最高法院會議紀(jì)要：當(dāng)事人因選擇管轄法院錯誤而耽誤起訴期限的被耽誤的時間是否計算在起訴期限內(nèi)

最高法院會議紀(jì)要：當(dāng)事人因選擇管轄法院錯誤而耽誤起訴期限的，被耽誤的時間是否計算在起訴期限內(nèi)案情摘要乙區(qū)政府于2014年11月19日對被征收人陳某等人作出補償決定。陳某等人不服該補償決定，于2014年12月17日向甲市政府申請行政復(fù)議。甲市政府于2015年2月12日作出復(fù)議決定，維持了該補償決定，并告知陳某等人，如不服行政復(fù)議決定，可在收到行政復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。該行政復(fù)議決定于2月15日送達(dá)。陳某等人于2015年3月1日向乙區(qū)人民法院郵寄行政起訴狀。乙區(qū)人民法院于2015年3月10日向陳某等人郵寄釋明函、原起訴材料。陳某等人于3月11日簽收該郵政特快專遞。2015年3月17日，陳某等人向甲市中級人民法院郵寄行政起訴狀，請求依法確認(rèn)乙區(qū)政府作出的補償決定違法，并依法撤銷該補償決定。法律問題當(dāng)事人因選擇管轄法院錯誤而耽誤起訴期限的，被耽誤的時間是否計算在起訴期限內(nèi)？不同觀點甲說：應(yīng)當(dāng)計算在內(nèi)《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第一條第一項規(guī)定，被告為縣級以上人民政府的第一審行政案件應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄。起訴人因選擇管轄法院錯誤而耽誤起訴期限，屬于因其自身原因而導(dǎo)致的，其不利法律后果應(yīng)由起訴人自己承擔(dān)，耽誤的時間不應(yīng)當(dāng)扣除。乙說：不應(yīng)當(dāng)計算在內(nèi)人民法院對超過起訴期限但有正當(dāng)理由的判斷，應(yīng)當(dāng)按照有利于起訴人的原則進行。起訴人在法定期限內(nèi)行使起訴權(quán)，雖然起訴的法院沒有管轄權(quán)，但經(jīng)過人民法院釋明，起訴人在合理期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院遞交起訴狀，因錯誤選擇管轄法院耽誤起訴期限具備正當(dāng)理由，不屬于因其自身原因耽誤的時間，應(yīng)當(dāng)從起訴期限中予以扣除。法官會議意見采乙說為了切實保護當(dāng)事人訴權(quán)，我國《行政訴訟法》明確規(guī)定了起訴期限扣除與延長的情形。根據(jù)當(dāng)時有效的《執(zhí)行解釋》第四十三條明確規(guī)定，“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)”。2015年修改后的《行政訴訟法》吸收了這一規(guī)定并作了進一步完善，第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)?！钡巧鲜鲆?guī)定均沒有對何為“不屬于起訴人自身的原因”作出具體規(guī)定和解釋。根據(jù)《行政訴訟法》保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，從切實保障當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，司法實踐中，對確有正當(dāng)理由超過法定期限提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)作有利于公民、法人或者其他組織的解釋。判斷超過起訴期限是否具備正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政相對人是否已經(jīng)積極行使訴權(quán)，是否存在行政相對人因不屬于其自身的原因而耽誤起訴期限的情形。起訴人在法定起訴期限內(nèi)行使起訴權(quán)，雖然管轄法院選擇錯誤，但經(jīng)過人民法院釋明，起訴人在合理期限內(nèi)已經(jīng)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，因此而耽誤起訴期限具有正當(dāng)理由，屬于非因當(dāng)事人自身原因耽誤的時間，不應(yīng)計算在起訴期限內(nèi)。