，對(duì)抗司法組織代表國家所作的決定，這種行為亦構(gòu)成了制裁適用的條件。10

從應(yīng)然的角度的講，行政機(jī)關(guān)作為國家的代表，不可能對(duì)抗國家司法機(jī)關(guān)的決定。行政機(jī)關(guān)對(duì)抗國家司法機(jī)關(guān)的決定，實(shí)際上是出于公務(wù)員個(gè)人意志的原因。因此，在行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定時(shí)，有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員采取制裁措施。特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)故意對(duì)抗行政裁判時(shí)，依靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部懲戒制度已不足以解決問題。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定時(shí)，《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以強(qiáng)制罰款（金額可高達(dá)該公務(wù)員的全年薪俸），以督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)；當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員處以藐視法庭罪，以追究其刑事責(zé)任。11

另外，人民法院還可以在政府公報(bào)或者有關(guān)新聞媒體上發(fā)表公告，利用輿論壓力督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。

二、行政法律文書的執(zhí)行（非訴行政行為的執(zhí)行）

（一）什么是非訴行政行為的執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織、管理，依法作出某一決定時(shí)，相對(duì)人可能因此負(fù)擔(dān)作為或者不作為的義務(wù)。在一般情況下，相對(duì)人都能自動(dòng)履行。在相對(duì)人不自動(dòng)履行義務(wù)時(shí)，發(fā)生行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行問題。

執(zhí)行行政決定的手段種類很多，有直接的手段，也有間接的手段。間接的執(zhí)行手段不立即實(shí)現(xiàn)行政決定的內(nèi)容，往往也不是最終的執(zhí)行手段。直接的執(zhí)行手段使用強(qiáng)制力量，立即實(shí)現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。

執(zhí)行行政決定的手段種類雖然很多，然而執(zhí)行的方式卻只有兩種：或者由法院通過司法程序執(zhí)行，或者由行政機(jī)關(guān)本身通過行政程序執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)本身通過行政程序執(zhí)行的方式，是一種例外的執(zhí)行程序。在這種程序中，行政機(jī)關(guān)迅速采取行動(dòng)，免除一般執(zhí)行程序受到的束縛。由于這種執(zhí)行方式對(duì)公民的自由和財(cái)產(chǎn)存在潛在的極大的威脅，因此，法律只在極有限的范圍內(nèi)，并且出于公共利益的迫切需要時(shí)，才允許這種執(zhí)行方式的存在。在大多數(shù)情況下，法律規(guī)定，行政決定的執(zhí)行必須申請(qǐng)法院進(jìn)行。法律規(guī)定司法程序作為執(zhí)行方式的理由，在于防止行政機(jī)關(guān)專橫地行使執(zhí)行權(quán)力。12在我國，行政決定由人民法院執(zhí)行的方式在司法實(shí)踐中通常被稱為“非訴行政行為的執(zhí)行”。現(xiàn)行《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！逼渲?，行政機(jī)關(guān)“依法強(qiáng)制執(zhí)行”的，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行法研究的范疇，此處姑且不論；行政機(jī)關(guān)“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的，即是我們這里要討論的“非訴行政行為的執(zhí)行”。

非訴行政行為的執(zhí)行之所以被冠以“非訴”，是因?yàn)檫@類行政案件未進(jìn)入訴訟程序而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。13

也有人認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行是指所有未經(jīng)過行政訴訟程序的行政執(zhí)行，包括行政機(jī)關(guān)自行的執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)執(zhí)行三種形式。狹義的非訴行政執(zhí)行僅指后兩種，即行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)執(zhí)行。其中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是非訴行政執(zhí)行的主要構(gòu)成部分。14（二）非訴行政行為執(zhí)行程序要解決的問題

隨著我國行政執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng)和行政審判工作的深入開展，非訴行政行為的執(zhí)行已經(jīng)成為人民法院一件十分重要的工作。15

然而，什么是非訴執(zhí)行案件？人民法院要不要對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為進(jìn)行審查？如何進(jìn)行審查？審查標(biāo)準(zhǔn)如何確定？審查程序如何設(shè)置？這些問題理論上至今沒有完全弄清楚，實(shí)踐中各地人民法院也做法不一。這嚴(yán)重影響了非訴行政行為執(zhí)行工作的正常開展。

