調(diào)研報(bào)告：中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策建議中國(guó)加速發(fā)展的人口老齡化，使得養(yǎng)老問(wèn)題成為全民關(guān)注焦點(diǎn)，也引發(fā)政府、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)、社會(huì)公眾的共同焦慮。一、存在問(wèn)題政府焦慮，政策井噴。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2013年國(guó)務(wù)院35號(hào)文件頒布以來(lái)，在三年多的時(shí)間內(nèi)，僅中央及各部委所發(fā)布的涉老政策、文件多達(dá)70余份。但由于政府在解決養(yǎng)老問(wèn)題上的自身角色定位不清，傳統(tǒng)主管部門(mén)在養(yǎng)老問(wèn)題上的事業(yè)思維、救助思維的慣性形成的語(yǔ)境依賴(lài)、路徑依賴(lài)嚴(yán)重，其他相關(guān)部門(mén)則在良好的主觀意愿與各自不同的視角下，語(yǔ)境混亂、路徑混亂，沒(méi)有一套明確的思路和路線(xiàn)圖，使得政府各部門(mén)的政策文件彼此缺乏支撐和銜接，甚至一些政策相互矛盾、沖突，大量的政策文件流于形式，難以落實(shí)，事實(shí)空轉(zhuǎn)，給基層政府操作執(zhí)行帶來(lái)極大困難和困惑。行業(yè)焦慮，方向迷茫。大量社會(huì)力量，社會(huì)資本進(jìn)入，集中涌向養(yǎng)老地產(chǎn)、高端養(yǎng)老公寓、候鳥(niǎo)旅居養(yǎng)老、醫(yī)療性質(zhì)的護(hù)理院，對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)造成巨大沖擊，新興業(yè)態(tài)商業(yè)模式不確定，贏利能力與發(fā)展空間待驗(yàn)證，而政府在新興業(yè)態(tài)上的不斷扶持甚至大體量的直接投入，大有資源錯(cuò)配、加大行業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)、提高社會(huì)試錯(cuò)成本的趨勢(shì)。尤其值得警惕的是，原本作為滿(mǎn)足老年人醫(yī)療服務(wù)需求便捷可及的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”越來(lái)越滑向醫(yī)療養(yǎng)老，大量醫(yī)療性質(zhì)的護(hù)理院無(wú)疑將占用大量原本就已經(jīng)緊張的醫(yī)療衛(wèi)生資源，并透支大量醫(yī)保資金，最終必將導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展陷入巨大危機(jī)。此外，2013年7月頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》的正式施行，大量前置性審批條件，特別是門(mén)檻極不合理的消防要求使得眾多已運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老院因不能獲得行政許可，從原本的合法運(yùn)營(yíng)變成非法經(jīng)營(yíng)，而新開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)變得幾乎高不可及，事實(shí)成為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的“攔路虎”！民眾焦慮，養(yǎng)老靠誰(shuí)？政府不能靠、家庭靠不了，老百姓養(yǎng)老顧慮重重。一方面是數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的需要長(zhǎng)期照護(hù)的失能失智老人無(wú)法獲得基本養(yǎng)老服務(wù)的保障和支持，另一方面是全社會(huì)普遍對(duì)政府提供養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)期與依賴(lài)無(wú)限度的提高，從就餐到家政都寄望政府埋單，給予免費(fèi)供給。民眾的焦慮還體現(xiàn)在由于政府扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的無(wú)限化，以及引導(dǎo)教育的不足造成的虛假保健品營(yíng)銷(xiāo)，非法集資養(yǎng)老等產(chǎn)品的盛行，更讓大量老人上當(dāng)受騙，造成極大的社會(huì)不安定因素。“導(dǎo)致養(yǎng)老問(wèn)題上全民焦慮的原因很多，其中一個(gè)主要原因是在過(guò)去二十多年我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，我們的基本養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)保障沒(méi)有同步發(fā)展，對(duì)最基本、最核心的“基本養(yǎng)老服務(wù)”等概念缺乏清晰界定，政府各部門(mén)、行業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)此缺乏共識(shí)，各方角色，特別是政府角色不清晰，邊界混淆，語(yǔ)境、路徑模糊，沒(méi)有既定成型的養(yǎng)老服務(wù)保障的實(shí)現(xiàn)路徑圖，這些都嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，并形成越來(lái)越多的社會(huì)不穩(wěn)定因素。二、相關(guān)建議面對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老問(wèn)題的重重困境，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)破解和應(yīng)對(duì)：首先是明確基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，明確界定政府職責(zé)，并圍繞服務(wù)對(duì)象的需求為他們提供切實(shí)可及的基本養(yǎng)老服務(wù)。政府在養(yǎng)老中的角色一直是“兜低線(xiàn)、?；尽?，目前通過(guò)最低生活保障制度等一系列社會(huì)救助措施，已較好地解決了“兜底線(xiàn)”的目標(biāo)，但由于對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的界定不清，“?；尽北环夯糠倍嗟纳鐣?huì)服務(wù)統(tǒng)統(tǒng)被冠以“養(yǎng)老服務(wù)”名頭，而真正最應(yīng)該由政府提供保障的失能失智老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求卻沒(méi)有得到足夠重視。