意見闡述一、行政訴訟起訴期限的定義、功能與特征一般認(rèn)為，行政訴訟的起訴期限是指公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的行政行為，而向人民法院提起行政訴訟，其起訴可由人民法院立案受理的法定期限。行政訴訟起訴期限是法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，必須在法定期限內(nèi)提出，否則，即使提起了訴訟，人民法院也會因起訴期限屆滿而不予受理。我國行政法及行政訴訟法對行政訴訟的起訴期限作出了一系列的規(guī)定，初步構(gòu)成了一定的體系，對于指導(dǎo)行政訴訟發(fā)揮了積極作用。目前，我國普遍適用的行政訴訟起訴期限規(guī)定，主要集中在《行政訴訟法》第四十五條至第四十八條及《行政訴訟法司法解釋》第六十四條至第六十六條。此外，還有一些關(guān)于某類行政行為起訴期限的單行法律，如《郵政法》《統(tǒng)計法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《藥品管理法》等。起訴期限可分為普通的起訴期限和最長訴權(quán)保護期限。普通的起訴期限一般由《行政訴訟法》明確規(guī)定，適用于一般行政案件。如當(dāng)事人直接向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，2014年《行政訴訟法》修改前為三個月，修改后為六個月；經(jīng)過復(fù)議后向人民法院提起訴訟的起訴期限為十五日。最長訴權(quán)保護期限可以分為兩種情形：一是行政機關(guān)沒有告知訴權(quán)和起訴期限的，按照《執(zhí)行解釋》的規(guī)定，起訴期限為二年，《行政訴訟法司法解釋》修改為一年；二是當(dāng)事人不知道行政行為內(nèi)容的，起訴期限動產(chǎn)為五年，不動產(chǎn)為二十年。行政訴訟起訴期限制度設(shè)立的目的是對起訴人訴權(quán)的行使加以時間的限制，促使權(quán)利人及時行使訴權(quán)，從而盡快解決糾紛，維護社會秩序。如果權(quán)利人怠于行使權(quán)利，致使起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的，則會導(dǎo)致起訴人喪失起訴權(quán)的法律后果。般來說，起訴期限具有三方面的功能：一是穩(wěn)定行政法律秩序。法律要求行政行為作出后，盡快能得到實施，而不是處于不穩(wěn)定或不生效狀態(tài)。起訴期限的設(shè)置目的之一就是經(jīng)過起訴期限后，行政行為便生效，使其得到有效實施。二是促使行政相對人及時行使權(quán)利。設(shè)置起訴期限的目的之一就是督促行政相對人在合法權(quán)益受到侵害時及時提起行政訴訟，否則，超過起訴期限，行政相對人將不能通過司法渠道維護自己的合法權(quán)益。三是避免舉證被耽誤的時間是否計算在起訴期限內(nèi)困難。如果行政相對人在合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，遲遲不提起訴訟，此時證據(jù)可能隨著時間的流逝而消失，法院審判時查清事實將變得困難，故起訴期限制度的設(shè)立，還能保證及時收集調(diào)取證據(jù)，證明有關(guān)的案件事實?！緟⒁娰R新發(fā)：《行政訴訟起訴期限研究》，吉林大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文】起訴期限具有以下幾個特征：一是法定性。什么條件下適用多長的起訴期限通常都由法律予以明確規(guī)定。二是強制性。起訴期限作為廣義上時效的一種，體現(xiàn)了法律規(guī)范強制性的特征。三是程序性。起訴期限是行政訴訟起訴條件中的消極條件之一。如果當(dāng)事人的起訴超過法定期限，法院將裁定駁回起訴或不予受理，在程序上終結(jié)訴訟。四是不變性。起訴期限與民法中的除斥期間相類似，是一種不變期間，不能中斷或中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間?！緟⒁娏挚∈ⅲ骸缎姓V訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第32頁】司法實踐中，有人從字面上把訴訟時效理解為訴訟法上的概念，認(rèn)為凡是訴訟都存在時效的問題。