-“一帶一路”視角下提升中拉合作的戰(zhàn)略思考

“一帶一路”視角下提升中拉合作的戰(zhàn)略思考

一“一帶一路”：中拉合作“新抓手”

近年來(lái)，世界正經(jīng)歷百年未有之變局，舊有合作體系失衡、失序、失效現(xiàn)象突出，新的合作機(jī)制和模式正不斷涌現(xiàn)。2013年9月和10月，習(xí)近平主席在出訪中亞和東南亞國(guó)家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議(簡(jiǎn)稱“一帶一路”倡議)。該倡議秉持和平合作、開(kāi)放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏的理念，從無(wú)到有，由點(diǎn)及面，不斷拓展廣度和維度。已有全球100多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織共同參與，40多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織與中國(guó)簽署合作協(xié)議，形成了廣泛國(guó)際合作共識(shí)。①2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十九大勝利召開(kāi)，進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)需要在對(duì)外合作上有新作為。十九大報(bào)告指出：中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開(kāi)國(guó)門搞建設(shè)，積極促進(jìn)“一帶一路”國(guó)際合作，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國(guó)際合作新平臺(tái)，增添共同發(fā)展新動(dòng)力。②這表明，以“一帶一路”倡議為引領(lǐng)，推動(dòng)新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放、加快國(guó)際合作的提質(zhì)升級(jí)，已成為中國(guó)國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，拉美作為資源最豐富的發(fā)展中地區(qū)，雙方合作無(wú)論在理論層面還是現(xiàn)實(shí)層面，均有必要、有條件加快互聯(lián)互通與戰(zhàn)略對(duì)接，以引領(lǐng)新時(shí)代中拉關(guān)系提質(zhì)升級(jí)，邁上新臺(tái)階。

(一)“一帶一路”與拉美對(duì)接的基礎(chǔ)

歷史上，“一帶一路”與拉美曾有密切聯(lián)系。歷史上“海上絲綢之路”的一條重要線路就是16—19世紀(jì)期間中國(guó)—東南亞—拉美間的貿(mào)易路線，包括西班牙殖民者開(kāi)辟的從中國(guó)沿海出發(fā)、經(jīng)馬尼拉中轉(zhuǎn)到達(dá)墨西哥阿卡普爾科和秘魯利馬的貿(mào)易路線，以及葡萄牙人經(jīng)營(yíng)的澳門—果阿—里斯本—巴西的貿(mào)易路線。③數(shù)百年間，東方的絲綢、瓷器、手工藝品以及先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)傳播到拉美，極大促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。同時(shí)，美洲的玉米、土豆、辣椒等也輸入中國(guó)，帶動(dòng)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?？缭教窖蟮摹昂Ｉ辖z綢之路”成為中拉關(guān)系的原始紐帶，也是人類不同文明交流的典范。如今“一帶一路”倡議作為歷史的延續(xù)和創(chuàng)新，拉美的參與十分重要。習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)，拉美地區(qū)是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的“自然延伸”。

從現(xiàn)實(shí)看，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中拉關(guān)系駛?cè)搿翱燔嚨馈?，形成多層次、多領(lǐng)域、全方位合作新格局，為“一帶一路”拓展至拉美奠定了基礎(chǔ)。

1.政治互信達(dá)到新高度。中國(guó)視拉美為“大外交”的重要一環(huán)，習(xí)主席5年內(nèi)3次訪問(wèn)拉美和加勒比地區(qū)10國(guó)，中拉政治互信日益加強(qiáng)。中國(guó)積極支持拉美國(guó)家探索適合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路以及維護(hù)國(guó)家主權(quán)所做的努力，拉美建交國(guó)家堅(jiān)定支持中方在核心利益問(wèn)題上的立場(chǎng)。中國(guó)已與巴西、阿根廷、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、阿根廷、智利等國(guó)建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而且不僅與拉美多國(guó)建立了雙邊戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制，與拉美區(qū)域組織也建立了常設(shè)性的多邊協(xié)商對(duì)話機(jī)制。迄今為止，中國(guó)已與拉美和加勒比國(guó)家共同體建立了中拉論壇，并成為美洲開(kāi)發(fā)銀行、拉美一體化協(xié)會(huì)、美洲國(guó)家組織、聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)和太平洋聯(lián)盟等組織的觀察員，還與里約集團(tuán)、南方共同市場(chǎng)、安第斯集團(tuán)建立了對(duì)話機(jī)制。中拉雙方還在聯(lián)合國(guó)、二十國(guó)集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、金磚國(guó)家等國(guó)際組織和多邊機(jī)制框架下，圍繞聯(lián)合國(guó)改革、可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化等全球性議題加強(qiáng)協(xié)作，有力維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家共同利益。

2.經(jīng)貿(mào)互補(bǔ)性、融合性日益提升。中拉深挖經(jīng)貿(mào)合作潛力，創(chuàng)新合作模式，積極推動(dòng)務(wù)實(shí)合作。貿(mào)易方面，拉美成為中國(guó)外貿(mào)增長(zhǎng)最快地區(qū)。2017年中拉貿(mào)易額達(dá)2578.5億美元，同比增長(zhǎng)18.8%。④中國(guó)已成為巴西、智利和秘魯最大的貿(mào)易伙伴國(guó)，墨西哥和阿根廷第二大貿(mào)易伙伴國(guó)。貿(mào)易結(jié)構(gòu)由初級(jí)產(chǎn)品、紡織品向機(jī)電、化工產(chǎn)品等高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。貿(mào)易機(jī)制不斷完善。中國(guó)已與16個(gè)拉美國(guó)家簽署貿(mào)易協(xié)定或議定書(shū)，與15個(gè)國(guó)家簽署雙邊投資保護(hù)協(xié)定，與11個(gè)國(guó)家簽署雙邊投資協(xié)定，與9個(gè)國(guó)家簽署避免雙重征稅協(xié)定，還與智利、秘魯和哥斯達(dá)黎加簽訂了自貿(mào)協(xié)定。2017年11月，中國(guó)與智利簽署自貿(mào)協(xié)定升級(jí)議定書(shū)，以拓展電子商務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域合作。此外，還積極推進(jìn)與哥倫比亞自貿(mào)協(xié)定可行性聯(lián)合研究，與烏拉圭自貿(mào)協(xié)定談判有望啟動(dòng)。中國(guó)對(duì)拉投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，領(lǐng)域更加寬廣。中國(guó)成為拉美第三大投資來(lái)源國(guó)，拉美成為中國(guó)第二大境外投資目的地。截至2016年年底，中國(guó)對(duì)拉美直接投資存量達(dá)2071.5億美元，占中國(guó)全部對(duì)外直接投資存量的15.3%；對(duì)拉美工程承包業(yè)務(wù)累計(jì)簽署合同額1435.5億美元，完成營(yíng)業(yè)額985.3億美元。⑤從投資領(lǐng)域看，已從傳統(tǒng)的能源礦產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等逐步向金融、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)、航空運(yùn)輸拓展。金融合作全面開(kāi)展。中國(guó)國(guó)有大型銀行紛紛在拉美設(shè)點(diǎn)，開(kāi)展信貸等業(yè)務(wù)，石油換貸款、貨幣互換等合作機(jī)制不斷拓展，并推出了各類專項(xiàng)基金貸款，包括中拉產(chǎn)能合作專項(xiàng)基金(300億美元)、中拉基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)貸款(200億美元)等。2017年6月，中國(guó)與巴西建立基礎(chǔ)設(shè)施合作基金，中方出資150億美元，巴方出資50億美元。據(jù)美洲對(duì)話組織統(tǒng)計(jì)，2005-2016年期間中國(guó)政策性銀行向拉美貸款總額超過(guò)1410億美元，已超過(guò)世界銀行和美洲開(kāi)發(fā)銀行對(duì)拉貸款總額。⑥

