高中歷史之教學教研清代財政制度創(chuàng)新與近代財政體制發(fā)端素材

PAGEPAGE4清代財政制度創(chuàng)新與近代財政體制發(fā)端傳統(tǒng)社會的國家財政，從總體上體現(xiàn)著國家政權(quán)為實現(xiàn)其職能，對一部分社會產(chǎn)品進行安排和再安排而形成的以國家為主體的安排關系。清朝處于中西交匯、新舊交替、社會巨變之中，各項制度多有改變。清代財政制度的沿襲與創(chuàng)新、財政思想的改變，以及近代財政體制的發(fā)端，不僅與國家機器的運轉(zhuǎn)、國家治理和社會穩(wěn)定休戚相關，而且關涉到人民的生存狀況、社會經(jīng)濟的發(fā)展。探討"清代財政轉(zhuǎn)型與國家財政治理實力"，具有重要的學術(shù)價值和現(xiàn)實意義。財政是國家治理的基礎和重要支柱。唐代財政改革家楊炎稱："財賦者，邦國大本，而生人之喉命，天下治亂、重輕系焉。"宋代學者蘇轍稱："財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。"探討清代財政制度的創(chuàng)新以及不同時期的財政體制改變，有助于窺察財政本身的重要性以及與社會經(jīng)濟的多面相關系。一、清代前期的傳統(tǒng)財政模式沿襲、變遷與創(chuàng)新清朝財政在總體上沿襲明代之制，同時又經(jīng)過了不斷的制度創(chuàng)新和完善，最終形成了具有自身顯明特點的財政體制。所謂"清承明制"，只是一種大致的說法?？傮w上沿襲前代并不斷完善財政管理體制，中心由戶部及各"清吏司"衙門主管全國及某一門類、某一區(qū)域的財政事務，地方上則有布政使司衙門主管一省的財政，下至各道府州縣，也有相應的財政管理職能。而更多的事例，則是表面看來沿襲明代之制，事實上狀況困難，多有改變。如清初田賦的征收原則是所謂的"萬歷則例"，它本身是一個特別模糊的概念。筆者留意到，順治四年的兩次上諭，與此前不同，明確申明"俱照前朝萬歷四十八年則例征收"。因此，有理由信任，順治四年之前遵循的萬歷則例是"模糊"的，沒有指明詳細的年份，但有一點是清晰的，是時所謂的"萬歷則例"剔除了萬歷晚期的有關加征。順治四年之后的"萬歷則例"，則已特別明確，按萬歷四十八年的標準征收，已包括"遼餉"（九厘銀）在內(nèi)。這一方面與順治初年"輕徭薄賦"政策的頒布與改變聯(lián)系在一起；另一方面，也是田賦征收"定額化"的起始。明清時期，實物財政向貨幣財政的演化，也特別明顯。清前期不但最終確定了以貨幣為統(tǒng)一的財政核算單位，為統(tǒng)一的國家財政奠定了基礎，而且最終確立了以銀兩為主體的財政收入和支出體制。不唯如此，明后期雖然銀、錢并用，但銀、錢的比值關系混亂。清初則明確規(guī)定了銀一兩兌錢千文的比值，使"銀、錢兼權(quán)"的貨幣體系得以確立。根據(jù)清廷的規(guī)定，各鑄錢局生產(chǎn)的銅錢，主要以兵餉、官俸搭放的形式按不同比例進入流通領域。銀、錢的搭放標準，盡管因時因地有所不同，但這些規(guī)定終歸是劃時代的。在制度創(chuàng)新方面，清代前期的一些財政改革也值得充分留意。特殊是雍正朝的財政改革，地位突出。雍正朝改革的重點之一是攤丁入地，將賦稅征收的對象由"稅人"轉(zhuǎn)向"稅地"，廢除了數(shù)千年來"有身即有役，有役即有賦"的賦稅原則，簡化稅則，減輕無地少地農(nóng)夫的負擔，放松了人口限制。一般認為，攤丁入地是明代一條鞭法的接著和深化，事實上在清初賦役整頓的基礎上實行的攤丁入地，是一個全新的變革，可以看作是傳統(tǒng)社會賦役制度變革的終結(jié)。雍正朝改革的重點之二是耗羨歸公和實行養(yǎng)廉銀制度。在明清時代，耗羨事實上包括了本色糧米征收中的雀耗、鼠耗以及折色銀兩中的火耗。清初耗羨征收的苛重，一方面當然是官員貪欲、吏治腐敗的反映，另一方面也有其詳細的緣由，主要是在官員低薪制的背景下彌補俸祿不足，以及在地方庫銀挪用的背景下彌補財政的虧空。從康熙后期起，就有臣僚上疏探討將耗羨的私征改為公派。晚年的康熙不情愿擔當這個責任，宣稱"加派之名，朕豈受乎"。從這一點上來說，雍正帝的耗羨歸公改革，的確須要一些膽識。實行耗羨歸公，在財政上的關鍵之點是：此前，耗羨征收"皆系州縣入己"，"官取之，官主之，不入于司農(nóng)之會計"；此后，將耗羨歸于政府的正式財政收入，然后再用耗羨收入所得支發(fā)官員的養(yǎng)廉銀、公費銀等，以彌補官員正俸的不足、辦公經(jīng)費的不足和地方財政的虧空。所以，耗羨歸公的改革和養(yǎng)廉銀制度的實行，是一體化的連帶性的改革，其意義不單純是稅收的規(guī)范、支出的規(guī)范、財政的規(guī)范，對俸祿制度的完善和吏治的整肅，也起到了特別重要的作用。二、清代后期的財政轉(zhuǎn)型與近代財政體制的發(fā)端清代財政"前期"與"后期"的劃分，不同于以鴉片斗爭為界標的古代、近代社會的劃分。清代前期的財政體制在形成之后始終持續(xù)到晚清時期。