基于該理解，不少人將行政訴訟起訴期限稱之為“行政訴訟時效”或“起訴時效”，將其等同于民事訴訟時效，甚至用訴訟時效的規(guī)定來審查判斷行政訴訟的起訴期限，并對超過起訴期限的案件作出駁回訴訟請求的實體判決，造成了二者在適用上的混亂。訴訟時效又稱為消滅時效，是民事實體法上的法律制度，指民事權(quán)利受到侵害的權(quán)利人在法定的時效期間內(nèi)不行使權(quán)利，當(dāng)時效期間屆滿時，債務(wù)人獲得訴訟時效抗辯權(quán)。雖然行政訴訟起訴期限制度與民事訴訟的訴訟時效制度二者在理論基礎(chǔ)上有共通之處，且經(jīng)過一定的期間都會對原告發(fā)生某種不利的法律后果，但二者在本質(zhì)上是兩種不同的法律制度，存在較大區(qū)別：一是性質(zhì)不同。起訴期限是訴的合法性要件，即起訴能否被法院予以受理的法定條件，規(guī)定在《行政訴訟法》中，系訴訟程序法律制度；訴訟時效則是實體審理要件，即訴訟請求是否能夠成立的前提，屬于民事實體法律制度，規(guī)定在《民法典》總則編中。二是立法目的不同。行政訴訟之所以設(shè)立起訴期限，目的在于督促行政相對人盡快行使權(quán)利，提高行政機關(guān)執(zhí)法效率，維護行政管理秩序的穩(wěn)定；民事實體法中規(guī)定訴訟時效，其目的在于經(jīng)過法定期間使原權(quán)利人喪失權(quán)利，使長期存在的事實狀態(tài)合法化，有利于經(jīng)濟秩序和法律秩序的穩(wěn)定。三是期間有無變化不同。起訴期限為固定期間、不變期間，不存在中止、中斷的情形，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間；而訴訟時效屬于可變期間，原告不僅在特殊情況下可申請延長，而且只要具有法定事由，便可將其中止或中斷。四是適用對象不同。一般認(rèn)為，起訴期限適用于形成權(quán)，而訴訟時效適用于請求權(quán)。五是起算時間不同。行政訴訟的起訴期限從行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日起計算，其采取的是客觀行為的標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)“行為”；而訴訟時效的起算時間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起，以當(dāng)事人主觀感知權(quán)利被侵害為標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)“權(quán)利”。六是法院的審查階段不同。對于起訴期限，法院主要在起訴受理階段進行審查，在審理階段也可以審查；對于訴訟時效，法院只能在實體審理階段進行審查。七是法院能否依職權(quán)審查不同。由于起訴期限屬于起訴條件之一，在起訴受理階段和審理階段法院都可以依職權(quán)主動審查原告的起訴是否超過了起訴期限；而訴訟時效由于發(fā)生實體法上的效果，必須尊重當(dāng)事人的意思自治，除非被告主張，否則法院不得主動審查和援用。八是法院對超過法定期間的處理方式不同。原告超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理，或在受理后發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即超過起訴期限相對人喪失的是起訴權(quán)；訴訟時效已過的，如果被告主張，法院須判決駁回原告訴訟請求，如果被告沒有主張，則原告有勝訴的可能性，即超過訴訟時效當(dāng)事人喪失的是勝訴權(quán)。二、行政訴訟起訴期限耽誤的扣除制度期間的耽誤是指當(dāng)事人在法定期間或指定期間內(nèi)沒有進行或完成本應(yīng)進行的訴訟行為。期間的耽誤可能有主觀原因，也可能有客觀原因。根據(jù)各國的立法例和司法實踐，因當(dāng)事人自身的主觀原因?qū)е缕陂g耽誤的，其不利后果一般由當(dāng)事人自身承擔(dān)。但是因當(dāng)事人意志以外的原因如不可抗力造成起訴期限耽誤的，一般均給予當(dāng)事人采取一定措施進行挽救的機會。而各國為行政相對人提起行政撤銷訴訟所設(shè)定的起訴期限往往非常短暫，很容易造成行政相對人因超期起訴而錯失救濟機會。為了既維護行政效率，又兼顧公平公正原則，妥善地保護行政相對人的救濟權(quán)利，各國往往對一些因客觀原因?qū)е挛茨茉诜ǘㄆ谙迌?nèi)起訴的情形作出例外的制度安排。這些制度安排雖然名稱各有不同，但其目的和功能基本相同，即通過這些例外規(guī)則的適用客觀上使得行政相對人的實際起訴期間變長一些，相對合理一些?！?/p>