(二)加快“一帶一路”合作的現(xiàn)實(shí)需求

1.中拉同處經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，需要新的發(fā)展動(dòng)力。金融危機(jī)重創(chuàng)全球需求和國(guó)際貿(mào)易，尤其對(duì)“以出口為導(dǎo)向”的發(fā)展中國(guó)家沖擊較大，迫使其進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。中國(guó)也處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。十九大報(bào)告指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期。中國(guó)要推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，需要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”并重，遵循“共商、共建、共享”原則，加強(qiáng)創(chuàng)新能力與開(kāi)放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放格局。同樣，拉美處于增長(zhǎng)動(dòng)力不足、經(jīng)濟(jì)增速緩慢的困難期，急需進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并引入外資和先進(jìn)技術(shù)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！耙粠б宦贰弊鳛檎驹谌蚋叨?、盤活區(qū)域內(nèi)各種資源、推進(jìn)中國(guó)全面改革開(kāi)放、促進(jìn)中國(guó)與沿線國(guó)家共同發(fā)展的戰(zhàn)略安排，為中拉加強(qiáng)合作、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展提供了重要契機(jī)。

2.中拉關(guān)系提質(zhì)升級(jí)，需要新的突破。近20年來(lái)，中拉貿(mào)易呈跨越式發(fā)展。1995年雙邊貿(mào)易額僅為61億美元，2014年達(dá)到2635億美元，增加約42倍。但受國(guó)際大宗商品價(jià)格下跌、拉美經(jīng)濟(jì)衰退以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”等因素影響，近年來(lái)中拉雙邊貿(mào)易增速放緩，2015年、2016年連續(xù)兩年大幅下降。貿(mào)易和投資不平衡、不充分的特征顯現(xiàn)。中拉全面提升合作水平，需要推出新的合作戰(zhàn)略、構(gòu)想，通過(guò)全方位的互聯(lián)互通，形成制度性的融合和深層互動(dòng)?！耙粠б宦贰背h契合雙方現(xiàn)實(shí)需求，為深化合作打開(kāi)廣闊空間。

(三)新形勢(shì)下中拉“一帶一路”合作機(jī)遇凸顯

1.中拉在“開(kāi)放包容”的合作理念上前所未有地接近。當(dāng)前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，保護(hù)主義、孤立主義思潮興起，對(duì)中國(guó)和拉美地區(qū)國(guó)家的利益均形成挑戰(zhàn)，也促使中拉在踐行開(kāi)放包容合作的理念上更加一致。2017年習(xí)近平主席在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上發(fā)表重要講話，指出要堅(jiān)定不移發(fā)展開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)，在開(kāi)放中分享機(jī)會(huì)和利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏。多數(shù)拉美國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人秉持相近理念。巴西總統(tǒng)特梅爾在2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇上明確表示反對(duì)任何形式的貿(mào)易保護(hù)主義。阿根廷總統(tǒng)馬克里上臺(tái)后采取一系列經(jīng)濟(jì)開(kāi)放政策，如取消進(jìn)口和外匯管制、改善投資環(huán)境以吸引國(guó)際投融資等。在沒(méi)有美國(guó)參與的情況下，智利繼續(xù)積極參與跨太平洋經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(TPP)談判，并主辦會(huì)議號(hào)召11個(gè)談判國(guó)簽署跨太平洋伙伴關(guān)系全面協(xié)定(CPTPP)。墨西哥主張繼續(xù)推進(jìn)地區(qū)一體化，與美國(guó)在北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)重談中展開(kāi)博弈。主張自由貿(mào)易的拉美國(guó)家希望中國(guó)引領(lǐng)全球化進(jìn)程，并將“一帶一路”倡議視為繼續(xù)推動(dòng)全球化、吸引中國(guó)投資、帶動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的難得契機(jī)。⑦拉美國(guó)家與中國(guó)高度一致的發(fā)展與對(duì)外合作理念，為深化合作打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.拉美與美國(guó)關(guān)系受挫為中拉“一帶一路”合作提供更大空間。美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?jiān)持“本國(guó)利益優(yōu)先”原則，不僅大力打壓古巴、委內(nèi)瑞拉等左翼國(guó)家，而且高舉貿(mào)易保護(hù)主義大旗，與拉美多數(shù)國(guó)家倡導(dǎo)的自由開(kāi)放理念形成巨大反差。特朗普政府“以鄰為壑”，拿拉美“開(kāi)刀”，實(shí)行簡(jiǎn)單粗暴的排斥政策，令拉美人憤慨。而中國(guó)捍衛(wèi)開(kāi)放和自由貿(mào)易的理念，在拉美展現(xiàn)積極負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》稱“美國(guó)在拉美筑高墻，中國(guó)在拉美建橋梁”，兩國(guó)態(tài)度大相徑庭。⑧特朗普的一系列不友好政策促使拉美國(guó)家加快與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的合作步伐。貿(mào)易方面，秘魯明確支持中國(guó)倡導(dǎo)的“亞太自貿(mào)區(qū)”(FTAAP)，希望參與“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴”(RCEP)談判，智利甚至呼吁中國(guó)加入“沒(méi)有美國(guó)的TPP”。太平洋聯(lián)盟、南方共同市場(chǎng)等次區(qū)域一體化組織亦考慮推動(dòng)與中國(guó)的自貿(mào)談判。此外，墨西哥、中美洲國(guó)家為彌補(bǔ)美國(guó)市場(chǎng)的損失，希望擴(kuò)大對(duì)華出口。投資方面，美企從拉美回流留下“真空”，拉美對(duì)中國(guó)直接投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移的需求更加強(qiáng)烈，中企在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源等領(lǐng)域有更大開(kāi)拓空間。人民幣國(guó)際化方面，美加快加息步伐，收緊美元流動(dòng)性，有助于拉美國(guó)家減少美元、增加人民幣使用，中國(guó)將與更多拉美國(guó)家達(dá)成本幣互換協(xié)議，設(shè)立更多人民幣清算中心。

(四)加強(qiáng)“一帶一路”合作成為中拉普遍性共識(shí)