在行政訴訟法頒布初期，有人認(rèn)為，對(duì)于非訴執(zhí)行案件，人民法院對(duì)行政行為的合法性不需要進(jìn)行審查。因?yàn)榧热皇恰胺窃V訟”，就是不進(jìn)行訴訟，據(jù)以執(zhí)行的依據(jù)錯(cuò)誤與否，是申請(qǐng)人自己的事；從被執(zhí)行人角度來說，不起訴，意味著其對(duì)行政行為合法性的默認(rèn)。人民法院如果對(duì)行政行為進(jìn)行審查，就是對(duì)行政權(quán)的干涉。16這種認(rèn)為在非訴執(zhí)行案件中人民法院不需要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查的觀點(diǎn)實(shí)際上是非常有害的。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為，人民法院當(dāng)然要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。否則，人民法院不經(jīng)審查就逕自予以執(zhí)行，事實(shí)上就蛻變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在有些情況下，甚至可能成為為虎作倀、助紂為虐的工具。這與法律將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)和人民法院之間進(jìn)行分配的初衷是完全背道而馳的。因此，最高人民法院在1991年6月11日公布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》（試行）第88條規(guī)定了人民法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行審查。最高人民法院在20XX年3月10日發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第93條也明確規(guī)定了人民法院要對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

解決了要不要審查的前提問題，接下來的問題是審查什么？如何進(jìn)行審查？

人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)主要審查兩個(gè)問題：首先是必須審查行政行為是否合法，違法的行政行為不具有執(zhí)行力，人民法院不能支持行政機(jī)關(guān)的違法行為；其次是必須審查被申請(qǐng)人是否負(fù)有法定義務(wù)而拒絕履行，如果被申請(qǐng)人的行為不構(gòu)成拒絕履行行政機(jī)關(guān)的行政決定，也不發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行的問題。

至于如何進(jìn)行審查，很難一概而論。每一行政行為的具體情況千差萬別，審查的標(biāo)準(zhǔn)也就不可能完全一樣。因此，很難用一個(gè)的截然的標(biāo)準(zhǔn)加以概括。17雖然如此，我們?nèi)匀豢梢愿鶕?jù)行政行為所適用過的程序、行政行為的性質(zhì)以及“行政法律

文書申請(qǐng)執(zhí)行”程序中人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行必要的合法性審查的要求，對(duì)人民法院的審查標(biāo)準(zhǔn)作一個(gè)大致的歸類。筆者認(rèn)為，人民法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為進(jìn)行合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為三個(gè)：書面（形式）審查標(biāo)準(zhǔn)、適度審查標(biāo)準(zhǔn)和全面的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。與之相適應(yīng)，在審查程序的設(shè)置上也就可以分為三種形式：簡(jiǎn)易審查程序、聽證審查程序和執(zhí)行訴訟（普通行政訴訟程序）。

審查標(biāo)準(zhǔn)的確定和審查程序的設(shè)置是“行政法律文書申請(qǐng)執(zhí)行”程序中兩個(gè)最關(guān)鍵的問題。下面筆者對(duì)這三種審查標(biāo)準(zhǔn)與審查程序逐一進(jìn)行論證分析。

1.簡(jiǎn)易審查程序與書面審查標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，隨著我國行政執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng)和行政審判工作的深入開展，非訴行政行為的執(zhí)行已經(jīng)成為人民法院一件十分重要的工作。近年來由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的案件，每年達(dá)四十萬件之多。18

對(duì)這些大量的執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院不可能采用現(xiàn)行行政訴訟法第54條所規(guī)定的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面審查。否則，不僅將使這些行政法律文書所確定的內(nèi)容難以及時(shí)付諸實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重妨礙行政效率，而且也將使人民法院力不從心，窮于應(yīng)付。因此，人民法院對(duì)行政法律文書的審查有必要引入簡(jiǎn)易審查程序，即只對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為的合法性作書面（形式）審查。