參見林俊盛：《行政訴訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第148頁】例如，在英美法系的英國和美國，雖然司法審查的時效規(guī)則并不存在除斥期間與消滅時效的理論區(qū)分，但兩個國家對當(dāng)事人不服行政機關(guān)行政決定的案件也設(shè)置了比普通民事糾紛案件短暫得多的申請期限，目的在于盡早穩(wěn)定行政行為所創(chuàng)設(shè)的新的社會秩序，維護行政決定的確定力，體現(xiàn)行政效率優(yōu)先原則的價值追求。對于因特殊的理由而耽誤申請期限的，可以申請延長?！队痉▽彶橐?guī)則》第4條規(guī)定：“（一）司法審查申請應(yīng)自申請原因首次出現(xiàn)之日起三個月內(nèi)及時提出，除非法院認(rèn)為有適當(dāng)?shù)睦碛蓱?yīng)延長申請期限…….”也就是說，在當(dāng)事人耽誤申請期限的情況下，如果法院認(rèn)為其有適當(dāng)?shù)睦碛?，可以適當(dāng)延長申請期限?！緟⒁娏挚∈ⅲ骸缎姓V訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第149頁】大陸法系的國家或者地區(qū)一般都參照民法中除斥期間的設(shè)計原理，在法條中明確規(guī)定了撤銷訴訟的起訴期限和因客觀原因耽誤起訴期限情況下起訴期限的回復(fù)原狀或者延長、期間扣除等，而沒有規(guī)定起訴期限可以中止或者中斷。例如在法國，起訴期限延長通常有兩種情況：一是原告在行政決定后二個月內(nèi)請求行政救濟，如果申請被拒絕，在接到拒絕通知后二個月內(nèi)仍可以對原來的行政決定提起行政訴訟。二是原告在行政決定后二個月內(nèi)向無管轄權(quán)的法院申訴，在其申訴被拒絕受理后二個月內(nèi)，仍可向有管轄權(quán)的法院提起行政訴訟?！緟⒁娡趺麚P：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第644頁】而德國實行“回復(fù)原狀”制度，即當(dāng)事人因客觀原因耽誤法定期限的，可以申請法院將法定期限“回復(fù)原狀”。《德國行政法院法》第60條規(guī)定：“1．應(yīng)無過錯而未能遵守法定期限人的請求，可允許對其回復(fù)原狀。2．請求須在障礙消除后兩周內(nèi)提出…….”【［德］平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第276頁】根據(jù)《日本行政案件訴訟法》第14條的規(guī)定，撤銷訴訟必須在知曉已作出處分或者裁決之日起六個月內(nèi)提起；從處分或者裁決之日起，超過一年，便不能再提起；當(dāng)提起行政上的不服申訴時，從知道對于該不服申訴的裁決等已作出之日起經(jīng)過了六個月，或者自裁決等作出之日起經(jīng)過了一年，則不能提起訴訟了。但是無論在上述那種情況下，如有正當(dāng)?shù)睦碛?，則期間經(jīng)過后的訴訟之提起也得以承認(rèn)?！緟⒁姡廴眨蓰}野宏：《行政救濟法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第68頁】我國臺灣地區(qū)則仿效《德國行政法院法》，規(guī)定了當(dāng)事人可以申請法院將被耽誤的時間是否計算在起訴期限內(nèi)法定期限“回復(fù)原狀”，但對當(dāng)事人申請的條件和程序規(guī)定更為詳細(xì)。根據(jù)我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第91條至第93條的規(guī)定，因天災(zāi)或其他不應(yīng)歸責(zé)于己之事由，致遲誤不變期間者，得申請回復(fù)原狀；遲誤不變期間已逾一年者，不得申請回復(fù)原狀；遲誤該“法”第106條之起訴期間已逾三年者，亦同；申請回復(fù)原狀，應(yīng)同時向行政法院補行期間內(nèi)應(yīng)為之訴訟行為，由受申請之行政法院與補行之訴訟行為合并裁判之?！緟⒁娏挚∈ⅲ骸缎姓V訟起訴期限制度研究》，法律出版社2014年版，第152頁】我國《行政訴訟法》對于當(dāng)事人因客觀原因耽誤法定期限的，也明確規(guī)定了扣除與延長的相關(guān)規(guī)定，形成了我國《行政訴訟法》中的起訴期限耽誤制度。