拉美不是中國(guó)周邊，亦不處中國(guó)西線，因此早期“一帶一路”倡議并不包含拉美，僅巴西以金磚國(guó)家身份成為亞投行創(chuàng)始成員國(guó)。但拉美國(guó)家一直高度關(guān)注“一帶一路”倡議建設(shè)的進(jìn)展，拉美學(xué)界和政界就倡議的內(nèi)容、意圖、對(duì)拉美的機(jī)遇和挑戰(zhàn)等展開(kāi)廣泛討論，并評(píng)估拉美參與其中的可能性，不少國(guó)家表達(dá)了強(qiáng)烈的參與意愿。墨西哥、智利、秘魯、阿根廷、厄瓜多爾、哥斯達(dá)黎加、玻利維亞等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人積極表態(tài)參加“一帶一路”建設(shè)。阿根廷總統(tǒng)馬克里、智利總統(tǒng)巴切萊特和20多個(gè)拉美國(guó)家政府高級(jí)代表團(tuán)2017年來(lái)華參加首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇。此外，巴西、秘魯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、智利、阿根廷、厄瓜多爾等拉美7國(guó)加入亞投行，凸顯拉美重視中國(guó)的戰(zhàn)略取向。

總體看，拉美各界對(duì)“一帶一路”倡議評(píng)價(jià)積極。阿根廷駐華大使蓋拉爾稱，“一帶一路”倡議展現(xiàn)中國(guó)在“反自貿(mào)”“反全球化”逆潮中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是?；萑虻膫ゴ笥?jì)劃。秘魯大使卡普納伊稱，“一帶一路”倡議本著開(kāi)放、包容的絲路精神，不會(huì)局限于區(qū)域合作，注定為經(jīng)濟(jì)全球化做出貢獻(xiàn)。阿根廷“亞洲—阿根廷研究中心”主任古斯塔沃稱，“一帶一路”倡議有助于重塑亞歐地區(qū)的價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，編織一張立體式貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)。阿根廷對(duì)外關(guān)系副國(guó)務(wù)秘書(shū)斯勞維嫩指出，拉美正在推動(dòng)地區(qū)一體化，但面臨基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約，“一帶一路”倡議將為中拉雙方在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作創(chuàng)造新機(jī)遇。聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)執(zhí)行秘書(shū)阿莉西亞·巴爾塞納表示，拉美國(guó)家不應(yīng)缺席“一帶一路”建設(shè)，因?yàn)樵谶@個(gè)平臺(tái)上，拉美國(guó)家不僅可以和其他國(guó)家加強(qiáng)貿(mào)易、投資、技術(shù)等領(lǐng)域交流，還可從中汲取先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和理念。⑨

(五)“一帶一路”與拉美對(duì)接從構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)

近年中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就提升與拉美合作、加快與拉美融合提出一系列戰(zhàn)略構(gòu)想。習(xí)主席2013年、2014年、2016年三訪拉美，提出中拉關(guān)系“五位一體”格局(政治上真誠(chéng)互信、經(jīng)貿(mào)上合作共贏、人文上互學(xué)互鑒、國(guó)際事務(wù)中密切協(xié)作、整體合作和雙邊關(guān)系相互促進(jìn))；“1+3+6”務(wù)實(shí)合作框架，即“一個(gè)規(guī)劃”(2015-2019年中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家合作規(guī)劃)，“三大引擎”(貿(mào)易、投資、金融合作)，“六大領(lǐng)域”(能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù))；打造“中拉命運(yùn)共同體”四點(diǎn)建議(高舉和平發(fā)展合作旗幟、推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接、推進(jìn)合作換擋加速、實(shí)現(xiàn)合作成果共享)。2016年11月中國(guó)發(fā)布第二份《中國(guó)對(duì)拉美和加勒比政策文件》，新增中拉關(guān)系發(fā)展總體目標(biāo)、整體合作規(guī)劃，提出新的合作領(lǐng)域。⑩此外，2015年，李克強(qiáng)總理訪問(wèn)拉美四國(guó)，以產(chǎn)能合作為突破口，力推“3×3”合作新模式，即共同建設(shè)物流、電力、信息三大通道，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、社會(huì)、政府三者良性互動(dòng)的合作方式，拓展基金、信貸、保險(xiǎn)三條融資渠道。

2017年，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就拉美與“一帶一路”關(guān)系做出重要表述，確立了以“一帶一路”倡議引領(lǐng)中拉關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略安排。2017年5月，習(xí)主席會(huì)見(jiàn)到訪參加首屆“一帶一路”國(guó)際高峰合作論壇的阿根廷總統(tǒng)馬克里時(shí)強(qiáng)調(diào)，“拉美是21世紀(jì)海上絲綢之路的自然延伸。中方愿同拉美加強(qiáng)合作，包括在‘一帶一路’建設(shè)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)中拉發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，促進(jìn)共同發(fā)展，打造中拉命運(yùn)共同體?！?11)這是中國(guó)最高層首次明確將拉美納入“一帶一路”建設(shè)框架。2017年11月，習(xí)近平主席與巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉會(huì)談時(shí)指出，“中方把拉美看作‘一帶一路’建設(shè)不可或缺的重要參與方”，確立了拉美在“一帶一路”倡議中的重要地位。2017年9月、2018年1月，王毅外長(zhǎng)先后表示，“一帶一路已成當(dāng)前中拉合作新抓手”，“愿以共建‘一帶一路’為新契機(jī)，實(shí)現(xiàn)中拉跨越大洋的牽手”。中國(guó)高層多次發(fā)聲，表明了中國(guó)將拉美納入“一帶一路”倡議的政治決心，為中拉雙方合作指明了前進(jìn)方向。

拉美國(guó)家采取積極行動(dòng)加快“一帶一路”合作。2017年5月，阿根廷同中國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，明確“雙方將在‘一帶一路’框架內(nèi)加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，推進(jìn)互聯(lián)互通和聯(lián)動(dòng)發(fā)展”，阿根廷成為首個(gè)以聯(lián)合聲明方式確認(rèn)參加“一帶一路”的拉美國(guó)家。2017年11月，巴拿馬與中國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，明確“雙方將本著開(kāi)放、包容、互利、普惠的原則共商共建‘一帶一路’”。巴拿馬與中國(guó)簽署《關(guān)于共同推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》，成為首個(gè)簽署“一帶一路”建設(shè)備忘錄的拉美國(guó)家。2018年1月，中拉論壇第二屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議專門通過(guò)《關(guān)于“一帶一路”倡議的特別聲明》，拉共體國(guó)家外長(zhǎng)對(duì)中國(guó)外長(zhǎng)關(guān)于“一帶一路”倡議的介紹表示歡迎和支持，認(rèn)為該倡議可以成為深化中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、投資、文化、旅游等領(lǐng)域合作的重要途徑(12)。拉方一致認(rèn)為，共建“一帶一路”將為中拉全面伙伴關(guān)系提供新的理念、注入新的活力、開(kāi)辟新的前景。此舉標(biāo)志著對(duì)接“一帶一路”倡議已成為拉美地區(qū)的普遍共識(shí)。