我們認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象應(yīng)該非常明確地界定在基于老年人能力評(píng)估確定的失能失智老人，政府相關(guān)部門(mén)的政策措施也應(yīng)該優(yōu)先定位在為失能失智老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，并以此來(lái)統(tǒng)籌和整合行政及社會(huì)資源，確保政府“?；尽蹦繕?biāo)的落實(shí)。其次是構(gòu)建以基本養(yǎng)老服務(wù)保障為核心的長(zhǎng)期照護(hù)體系。政府應(yīng)明確承擔(dān)面向失能失智人群基本養(yǎng)老服務(wù)需求的主體責(zé)任，大力推動(dòng)建立老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系，并從設(shè)施提供、服務(wù)供給、資金籌措等方面重點(diǎn)著手，合理規(guī)劃、布局、建設(shè)、統(tǒng)籌長(zhǎng)期照護(hù)設(shè)施，改變目前養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)唯床位數(shù)，唯日間照料中心覆蓋率，護(hù)理型床位占比的考核指標(biāo)體系，減少投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、覆蓋效率低、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大的大規(guī)模養(yǎng)老設(shè)施，及目前階段并不符合社會(huì)需求的日間照料中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)，增加中小規(guī)模特別是社區(qū)型中小型長(zhǎng)期照護(hù)設(shè)施，大力扶持連鎖化、專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織，探索包括長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)在內(nèi)的多渠道籌資方式。并在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和扶持其它養(yǎng)老服務(wù)、為老服務(wù)的多種業(yè)態(tài)，及相關(guān)的服務(wù)企業(yè)和社會(huì)組織，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的能力，減少行政干預(yù)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。第三是要盡快梳理，修訂甚至廢除與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，促進(jìn)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相沖突，違背的政策、文件、法規(guī)，特別是修訂或廢除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政許可辦法，及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（尤其是消防標(biāo)準(zhǔn)）。重視并加大基礎(chǔ)理論研究，基本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究，基本數(shù)據(jù)的摸底統(tǒng)計(jì)與分析，為科學(xué)決策與合理規(guī)劃提供依據(jù)。養(yǎng)老服務(wù)歸根結(jié)底是人的服務(wù)，要尤其注重人力資源的培養(yǎng)，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍的扶持，服務(wù)技術(shù)與能力的研發(fā)與提升，并在此基礎(chǔ)上形成長(zhǎng)效機(jī)制確保服務(wù)供給的可持續(xù)性。第四是應(yīng)高度重視及警惕醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的過(guò)度醫(yī)療化風(fēng)險(xiǎn)。即便在發(fā)達(dá)國(guó)家，醫(yī)療服務(wù)也是稀缺資源，在我國(guó)則更是如此。但目前一些醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式消耗大量醫(yī)療資源、透支醫(yī)保資金，以成本更高昂的醫(yī)療化的護(hù)理服務(wù)取代成本相對(duì)低廉的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，呈現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)過(guò)度醫(yī)療化的趨勢(shì)。這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是極其危險(xiǎn)、必然不可持續(xù)的發(fā)展模式。決策部門(mén)應(yīng)警惕這一趨勢(shì)的發(fā)展，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及早采取措施，切實(shí)讓養(yǎng)老服務(wù)回歸到以長(zhǎng)期照護(hù)為核心的社會(huì)服務(wù)范疇之中。

總而言之，養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)屬性是社會(huì)保障，其主要構(gòu)成是社會(huì)救助部分的兜底線(xiàn)，社會(huì)福利部分的基本養(yǎng)老公共服務(wù)，和社會(huì)保險(xiǎn)部分的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)等。養(yǎng)老服務(wù)的核心是失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)，長(zhǎng)期照護(hù)體系的合理構(gòu)建是做好養(yǎng)老服務(wù)的基本前提，是政府應(yīng)盡的基本民生責(zé)任。只有做好了基本養(yǎng)老服務(wù)保障，才能解決社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的核心顧慮，才能正確配置應(yīng)對(duì)人口老齡化的各種資源和資金，才能完整勾畫(huà)出老有所養(yǎng)的路線(xiàn)圖，才能真正促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展！尤其需要提出的是，長(zhǎng)期以來(lái)由于缺乏統(tǒng)一的老年人能力評(píng)估評(píng)價(jià)，及統(tǒng)計(jì)口徑的原因，我國(guó)失能失智人群的數(shù)據(jù)存在極