為了確保合法性審查的有效性，我們認(rèn)為，簡(jiǎn)易審查程序只能適用于有限的范圍。兩類行政行為可以只作書面的形式審查：（1）經(jīng)過聽證程序的行政行為。行政行為如果已經(jīng)過正式的聽證程序，法院重新審理事實(shí)問題浪費(fèi)時(shí)間和金錢，妨礙行政效率。因?yàn)樾姓绦蚍ㄒ呀?jīng)規(guī)定了非常嚴(yán)密的程序，不再發(fā)生額外的程序保障問題。（2.）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作最終裁決的行政行為。法院在執(zhí)行程序中對(duì)行政行為合法性的審查，要受到一定的限制。特別是法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)作最終裁決的行政行為，實(shí)際上是法律明確排除了這類行政行為的司法審查。法院在對(duì)終局裁決行為進(jìn)行審查時(shí)，只能就終局裁決是否存在明顯的形式錯(cuò)誤進(jìn)行審查，而不能對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)在受理執(zhí)行申請(qǐng)后十日內(nèi)作出執(zhí)行或者不予執(zhí)行的裁定。既然是簡(jiǎn)易審查程序，法律沒有必要規(guī)定太長(zhǎng)的審查期限。

2.聽證審查程序與適度審查標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，人民法院在行政法律文書的執(zhí)行程序中對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為不可能采用現(xiàn)行行政訴訟法第54條所規(guī)定的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)作全面審查，而另一方面，除了可適用簡(jiǎn)易審查程序的情形外，人民法院如果只對(duì)行政行為進(jìn)行單純的形式審查又不足以保證合法性審查的有效性，結(jié)果有可能出現(xiàn)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行違法行政行為的情況，從而導(dǎo)致被執(zhí)行人的合法權(quán)益受到損害。因此，人民法院在對(duì)行政行為進(jìn)行形式審查的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)行政行為進(jìn)行一定程度的實(shí)質(zhì)審查。當(dāng)然，這種審查不同于現(xiàn)行行政訴訟法第54條所規(guī)定的全面的合法性審查，筆者稱之為“適度審查”。

人民法院采取適度審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，在程序上可以靈活地借鑒行政訴訟程序的某些做法。如果認(rèn)為有必要，人民法院可以指定日期舉行聽證，就有爭(zhēng)議的事實(shí)或者法律問題，聽取當(dāng)事人雙方的言詞辯論。當(dāng)事人雙方可以各自舉出自己的證據(jù)，證明行政行為合法或者違法。人民法院也可以依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。

人民法院在聽取當(dāng)事人雙方的意見，并在對(duì)各種證據(jù)進(jìn)行審查、判斷的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)于受理執(zhí)行申請(qǐng)后三十日內(nèi)作出執(zhí)行或者不予執(zhí)行的裁定。

聽證審查程序與適度審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行政法律文書的執(zhí)行程序中人民法院采用的一般審查程序和一般審查標(biāo)準(zhǔn)。這種程序?qū)嶋H上是一種簡(jiǎn)易的、非正式的訴訟程序。它具有行政訴訟程序的某些特點(diǎn)，但比行政訴訟程序簡(jiǎn)便、靈活。

3.執(zhí)行訴訟

如前所述，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)主要審查兩個(gè)問題：一是審查行政行為是否合法，二是審查被申請(qǐng)人是否負(fù)有法定義務(wù)而拒絕履行。

人民法院經(jīng)審查如果發(fā)現(xiàn)行政行為存在重大違法情形構(gòu)成無效行政行為時(shí)，當(dāng)然不能作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。而人民法院對(duì)存在重大違法情形的無效行政行為僅僅作出不予執(zhí)行的裁定，也不能使事情完全了結(jié)。如果被申請(qǐng)人請(qǐng)求撤銷該行政行為或者請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無效時(shí)，人民法院不能對(duì)被申請(qǐng)人的執(zhí)行異議置之不理。從法理上說，對(duì)于無效行政行為，利害關(guān)系人隨時(shí)可以請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或者確認(rèn)該行為無效，該無效行為也不因追認(rèn)、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)正或者訴訟時(shí)效的經(jīng)過等原因而變?yōu)橛行А?9

如果人民法院逕自作出不予執(zhí)行該行政行為的裁定，而不理會(huì)被申請(qǐng)人請(qǐng)求撤銷該行政行為或者請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無效的申請(qǐng)，實(shí)際上是扔下了一個(gè)未完成的“半截子工程”。再要求被申請(qǐng)人通過另行提起行政訴訟請(qǐng)求人民法院撤銷該行政行為或者請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無效，也不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則，實(shí)際上是對(duì)有限司法資源的極大浪費(fèi)。因此，當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，人民法院有必要將案件轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序繼續(xù)進(jìn)行審理。