“一帶一路”與拉美對(duì)接已取得一系列成果。從中方看，珠海正依托橫琴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，與澳門聯(lián)手積極打造葡語(yǔ)系、西語(yǔ)系國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，目標(biāo)是成為“一帶一路”與拉美連接的重要節(jié)點(diǎn)城市。2017年8月，珠海港與巴西維多利亞港直航航線正式開(kāi)通。11月，中拉國(guó)際博覽會(huì)在珠海成功舉辦。同時(shí)，珠海橫琴專門規(guī)劃建設(shè)的中拉經(jīng)貿(mào)合作園也正式揭牌。從拉美看，2017年與中國(guó)建交的巴拿馬因其特殊地緣地位，正成為“一帶一路”向拉美延伸的重要承接地。2017年11月16—22日，巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉對(duì)華進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)，中巴決定以共建“一帶一路”為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，把兩國(guó)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為全面合作優(yōu)勢(shì)，共簽署19項(xiàng)雙邊合作協(xié)議，涉及“一帶一路”、經(jīng)貿(mào)、投資、海運(yùn)、鐵路、人力資源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、民航、旅游等各個(gè)領(lǐng)域。隨著“一帶一路”在拉美不斷深入，中拉合作面臨全新發(fā)展局面。(13)

二“一帶一路”與拉美對(duì)接的戰(zhàn)略構(gòu)想

為推動(dòng)“一帶一路”與拉美對(duì)接，需加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)。“一帶一路”在拉美的布局需結(jié)合區(qū)情、國(guó)情，有步驟、分層次推進(jìn)，包括明確階段性目標(biāo)，制訂路線圖，突出重點(diǎn)國(guó)家和領(lǐng)域等。

(一)總體目標(biāo)

近期目標(biāo)是本著求同存異、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的原則，快速推動(dòng)互聯(lián)互通，擴(kuò)大貿(mào)易投資往來(lái)，使中拉關(guān)系再次迎來(lái)一個(gè)加速發(fā)展期，服務(wù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和對(duì)外開(kāi)放新的需求。中長(zhǎng)期目標(biāo)是通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，使雙方合作形成更加便捷合理的匹配和銜接，加速中拉關(guān)系提質(zhì)升級(jí)，拓展全球化的“中國(guó)方案”，使拉美成為中國(guó)發(fā)展的有力戰(zhàn)略支撐，提升中拉“命運(yùn)共同體”意識(shí)。

1.推動(dòng)中拉關(guān)系再上新臺(tái)階。推動(dòng)與拉美“一帶一路”合作，有助于把對(duì)拉美外交納入新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交整體布局，為實(shí)踐中國(guó)特色的“大外交”戰(zhàn)略邁出堅(jiān)實(shí)一步。通過(guò)更多參與國(guó)際事務(wù)，承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，更有力地向拉美和世界其他國(guó)家展示中國(guó)有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)際形象，為中拉在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域更高水平的合作創(chuàng)造良好氛圍。在貿(mào)易領(lǐng)域，全面加強(qiáng)“一帶一路”與拉美太平洋聯(lián)盟、南方共同市場(chǎng)等區(qū)域和次區(qū)域一體化組織的聯(lián)系、對(duì)接和合作，推進(jìn)中拉雙邊自貿(mào)協(xié)議升級(jí)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)合作，使中拉貿(mào)易從貨物進(jìn)出口向金融、服務(wù)領(lǐng)域拓展，創(chuàng)造中拉貿(mào)易新增長(zhǎng)點(diǎn)；在投資領(lǐng)域，將“一帶一路”提倡的產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作與拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，創(chuàng)造更多對(duì)拉投資機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)互利共贏；在融資領(lǐng)域，提高對(duì)拉美融資便利化水平，同時(shí)推動(dòng)人民幣國(guó)際化在拉美率先取得突破性進(jìn)展；在人文交流領(lǐng)域，借助“一帶一路”建設(shè)重塑拉美對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)與定位，增強(qiáng)中國(guó)對(duì)拉美的文化吸引力、制度影響力和政策號(hào)召力。

2.助力國(guó)內(nèi)發(fā)展。通過(guò)加快“一帶一路”與拉美對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略國(guó)別布局上的平衡和高、中、低全產(chǎn)業(yè)鏈的合理搭配，推動(dòng)中國(guó)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能有序漸進(jìn)輸出，緩解國(guó)內(nèi)建設(shè)中去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿壓力。通過(guò)拓展拉美市場(chǎng)，助力“中國(guó)制造”積累技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和口碑，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，加快推動(dòng)?xùn)|部沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)加強(qiáng)中西部地區(qū)與拉美的聯(lián)通，在農(nóng)業(yè)、能源、旅游、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面實(shí)現(xiàn)雙向開(kāi)放和技術(shù)交流與合作，拓展“一帶一路”乃至中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略內(nèi)涵和全面性。

3.拓展全球化“中國(guó)方案”。借助中國(guó)在基建、物流、高速鐵路等領(lǐng)域的技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大對(duì)拉投資合作力度，并為之提供相應(yīng)的安全保障。為拉美各國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的可選擇方案，擴(kuò)大全球經(jīng)濟(jì)的互聯(lián)互通，努力將“一帶一路”區(qū)域合作機(jī)制升級(jí)為全球化“中國(guó)方案”。

(二)戰(zhàn)略布局

1.夯實(shí)頂層設(shè)計(jì)。將“一帶一路”合作作為中拉合作的總引領(lǐng)，鑄牢“1+3+6”務(wù)實(shí)合作框架、“3×3”產(chǎn)能合作模式等中拉合作的“四梁八柱”，以中國(guó)—拉共體論壇及各類雙、多邊戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制為政策溝通和戰(zhàn)略對(duì)接平臺(tái)，共同推動(dòng)“中拉命運(yùn)共同體”建設(shè)不斷邁向新高度。

2.統(tǒng)籌謀劃在拉美地區(qū)布局。將與拉美合作劃分成中北美、加勒比、太平洋沿岸國(guó)家和大西洋沿岸國(guó)家等幾大板塊，根據(jù)地緣特點(diǎn)規(guī)劃“一帶一路”建設(shè)方向。在中北美國(guó)家，優(yōu)先夯實(shí)政治互信和發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，為對(duì)美外交和涉臺(tái)外交創(chuàng)造良好外部環(huán)境；在加勒比地區(qū)，打造一批跨洋物流樞紐，為“一帶一路”貿(mào)易暢通提供有力支持；在太平洋沿岸國(guó)家，將其與“21世紀(jì)海上絲綢之路”全面對(duì)接，打造一批高質(zhì)量的自由貿(mào)易協(xié)議，推動(dòng)“亞太自貿(mào)區(qū)”建設(shè)在拉美取得新突破；在大西洋沿岸國(guó)家，將中國(guó)—?dú)W洲自由貿(mào)易運(yùn)輸通道向其自然延伸，構(gòu)建跨越亞、歐、拉的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，為“一帶一路”開(kāi)辟新的全球化路徑。與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化組織加強(qiáng)對(duì)話和溝通，通過(guò)構(gòu)建“N+中國(guó)”模式，加快發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，推動(dòng)制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)同步化，并將合作效應(yīng)擴(kuò)散到相關(guān)成員國(guó)。