直到太平天國起義后，隨著地方勢力的崛起，清政府給予地方相對獨立的軍事權(quán)、財政權(quán)、人事權(quán)，致使權(quán)力結(jié)構(gòu)由中心集權(quán)向地方分權(quán)演化。對于這一改變，曾國藩曾有明確闡述，大要是說"戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重"（《曾文正公奏稿》卷20）。財政具有多重屬性，它既屬于經(jīng)濟系統(tǒng)，又屬于政治系統(tǒng)。咸同之際的多重變局，必定給財政帶來深刻影響：一方面，由于國家財力的不足以及財政管理的混亂，原來中心用以管理全國財務的一套制度如征稅制度、京協(xié)餉制度、奏銷制度等，已出名無實。地方督撫對原有的財政管理制度，對中心的有關政令，不再唯命是從，使得財權(quán)的下移之勢不行逆轉(zhuǎn)。另一方面，晚清之際的內(nèi)憂外患給財政帶來了巨大壓力，地方督撫起先有"就地籌餉"之權(quán)，以致稅目名稱各異、稅率各異、征稅方式各異，地方督撫掌控了地方財權(quán)。而財權(quán)的下移，必定減弱中心政府對整個國家的統(tǒng)治力，迫使清廷進行財政的清理和整頓，形成中心與地方在財政問題上的博弈。也正是在這種社會背景和財政博弈的基點上，出現(xiàn)晚清的財政轉(zhuǎn)型，并最終導致了近代財政體制的發(fā)端或初步建立。晚清財政的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在諸多方面，我在《清代財政的近代轉(zhuǎn)型》一文中已經(jīng)有所論述。假如將財政的轉(zhuǎn)型與近代財政體制的發(fā)端進行綜合考察，最為突出的有如下四個方面：第一，西方財政學說的引進與財政行政組織的改變。在探究清代財政近代轉(zhuǎn)型問題時，西方制度與文化的影響是不容忽視的重要因素。中國傳統(tǒng)社會并無"財政"一詞，多用"國用""度支""國計""財賦""戶政"等指代。"財政"這個詞是清末由日本移植而來。我檢索現(xiàn)存清代檔案，在官方文件中最早出現(xiàn)"財政"一詞，是光緒二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的電報。王文韶在電報里說："希臘已允他國代管財政"，明確用了"財政"這個詞。在民間比較有代表性的，是光緒三十年十一月二十三日，《時報》發(fā)表該報記者所撰《論今日宜整頓財政》一文，已經(jīng)提出"財政"與"財政學""行政學"的概念，以及"欲整頓財政，先宜改良行政機關"的說辭。事實上，光緒二十九年已經(jīng)在中心設立財政處，在各省則設立財政局或財政公所。光緒三十二年，為適應"新政"的須要，戶部改為度支部，不僅"綜理全國財政"，而且"可隨時派員調(diào)查各省財政"，反映了清廷統(tǒng)一財政管理的意圖。其次，由傳統(tǒng)奏銷制度向預決算制度改變。傳統(tǒng)奏銷制度在晚清已流于形式，自咸、同以后，各省均普遍設立外銷款項以規(guī)避奏銷，很多財政收支均由本省自行處理，"報部盡屬虛文"。中心政府已無從通過奏銷精確駕馭全國的財政收支狀況。從這一點上說，晚清的清理財政及實行預算，又有整頓財政秩序的重要內(nèi)涵。黃遵憲在《日本國志》中曾介紹過日本與西方的預算制度，此后，鄭觀應、李希圣、丁維魯、盛宣懷、張謇等人不斷呼吁仿泰西之法，實行預算。光緒二十四年已有"近來泰西各國，皆有豫籌用度之法，著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報，俾天下咸曉"的上諭。光緒三十二年，度支部議復御史趙秉麟奏制定預算決算表事宜，標記著清末實行預算的肇始。隨后，清廷頒布《清理財政章程》《預算冊式及例言》等文件，由清理財政處主持編制國家預算。盡管清末的預算變革坎坷多變，但仍反映了傳統(tǒng)奏銷制度的終結(jié)和傳統(tǒng)財政體制向現(xiàn)代財政體制的轉(zhuǎn)折。第三，由"起運""存留"的財政劃分到地方財政的形成。咸、同以降，晚清財權(quán)下移的形成，既有督撫專權(quán)的意蘊，又有時勢所迫的政策導向因素；財權(quán)下移的結(jié)果，既標示著中心財政對地方財政的失控，又成就了前所未有的地方財政的形成。中心給予地方督撫"就地籌餉"之權(quán)，意味著地方有了稅收——特殊是雜稅、雜捐之權(quán)。為了征收各種雜稅、雜捐，各地往往設立各種財政局所，意味著地方有了財政的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。所征之雜稅、雜捐，有相當一部分用于地方新政、地方事業(yè)的開支，意味著地方有了財政的支配權(quán)。凡此，均是地方財政形成的重要標記。第四，由傳統(tǒng)的財政支出到公共財政的出現(xiàn)。清代前期的傳統(tǒng)財政支出，主要是軍費、俸祿、河工三大財政支出。到嘉慶年間的嘉慶《大清會典》，又細致地將財政支出劃分為祭祀之款、儀憲之款、俸食之款、科場之款、餉乾之款、驛站之款、廩膳之款、賞恤之款、修繕之款、采辦之款、織造之款、公廉之款等12項。晚清的財