另一種情況是，人民法院受理執(zhí)行行政行為的申請(qǐng)后，經(jīng)審查如果發(fā)現(xiàn)行政行為尚未超過起訴期限，那么，被申請(qǐng)人并未構(gòu)成負(fù)有法定義務(wù)而拒絕履行。在這種情況下，如果當(dāng)事人提出了請(qǐng)求撤銷該行政行為或者請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無效的申請(qǐng)時(shí)，人民法院也有必要將案件轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序繼續(xù)進(jìn)行審理，而不能將當(dāng)事人的申請(qǐng)一腳踢開。

上述兩種情況屬于先適用簡(jiǎn)易審查程序或者聽證審查程序經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)問題而轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序的情況，這種程序筆者稱之為執(zhí)行訴訟。執(zhí)行訴訟，實(shí)際上是一種間接的司法審查（直接的司法審查是相對(duì)人提起訴訟，請(qǐng)求法院審查行政行為的合法性并給予救濟(jì)），相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不提起訴訟，而在行政機(jī)關(guān)提起訴訟請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的時(shí)候，相對(duì)人主張行政行為違法作為抗辯的理由，否認(rèn)行政行為具有執(zhí)行力量。

執(zhí)行訴訟，可以說是一種“官告民”的訴訟。21執(zhí)行訴訟，本質(zhì)上也是一種行政訴訟，是一種首先以執(zhí)行程序形式表現(xiàn)出來的或者說轉(zhuǎn)化而來的行政訴訟。執(zhí)行訴訟，并非筆者心血來潮之設(shè)想，其他國家實(shí)際上早就有此類似的制度。在美國，執(zhí)行訴訟是司法審查的一種方式。有權(quán)申請(qǐng)法院執(zhí)行的人，根據(jù)法律的規(guī)定，可以是行政機(jī)關(guān)、檢察官或者由于不執(zhí)行行政決定而受到損害的第三人。在執(zhí)行訴訟中，被告方同時(shí)可以就行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行決定是否合法進(jìn)行爭(zhēng)論，因而其本身又是一次救濟(jì)程序。22

在德國，行政訴訟分為多種類型，在一般履行之訴中包括一種特殊的類型，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民提起的一般履行之訴。通過提起這種訴訟，行政機(jī)關(guān)向行政法院提出判決公民履行一定義務(wù)的訴訟請(qǐng)求。在這種訴訟程序中，并不是公民為了對(duì)抗公權(quán)力而尋求救濟(jì)，相反，是行政機(jī)關(guān)采取在行政法院進(jìn)行訴訟的途徑以實(shí)現(xiàn)其對(duì)公民的請(qǐng)求權(quán)。

23確立執(zhí)行訴訟制度的意義在于，它有助于真正樹立官民平等的觀念。行政訴訟中的被告恒定論宣告打破，公民與國家皆得為行政訴訟的原告或被告。正如有學(xué)者所說，今日，人民與國家之公法關(guān)系，已由傳統(tǒng)之權(quán)力服從關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務(wù)關(guān)系，因而，行政訴訟之意義，除保障人民權(quán)益與確保行政權(quán)之合法行使外，已兼有解決國家或公共團(tuán)體與人民相互間發(fā)生的公法上爭(zhēng)議之作用。24

無論何方不遵守法律確定的義務(wù)，皆得由另一方向法院提起訴訟促其履行。這使得行政訴訟制度的政治功能，更加彰顯。

（三）行政法律文書執(zhí)行程序的立法設(shè)計(jì)25

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政法律文書執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，明確規(guī)定行政法律文書執(zhí)行問題的只有第66條一個(gè)條文，執(zhí)行過程中涉及的許多問題都沒有作出規(guī)定。這是造成司法實(shí)踐中行政法律文書的執(zhí)行比較混亂的一個(gè)重要原因。因此，行政訴訟法第66條的修改任務(wù)是對(duì)行政法律文書的審查執(zhí)行程序作出比較詳細(xì)的具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，在完善行政法律文書的執(zhí)行程序時(shí)應(yīng)當(dāng)注意下列問題：

1.申請(qǐng)執(zhí)行的條件。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：行政行為依法可以由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；行政行為已經(jīng)生效并具有可以強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容；申請(qǐng)人是作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)；被申請(qǐng)人是該行政行為所確定的義務(wù)人；被申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行義務(wù)；申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)；申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng)。人民法院對(duì)符合條件的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)立案受理，并通知