3.錨定支點(diǎn)國(guó)家。繼續(xù)鞏固與巴西、墨西哥、阿根廷等地區(qū)大國(guó)的關(guān)系，通過(guò)產(chǎn)能合作基金和服務(wù)貿(mào)易合作協(xié)議的落實(shí)，促進(jìn)對(duì)接，以點(diǎn)帶面，形成對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)體的輻射和影響。加快與智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加等自貿(mào)區(qū)升級(jí)步伐，推動(dòng)產(chǎn)能合作園區(qū)，擴(kuò)大示范效應(yīng)。重視巴拿馬、委內(nèi)瑞拉、古巴等國(guó)的特殊地緣戰(zhàn)略價(jià)值，努力將之打造為維護(hù)中國(guó)在拉美乃至西半球貿(mào)易、投資和戰(zhàn)略利益的可靠支點(diǎn)。

4.突出重點(diǎn)領(lǐng)域。契合拉美國(guó)家升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊基建短板的需求，發(fā)揚(yáng)中國(guó)在裝備制造、能源、基建、電信、融資等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，率先打造一批有代表性、引領(lǐng)性的合作項(xiàng)目。同時(shí)繼續(xù)深挖拉美能源礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、畜牧等部門的比較優(yōu)勢(shì)，與中國(guó)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

(三)路線圖

按拓展、鞏固、提升三階段分步推進(jìn)，從強(qiáng)調(diào)共商開(kāi)始，進(jìn)而加快共建步伐、實(shí)現(xiàn)共享目標(biāo)。

第一階段，著眼推動(dòng)“一帶一路”在拉美落地生根。從雙邊合作入手，優(yōu)先做好巴西、墨西哥、阿根廷等大國(guó)的政策溝通工作，增信釋疑；盡快推出一批示范性合作項(xiàng)目，加快簽署或升級(jí)一批自貿(mào)協(xié)議，推動(dòng)“兩洋鐵路”等跨區(qū)域戰(zhàn)略性基建項(xiàng)目的基礎(chǔ)研究工作，為下一階段的多邊、區(qū)域合作奠定基礎(chǔ)。在人文領(lǐng)域，加強(qiáng)智庫(kù)交流合作，共同謀劃中拉“一帶一路”對(duì)接合作方案，加速雙邊簽證便利化，促進(jìn)商業(yè)、旅游和文化產(chǎn)品交流，提升“一帶一路”在拉美地區(qū)的認(rèn)同。

第二階段，大力夯實(shí)“一帶一路”在拉美的基礎(chǔ)。密切經(jīng)貿(mào)紐帶，培養(yǎng)拉美對(duì)華市場(chǎng)偏好，使中國(guó)制造和中國(guó)創(chuàng)造深入拉美全產(chǎn)業(yè)鏈。推出多個(gè)跨區(qū)域重大基建項(xiàng)目，使中國(guó)資本和中國(guó)技術(shù)引領(lǐng)拉美區(qū)域一體化進(jìn)程。全面加速人民幣國(guó)際化，以巴拿馬以及巴西圣保羅、里約等拉美金融中心為依托，推動(dòng)人民幣結(jié)算行、合格境外人民幣投資者(QFII)加速落地，探索大宗商品人民幣結(jié)算試點(diǎn)，全面增強(qiáng)中國(guó)在拉美的金融實(shí)力。

第三階段，全方位提升“一帶一路”在拉美的影響力。全面增強(qiáng)中國(guó)在拉美的政治、經(jīng)貿(mào)、文化影響力，基本實(shí)現(xiàn)拉美基建、物流、金融一體化建設(shè)，使之成為中國(guó)“一帶一路”推動(dòng)構(gòu)建全球政治、經(jīng)濟(jì)、金融新秩序的成功典范，為構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”偉大目標(biāo)跨出堅(jiān)實(shí)一步。

三中拉重點(diǎn)合作領(lǐng)域與項(xiàng)目

中拉合作的重點(diǎn)包括港口、電力、公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及農(nóng)業(yè)、油氣、裝備制造等合作領(lǐng)域和項(xiàng)目。

(一)基建領(lǐng)域

基建領(lǐng)域是拉美各國(guó)優(yōu)先發(fā)展方向，亦是中國(guó)具備施工和資金優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，可大力推動(dòng)。拉美經(jīng)委會(huì)2017年4月的報(bào)告指出，拉美地區(qū)需要投入3萬(wàn)億～4萬(wàn)億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和能源領(lǐng)域的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(14)。拉美經(jīng)委會(huì)的另一篇報(bào)告認(rèn)為，拉美每年在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資應(yīng)占GDP的6.2%，但過(guò)去10年平均僅為2.7%，由此估算基建投資缺口達(dá)到近56%(15)。拉美國(guó)家2012年開(kāi)始新一輪結(jié)構(gòu)改革，重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是南美洲地區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施一體化作為優(yōu)先領(lǐng)域，將港口、公路、鐵路、電站作為優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目。早在2000年12月，南美洲12國(guó)就提出了基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議，目的是實(shí)現(xiàn)南美洲的交通、能源和通信的一體化，2011年制訂了“2012-2022年戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”。2016年南美洲國(guó)家聯(lián)盟“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施和計(jì)劃委員會(huì)”批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議項(xiàng)目有581個(gè)，投資總額約1914億美元。其中，公路項(xiàng)目259個(gè)，投資額約637億美元，占投資總額的33.2%；鐵路項(xiàng)目61個(gè)，投資額約479億美元，占投資總額的25%；電站項(xiàng)目25個(gè)，投資額約469億美元，占投資總額的24.5%。

1.港口。拉美瀕臨大西洋、太平洋，具備豐富的港口資源，同時(shí)70%的對(duì)外進(jìn)出口依賴于海運(yùn)。2016-2017年巴西特梅爾政府提出一攬子港口私有化項(xiàng)目，同時(shí)東北多州也將港口建設(shè)作為招商引資優(yōu)先領(lǐng)域，中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)承建的馬拉尼昂州圣路易斯港將成為巴西東北地區(qū)港口現(xiàn)代化的重要標(biāo)桿。秘魯、墨西哥、烏拉圭也在各自國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中提出港口現(xiàn)代化目標(biāo)。秘魯著力擴(kuò)大卡亞俄港現(xiàn)代化改造，墨西哥的阿卡普爾科港對(duì)吸收中國(guó)資本表示強(qiáng)烈興趣，烏拉圭已與中國(guó)簽署港口合作備忘錄。鑒于中國(guó)具有豐富的港口建設(shè)、改造、疏浚經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)港口機(jī)械等核心裝備制造能力競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯，港口項(xiàng)目可成為中國(guó)企業(yè)進(jìn)軍拉美基建的重點(diǎn)。

2.電力。隨著拉美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民眾生活水平提高，電力需求日漸增大，但拉美電力設(shè)施較為老化，電力供應(yīng)缺口較大，輸變電線路嚴(yán)重不足，大量邊遠(yuǎn)地區(qū)仍面臨缺電少電問(wèn)題。因此，拉美各國(guó)均提出電力現(xiàn)代化計(jì)劃。巴西于2014年提出“大眾用電計(jì)劃”，一是將輸電線路普及到東北、北部等貧困地區(qū)，二是將亞馬孫地區(qū)豐富的電力資源輸送到東北部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。中美洲地區(qū)則提出“中美洲國(guó)家電網(wǎng)互聯(lián)工程”，以巴拿馬、哥斯達(dá)黎加、洪都拉斯、尼加拉瓜、薩爾瓦多、危地馬拉6個(gè)中美洲國(guó)家為主體，建設(shè)連接8個(gè)國(guó)家的輸電線路。智利、秘魯、厄瓜多爾等國(guó)家也紛紛加快電力開(kāi)發(fā)步伐，包括利用豐富的水利資源，建設(shè)梯級(jí)水電站，開(kāi)發(fā)風(fēng)能、光能、生物能等新能源。鑒于中國(guó)擁有豐富的水電開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和龐大的施工隊(duì)伍、輸變電施工和裝備制造能力，可考慮在拉美優(yōu)先推動(dòng)電力、新能源及輸變電合作項(xiàng)目。