從我國行政立法來看，自1990年開始實施的《行政訴訟法》首次規(guī)定了起訴期限的延長情形，該法第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，由人民法院決定?！?000年3月10日起施行的《執(zhí)行解釋》對該制度作了進一步發(fā)展，明確了起訴期限的扣除情形，其第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?！?014年修正后的《行政訴訟法》吸收了上述規(guī)定，并對該制度作了進一步完善。其第四十八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定?！睆纳鲜隽⒎ǖ难葑儊砜矗覈姓V訟起訴期限耽誤制度有以下幾點變化：一是耽誤情形的適度擴展，即從起訴期限延長的單一情形擴展到起訴期限扣除與延長兩種情形；二是耽誤事由的逐步完備，即從“＇不可抗力＇和＇其他特殊情況＇耽誤起訴期限”發(fā)展到““不可抗力＇＇其他不屬于其自身原因＇以及“其他特殊情況＇耽誤起訴期限”。三是對依當(dāng)事人申請作為程序啟動條件的部分摒棄，即起訴期限扣除情形從條文字面理解無須當(dāng)事人申請。也就是說，耽誤事由為“＇不可抗力”和“其他不屬于其自身原因＇耽誤起訴期限”的，當(dāng)事人不需要向人民法院申請起訴期限的扣除，應(yīng)當(dāng)是自動扣除。【參見范偉：《論行政訴訟中的起訴期限延誤-兼評＜行政訴訟法＞第48條》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期】從總體上看，我國現(xiàn)行關(guān)于起訴期限耽誤制度的立法規(guī)定與域外國家或者地區(qū)的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容和功能上基本相同，只是表述上有所不同而已。也有學(xué)者將該制度稱為行政訴訟起訴期限的延誤制度。【范偉：《論行政訴訟中的起訴期限延誤-兼評＜行政訴訟法＞第48條》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期】作為行政訴訟起訴期限恒定的例外情形，行政訴訟起訴期限耽誤制度體現(xiàn)著對處于弱勢地位的行政相對人在訴訟程序啟動上的人文關(guān)懷，同時也體現(xiàn)著訴權(quán)保障與司法對行政活動謙抑的價值權(quán)衡。根據(jù)《行政訴訟法》第四十八條的規(guī)定，我國的行政訴訟起訴期限耽誤制度包括兩種情形：起訴期限的扣除與起訴期限的延長。兩者適用的情形并不相同。第一，關(guān)于起訴期限的扣除?！缎姓V訟法》第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)?！睆脑摋l規(guī)定可以看出，起訴期限可以扣除僅限兩個理由：一是不可抗力；二是其他不屬于其自身的原因。對于不可抗力，《行政訴訟法》并沒有明確規(guī)定和說明，我國民事法律中則有較為具體的規(guī)定。根據(jù)我國《民法典》第一百八十條第二款的規(guī)定，不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況。其要件包含：不可預(yù)見、不可避免且不能克服和屬于客觀情況。不可抗力可以是自然原因造成的，也可以是人為的或社會因素引起的，前者如地震、水災(zāi)、旱災(zāi)等，后者如戰(zhàn)爭、政府禁令、罷工等。行政訴訟起訴期限耽誤制度中的“不可抗力”與民法上的“不可抗力”在法律適用上具有相通性，皆具有權(quán)利保障的目的和發(fā)生責(zé)任免除的后果。如發(fā)生地震、水災(zāi)造成交通中斷，當(dāng)事人無法在法定期限內(nèi)行使訴權(quán)即屬于行政訴訟起訴期限中“不可抗力”的耽誤事由。對于“其他不屬于其自身原因”的情形，因缺乏具體規(guī)定和解釋，加之該概念不夠清晰，實踐中容易發(fā)生適用偏差?！秷?zhí)行解釋》明確列舉了“人身受到限制”為“其他不屬于其自身原因”的一種具體情形。在司法實踐中，一般認(rèn)為，此項耽誤事由還有如下幾種情形：一是當(dāng)事人由于對法律理解有誤未能正確行使訴權(quán)，先通過民事訴訟無法實現(xiàn)自身權(quán)益后再提起行政訴訟導(dǎo)致超過法定期限的，應(yīng)視為存在正當(dāng)理由?！