3.公路和鐵路。拉美國(guó)家高度重視公路運(yùn)輸。南美洲聯(lián)盟提出的南美基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議設(shè)計(jì)了9條橫貫?zāi)厦赖慕煌ㄟ\(yùn)輸軸心：安第斯軸心包括委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯、玻利維亞5國(guó)；圭亞那軸心涉及委內(nèi)瑞拉、圭亞那、蘇里南、巴西4國(guó)；亞馬孫軸心涉及亞馬孫河流域和亞馬孫雨林地帶的厄瓜多爾、秘魯、哥倫比亞、巴西4國(guó)；兩洋軸心涉及秘魯、智利、玻利維亞、巴拉圭、巴西5國(guó)；秘魯—玻利維亞—巴西軸心涉及秘魯、玻利維亞、巴西3國(guó)；南回歸線軸心包含智利、玻利維亞、阿根廷、巴拉圭、巴西5國(guó)；巴拉圭—巴拉那河軸心涉及玻利維亞、巴拉圭、阿根廷、烏拉圭、巴西5國(guó)；南共市—智利軸心涉及智利、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、巴西5國(guó)；南部軸心涉及智利、阿根廷2國(guó)。上述交通項(xiàng)目中公路項(xiàng)目合計(jì)156個(gè)，約需投資499億美元。中美洲也計(jì)劃建設(shè)高速公路路網(wǎng)工程，全長(zhǎng)約13133千米，包括太平洋沿岸高速公路(3152千米)、大西洋沿岸高速公路(2906千米)、中美洲6條兩洋高速公路(合計(jì)1374千米)、加勒比海沿岸旅游公路(1446千米)、支線公路(4255千米)。中企在公路建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)豐富，并在巴西、秘魯、厄瓜多爾等國(guó)獲得寶貴經(jīng)驗(yàn)，可利用拉美多國(guó)項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)會(huì)，根據(jù)自身實(shí)力和項(xiàng)目難度穩(wěn)步參與。

二戰(zhàn)前，拉美普遍開(kāi)啟鐵路建設(shè)，但二戰(zhàn)后主要交通設(shè)施多依賴公路，鐵路運(yùn)輸漸趨衰落。目前阿根廷、巴西、秘魯、玻利維亞等資源富集國(guó)家逐漸意識(shí)到鐵路運(yùn)輸?shù)闹匾?，紛紛提出鐵路改造或新建計(jì)劃。阿根廷的“貝爾格拉諾將軍貨運(yùn)鐵路”和首都城鐵項(xiàng)目已在中企的參與下逐步推進(jìn)，秘魯政府也提出大規(guī)模城郊鐵路建設(shè)計(jì)劃。在跨國(guó)鐵路方面，南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議包含“三橫一縱”規(guī)劃，“三橫”是智利瓦爾帕萊索港—阿根廷布宜諾斯艾利斯鐵路、智利安托法加斯塔—巴西帕拉納瓜鐵路、秘魯—玻利維亞—巴西兩洋鐵路這三條東西向鐵路，“一縱”是阿根廷布宜諾斯艾利斯—玻利維亞圣克魯斯這一南北向鐵路。(16)但綜合目前現(xiàn)狀，拉美國(guó)家對(duì)未來(lái)鐵路的運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性研究不足，鐵路對(duì)公路運(yùn)輸?shù)膹?qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)性引發(fā)內(nèi)部利益紛爭(zhēng)，加之鐵路投入較大、稅收周期較長(zhǎng)，因此導(dǎo)致建設(shè)決心還不夠強(qiáng)。鐵路合作可成為中拉長(zhǎng)期合作的關(guān)注點(diǎn)，近期可優(yōu)先考慮建設(shè)城鐵、近郊客運(yùn)等投資成本可控、贏利可能性較大的中型項(xiàng)目。

(二)農(nóng)業(yè)

在中拉“1+3+6”合作框架中，農(nóng)業(yè)是重要合作領(lǐng)域之一。拉美地區(qū)地域遼闊，自然資源豐富，氣候適宜，雨量充沛，有利于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)是世界主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地和西方國(guó)家農(nóng)業(yè)投資重點(diǎn)。中拉農(nóng)業(yè)有高度互補(bǔ)性。中國(guó)和拉美的耕地面積均占世界總耕地面積的10%左右，但中國(guó)人口占世界總?cè)丝诘?0%，拉美則僅占8%，因此拉美有充足的農(nóng)產(chǎn)品輸出能力。巴西、阿根廷、烏拉圭的大豆和玉米生產(chǎn)均處世界前列，是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的主要來(lái)源地。同時(shí)，拉美地區(qū)在吸引農(nóng)業(yè)投資方面也采取積極措施，鼓勵(lì)外國(guó)投資者進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。例如，巴西政府規(guī)定巴境內(nèi)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可享受國(guó)民待遇，在信貸、價(jià)格、稅收政策上一視同仁；如土地利用率在90%以上、占地25公頃以上的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可免除土地稅。而中國(guó)作為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，為確保糧食安全和供應(yīng)地多元化，可鼓勵(lì)中企積極參與拉美農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，采取合資、參股、并購(gòu)、購(gòu)買方式掌握包括土地、生產(chǎn)、出口、加工在內(nèi)的糧食生產(chǎn)鏈。還可考慮利用雙邊自貿(mào)協(xié)議、農(nóng)業(yè)換貸款模式，加強(qiáng)與拉美農(nóng)業(yè)直接貿(mào)易合作，逐步擺脫嘉吉、卡夫、孟山都等國(guó)際糧商對(duì)拉美農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的控制。

(三)油氣合作

拉美地區(qū)石油儲(chǔ)量豐富，但開(kāi)發(fā)程度卻較低，是中國(guó)調(diào)整石油進(jìn)口結(jié)構(gòu)、維護(hù)國(guó)家能源安全的重要選擇。一方面，拉美地區(qū)新的石油區(qū)塊不斷被發(fā)現(xiàn)。1991年，拉美探明石油儲(chǔ)量1255億桶，占當(dāng)時(shí)世界石油探明總儲(chǔ)量的12.15%，但到2013年年底，探明儲(chǔ)量已達(dá)3368億桶，占世界總量的20.4%。另一方面，拉美石油開(kāi)發(fā)程度較低。2014年拉美地區(qū)石油產(chǎn)量為5.25億噸，占世界總產(chǎn)量的13.1%，其中石油儲(chǔ)量較少的墨西哥就占到了3.6%，而擁有大部分石油儲(chǔ)量的中南美洲等地區(qū)產(chǎn)量?jī)H占世界的9.5%，巴西深海石油更是處于起步階段。由此可見(jiàn)，拉美石油開(kāi)發(fā)潛力巨大，中國(guó)可通過(guò)加大與拉美油氣開(kāi)發(fā)合作的力度，獲取更多油氣產(chǎn)品和份額。同時(shí)，拉美國(guó)家對(duì)發(fā)展與中國(guó)油氣合作意愿強(qiáng)烈。近年來(lái)，由于資金不足、技術(shù)設(shè)備落后等原因，拉美一些國(guó)家石油產(chǎn)量出現(xiàn)下降，必須吸引更多國(guó)際投資參與開(kāi)發(fā)。巴西、阿根廷、墨西哥等拉美國(guó)家面對(duì)困境紛紛采取私有化或國(guó)際招標(biāo)手段，放松對(duì)油氣資源國(guó)有化管制，巴西甚至考慮出售政府掌握的巴西石油公司股份，取消巴西石油公司對(duì)“鹽下層”深海石油的壟斷。巴西、墨西哥2015年以來(lái)已啟動(dòng)多次國(guó)際招標(biāo)。中國(guó)強(qiáng)大的對(duì)外投資能力和石油需求頗受拉美國(guó)家重視，許多拉美國(guó)家紛紛與中企簽訂合作協(xié)議。中國(guó)可憑借工程建設(shè)、海運(yùn)等方面優(yōu)勢(shì)，拓展上下游業(yè)務(wù)，在拉美能源業(yè)占據(jù)一席之地。目前，巴西深海石油招標(biāo)、墨西哥沿海和深海石油招標(biāo)、阿根廷南部油氣勘探、秘魯和厄瓜多爾的油氣煉化項(xiàng)目，都可成為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

(四)裝備制造

21世紀(jì)以來(lái)，拉美各國(guó)隨著服務(wù)業(yè)高速發(fā)展，均面臨“去工業(yè)化”或“去制造業(yè)化”問(wèn)題。特別是拉美國(guó)家裝備進(jìn)口大大增加，已引發(fā)相關(guān)業(yè)界高度不滿。巴西、墨西哥、阿根廷、秘魯?shù)葒?guó)均提出強(qiáng)化高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)加工和裝備制造業(yè)復(fù)興的“再工業(yè)化”計(jì)劃，對(duì)華產(chǎn)品反傾銷等貿(mào)易制裁手段與日俱增，巴西、墨西哥、阿根成為對(duì)華反傾銷調(diào)查最多國(guó)家。另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)制造業(yè)保持年均12%的增速，成為全球第一大制造業(yè)國(guó)家，家用電器、建筑材料、船舶鋼鐵等產(chǎn)品超過(guò)全球總產(chǎn)量一半，在國(guó)內(nèi)強(qiáng)化“供給側(cè)改革”和節(jié)能降耗過(guò)程中，轉(zhuǎn)移具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的過(guò)剩產(chǎn)能成為產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)。鑒于中國(guó)作為拉美最大機(jī)電和加工產(chǎn)品來(lái)源國(guó)，可將制造業(yè)合作作為中拉產(chǎn)業(yè)對(duì)接的重要渠道，實(shí)現(xiàn)化解過(guò)剩產(chǎn)能與幫助拉美實(shí)現(xiàn)“再工業(yè)化”的雙重目的?？紤]到目前拉美市場(chǎng)需求和中國(guó)的技術(shù)能力，可優(yōu)先發(fā)展家用電器、農(nóng)產(chǎn)品深加工、油氣煉化、通信設(shè)備、礦產(chǎn)冶煉、汽車組裝等加工業(yè)，將拉美的豐富資源就地轉(zhuǎn)化，滿足當(dāng)?shù)鼐薮蟮南M(fèi)需求?？衫妹佤?、厄瓜多爾、智利豐富的鋁鐵礦產(chǎn)和豐富的水力資源，進(jìn)行冶煉制造，這既可減輕中國(guó)環(huán)保及資源消耗壓力，又可提升當(dāng)?shù)貒?guó)家出口產(chǎn)品附加值。巴西、厄瓜多爾的石油煉化以及巴西、阿根廷、烏拉圭的肉類和豆類加工都可成為關(guān)注領(lǐng)域。中拉產(chǎn)能合作基金、中國(guó)—巴西產(chǎn)能合作基金、中拉合作投資基金，均可成為上述項(xiàng)目資金的來(lái)源。

四中拉“一帶一路”建設(shè)面臨的主要困難與挑戰(zhàn)

“一帶一路”與拉美對(duì)接有望帶來(lái)新時(shí)代中拉關(guān)系的巨大飛躍，但“一帶一路”向拉美“自然延伸”仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

(一)國(guó)內(nèi)配套有待完善

1.領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制亟待理順?！耙粠б宦贰毕蚶雷匀谎由焓菍?duì)現(xiàn)有倡議的擴(kuò)展，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)專門機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有負(fù)責(zé)對(duì)拉美合作機(jī)構(gòu)間需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)，國(guó)內(nèi)各省份和各地區(qū)開(kāi)展與拉美合作亦需統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.對(duì)拉政策規(guī)劃需重新整合。目前指導(dǎo)中拉關(guān)系的有打造“中拉命運(yùn)共同體”四點(diǎn)建議、中拉關(guān)系“五位一體”新格局、“1+3+6”務(wù)實(shí)合作新框架、“3×3”產(chǎn)能合作模式以及第二份《中國(guó)對(duì)拉美和加勒比政策文件》等一系列頂層設(shè)計(jì)，這些規(guī)劃需要進(jìn)一步統(tǒng)合，形成更加完整的論述。

3.“東西布局”有待平衡?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)旨在帶動(dòng)中國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但目前除珠海等少數(shù)東部試點(diǎn)城市外，西部各省市仍普遍缺乏與拉美合作的財(cái)政、機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目合作機(jī)制。讓西部地區(qū)同享“一帶一路”與拉美對(duì)接紅利，實(shí)現(xiàn)東西部在發(fā)展對(duì)拉經(jīng)濟(jì)合作上的“均衡發(fā)展”，應(yīng)是下一步工作方向。因此，需加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各省份各地區(qū)的互聯(lián)互通，尤其利用好港口運(yùn)輸通道，探索沿海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新建設(shè)，幫助內(nèi)陸省份“借船出?！?，化解開(kāi)放進(jìn)程中的“東西失衡”問(wèn)題，加快內(nèi)陸省份與拉美在“一帶一路”方面的對(duì)接。(17)

4.知識(shí)和人才保障還需夯實(shí)。拉美作為新加入“一帶一路”倡議的地區(qū)，國(guó)內(nèi)民眾和相關(guān)行業(yè)對(duì)其知之甚少，中拉合作難以做到精準(zhǔn)對(duì)接。一線涉拉美工作者語(yǔ)言、國(guó)情知識(shí)儲(chǔ)備尚難達(dá)到“一帶一路”合作高要求。國(guó)內(nèi)智庫(kù)、科研機(jī)構(gòu)對(duì)拉美重視程度不夠，國(guó)別問(wèn)題專家少，研究深度不足，很難“因國(guó)薦策”；對(duì)“一帶一路”向拉美自然延伸的理論和政策研究尚在起步階段，難以提供高質(zhì)量的咨詢報(bào)告。