緟⒁娚綎|省棗莊市中級人民法院（2014）棗行終字第8號行政判決書】二是以企業(yè)清算組名義提起訴訟被駁回后又以企業(yè)名義起訴的，人民法院認(rèn)為清算組在規(guī)定期限內(nèi)提起行政訴訟后被駁回起訴的事實可視為因“其他特殊情況耽誤起訴期限”的情況。【參見浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院（2012）杭西行初字第50號行政判決書】三是當(dāng)事人一直向人民法院主張權(quán)利所耽誤的時間不應(yīng)計算在起訴期限內(nèi)?！緟⒁娝拇ㄊ〕啥际兄屑壢嗣穹ㄔ海?015）成行終字第139號行政判決書】四是因行政案件交叉管轄導(dǎo)致當(dāng)事人選擇管轄法院錯誤，人民法院認(rèn)為郵寄起訴材料所耽誤的期限不計算在起訴期限內(nèi)?！緟⒁娺|寧省沈陽市中級人民法院（2015）沈中立行終字第7號行政裁定書】本案同樣屬于因“其他不屬于其自身的原因”耽誤起訴期限的情形。由于我國行政體制較為復(fù)雜，行政行為種類也較為繁多，加之實踐中行政機關(guān)執(zhí)法水平不一，導(dǎo)致部分案件的起訴人確定被告和管轄法院較為困難。另外，近年來我國在行政訴訟領(lǐng)域相繼實施了多種管轄改革措施，如提級管轄、指定管轄、交叉管轄、集中管轄、跨區(qū)劃管轄等，級別管轄和地域管轄的不斷變化，導(dǎo)致部分起訴人無所適從，并且也存在權(quán)利人對管轄規(guī)定理解錯誤的情形，所以在判斷起訴人因選擇管轄法院錯誤而導(dǎo)致超過起訴期限時應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。關(guān)鍵要看起訴人是否積極行使了訴權(quán)，如果起訴人一直在積極行使訴權(quán)，則即使因選擇管轄法院錯誤導(dǎo)致超過起訴期限，也應(yīng)當(dāng)屬于有正當(dāng)理由之情形。如果起訴人系因怠于行使訴權(quán)而超過起訴期限，則不利法律后果只能由其自身承擔(dān)。本案中，當(dāng)事人因種種原因?qū)е逻x擇級別管轄錯誤，但其在法定期限內(nèi)提起了訴訟，在法院釋明后也在合理期限內(nèi)及時向管轄法院郵寄了起訴材料，說明當(dāng)事人一直在積極行使訴權(quán)，并沒有怠于行使訴權(quán)之情形。故本案中的因選擇管轄法院錯誤而導(dǎo)致耽誤起訴期限的情形，屬于《行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定的“因其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”的情形，被耽誤的時間不應(yīng)當(dāng)計算在起訴期限內(nèi)。第二，關(guān)于起訴期限的延長?！缎姓V訟法》第四十八條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定?！备鶕?jù)該款規(guī)定，當(dāng)事人可以申請延長期限的情形為“其他特殊情況”?！捌渌厥馇闆r”是一個適用不明的概念，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明確，目前法律和司法解釋并沒有作出明確的規(guī)定和解釋。與“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”相比較，“其他特殊情況”可作以下區(qū)分：一是當(dāng)事人對耽誤事由發(fā)生的主觀認(rèn)識程度要高于前兩者，例如，當(dāng)事人明知起訴期限即將經(jīng)過，但由于重病而不能實施起訴行為；二是“其他特殊情況”的發(fā)生不能完全阻卻當(dāng)事人提起訴訟；三是較之起訴期限扣除為法定起訴期限耽誤情形，因“其他特殊情況”耽誤起訴期限的是酌定的起訴期限耽誤情形，即是否產(chǎn)生起訴期限延長之法律效果，人民法院擁有審查權(quán)、決定權(quán)以及自由裁量權(quán)?！緟⒁姺秱ィ骸墩撔姓V訟中的起訴期限延誤-兼評＜行政訴訟法＞第48條》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期】三、起訴期限是否存在中止、中斷情形民事訴訟中的訴訟時效制度具有中止、中斷的情形，行政訴訟中的起訴期限是否也存在中止、中斷情形，是當(dāng)前爭議較大的問題。民法上的訴訟時效中止一般是指在訴訟時效期間的最后六個月，因法定事由而使權(quán)利人不能行使請求權(quán)的，法定事由消除后，訴訟時效期間為自中止時效的原因消除之日起滿六個月屆滿的制度。根據(jù)《民法典》第一百九十四條的規(guī)定，訴訟時效中止的事由包括：不可抗力；無民事行為能力人或者限制民事行為能力人沒有法定代理人，或者法定代理人死亡、喪失民事行為能力、喪失代理權(quán)；繼承開始后未確定繼承人或者遺產(chǎn)管理人；權(quán)利人被義務(wù)人或者其他人控制；其他導(dǎo)致權(quán)利人不能行使請求權(quán)的障礙。訴訟時效的中止必須是因法定事由而發(fā)生。這些法定事由可以概括為兩大類：一是不可抗力，如自然災(zāi)害、軍事行動等，都是當(dāng)事人無法預(yù)見和克服的客觀情況；二是其他阻礙權(quán)利人行使請求權(quán)的情況。法定事由必須發(fā)生在訴訟時效期間的最后六個月內(nèi)，始產(chǎn)生中止訴訟時效的效力。訴訟時效中斷是指在訴訟時效期間進行中，因發(fā)生一定的法定事由，致使已經(jīng)經(jīng)過的時效期間歸于無效，待時效中斷的事由消除后，對訴訟時效期間進行重新計算的制度。根據(jù)《民法典》第一百九十五條的規(guī)定，中斷訴訟時效的事由包括：權(quán)利人向義務(wù)人提出履行請求；義務(wù)人同意履行義務(wù)；權(quán)利人提起訴訟或者申請仲裁；與提起訴訟或者申請仲裁具有同等效力的其他情形。訴訟時效中斷的事由發(fā)生后，已經(jīng)過的時效期間歸于無效，中斷事由存續(xù)期間，時效不進行，中斷事由終止時，重新計算時效期間。這些事由區(qū)別于訴訟時效中止的事由，主要是基于當(dāng)事人主觀意志而實施的行為。有觀點認(rèn)為，行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟時效中止的理論，但是不適用中斷的理論。主要理由是：第一，《行政訴訟法》和司法解釋已經(jīng)對訴訟時效中止情形作出了規(guī)定。如《執(zhí)行解釋》第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?！?014年修正后的《行政訴訟法》第四十八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。”上述規(guī)定均屬于起訴期限中止的規(guī)定。第二，《行政訴訟法》和司法解釋并沒有關(guān)于訴訟時效中斷的規(guī)定，其主要是考慮到維護行政管理秩序的穩(wěn)定性，因為行政行為一經(jīng)作出即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，且行政行為是以國家強制力為保障，一般持續(xù)較長時間，并得到社會的信賴。如果行政訴訟起訴期限適用中斷理論，必將導(dǎo)致行政相對人長時間不行使權(quán)利的可能性增大，不利于保持社會的穩(wěn)定。有的觀點則認(rèn)為，行政訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)適用中斷制度。即，如果行政相對人在法定期間內(nèi)不斷向行政機關(guān)申訴、向上級行政機關(guān)控告的，應(yīng)當(dāng)適用起訴期限中斷。主要理由是：第一，行政相對人的申訴行為表明其不服行政行為，亦有申訴之意愿。第二，從實際情況而言，解決行政糾紛存在多種不同的途徑，界限并不明顯。第三，中國公民還存在找政府解決問題的習(xí)慣。第四，域外亦有此制。從起訴期限的功能和意義來看，上述觀點均難以成立。起訴期限本是為公益而設(shè)的制度，體現(xiàn)了權(quán)利有限性、法的安定性、行政行為的確定力以及司法的有限審查性。起訴期限的功能和意義主要體現(xiàn)在：首先，起訴期限是對當(dāng)事人訴權(quán)的一種積極限制。法律通過規(guī)定行政訴訟的起訴期限，給當(dāng)事人尋求司法救濟設(shè)置一種時間限制，即當(dāng)事人請求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟的最長時間限制。法治的本質(zhì)是維護社會的公平正義和良好的社會秩序，同時也充分尊重當(dāng)事人的選擇自由。如果法律在時間上已經(jīng)