(二)拉美的差異性與不確定性

1.政治因素。近年來(lái)拉美左右翼爭(zhēng)斗激烈，地區(qū)一體化推進(jìn)遭遇困難。拉共體雖涵蓋拉美地區(qū)所有國(guó)家，但近年發(fā)展不力，迄今未設(shè)立秘書(shū)處，難以代表拉美整體發(fā)聲，中拉整體合作推進(jìn)難度較大?！耙粠б宦贰焙献饕嗝媾R拉美國(guó)家政局變化帶來(lái)的不確定性。2018年委內(nèi)瑞拉、墨西哥、巴西等主要國(guó)家舉行大選，左右政治博弈持續(xù)升溫；多起跨國(guó)腐敗案攪動(dòng)拉美政壇，秘魯、巴西等國(guó)政局不穩(wěn)。一旦政局動(dòng)蕩乃至政權(quán)中途更迭，“一帶一路”推進(jìn)很可能受到影響。此外，拉美部分國(guó)家對(duì)華尚有一定疑慮。巴西擔(dān)憂中國(guó)主導(dǎo)對(duì)拉整體合作將沖擊其地區(qū)大國(guó)地位，亦擔(dān)心中國(guó)借助“一帶一路”向拉美加大商品傾銷和“價(jià)值觀輸出”。墨西哥擔(dān)心其在中美洲和加勒比地區(qū)的影響力受到削弱，而且也不愿與中國(guó)走得過(guò)近而引起美國(guó)不滿。還有一些國(guó)家主要希望獲得更多貸款和援助，與“一帶一路”共同參與、互利合作精神不盡一致。

2.經(jīng)濟(jì)因素。一是收益風(fēng)險(xiǎn)。拉美經(jīng)濟(jì)連年衰退，導(dǎo)致在拉企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，投資收益率走低。聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2016年對(duì)拉美直接投資平均收益率僅為4.2%，礦產(chǎn)、能源部門投資收益率更跌至3%以下(18)?？紤]到以能源、基建為主體的“一帶一路”建設(shè)大多投入大、工期長(zhǎng)，一旦遭遇經(jīng)濟(jì)低迷，拉美國(guó)家配套資金跟不上，很容易造成資金鏈斷裂，合作項(xiàng)目擱置。預(yù)期未來(lái)3年拉美經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)處于低速增長(zhǎng)狀態(tài)，增長(zhǎng)率將僅為1.2%、2.3%和2.6%，顯著低于世界平均水平及新興市場(chǎng)平均水平。二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致拉美各國(guó)的中央財(cái)政狀況顯著惡化，外債壓力陡升。2016-2018年期間，阿根廷已成為全球最大的主權(quán)債務(wù)發(fā)行國(guó)；中國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉等國(guó)的大筆貸款也存在違約風(fēng)險(xiǎn)。三是匯率風(fēng)險(xiǎn)。拉美國(guó)家貨幣匯率波動(dòng)性大且難以預(yù)測(cè)，更多受外部因素干擾。2016年墨西哥比索受美國(guó)大選影響，匯率突破1美元兌20比索的高位，成為2016年外匯市場(chǎng)上表現(xiàn)最差的貨幣?！耙粠б宦贰痹诶澜ㄔO(shè)涉及大筆人民幣、美元和各國(guó)本幣交易，匯率風(fēng)險(xiǎn)較大。四是貿(mào)易保護(hù)主義阻力。中國(guó)對(duì)拉美國(guó)家出口多為工業(yè)制成品且質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，獲得當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)認(rèn)可，但客觀上與部分拉美企業(yè)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，不少拉美國(guó)家對(duì)中國(guó)的出口商品發(fā)起反傾銷調(diào)查，2016年巴西、阿根廷成為除美國(guó)、印度外對(duì)華反傾銷調(diào)查的最主要發(fā)起國(guó)。少數(shù)國(guó)家筑起貿(mào)易保護(hù)壁壘，不利于“一帶一路”貿(mào)易暢通建設(shè)。五是營(yíng)商環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在世界銀行《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，拉美地區(qū)排名最好的墨西哥位列第49名，智利、秘魯、哥倫比亞分列第55名、58名和59名，阿根廷和巴西僅分別位列第117名和125名(19)，這些排名顯示拉美主要國(guó)家營(yíng)商環(huán)境下滑的趨勢(shì)。尤其是部分國(guó)家腐敗嚴(yán)重，行政效率低下，增加了貿(mào)易、投資項(xiàng)目落實(shí)成本。

3.社會(huì)文化法律等因素。拉美與中國(guó)相距遙遠(yuǎn)，加大了人員交流和貿(mào)易往來(lái)的難度。在語(yǔ)言、文化、社會(huì)風(fēng)俗和法律規(guī)范上，拉美多受歐洲、美國(guó)影響，與包括中國(guó)在內(nèi)的東方文化圈存在較大差異。社會(huì)層面，拉美國(guó)家勞工保護(hù)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則繁復(fù)，導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本高昂，中企容易受到處罰或陷入糾紛。經(jīng)營(yíng)理念上，很多參與“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的中企更青睞“政府搭臺(tái)、國(guó)企唱戲、國(guó)家兜底”的投資模式，而拉美國(guó)家則多傾向“公開(kāi)招標(biāo)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)共享”等“西方投資模式”，二者對(duì)接勢(shì)必要經(jīng)歷艱難磨合。

(三)第三方因素

1.美國(guó)長(zhǎng)期視拉美為“后院”，始終對(duì)中國(guó)拓展與拉美關(guān)系抱有警惕，對(duì)“一帶一路”拓展至拉美疑慮較大。2018年年初，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿蒂勒森就曾在訪問(wèn)拉美前發(fā)表演講，強(qiáng)調(diào)拉美是美國(guó)“外交優(yōu)先”，指控中國(guó)是進(jìn)入西半球的“新帝國(guó)主義強(qiáng)權(quán)”，警告拉美國(guó)家不要與中國(guó)走得太近。美國(guó)可能采取一些不利于“一帶一路”向拉美拓展的措施：如在稅收和融資方面設(shè)限，阻止美國(guó)企業(yè)與中國(guó)就“一帶一路”與拉美開(kāi)展合作；加強(qiáng)與哥倫比亞、秘魯、阿根廷等國(guó)家的聯(lián)系，助其強(qiáng)化太平洋聯(lián)盟、南方共同市場(chǎng)等一體化機(jī)制，以淡化“一帶一路”的作用；從外交、經(jīng)貿(mào)方面向拉美國(guó)家施壓，鼓動(dòng)部分國(guó)家借環(huán)保、勞工、資源過(guò)度開(kāi)發(fā)等名義批評(píng)和攻擊中國(guó)。

2.拉美國(guó)家在發(fā)展與中國(guó)的關(guān)系時(shí)，很難不考慮美國(guó)因素的影響。拉美不乏哥倫比亞這樣的美國(guó)傳統(tǒng)盟國(guó)或墨西哥和中美洲等長(zhǎng)期將美國(guó)視為對(duì)外戰(zhàn)略重點(diǎn)的國(guó)家，秘魯、智利等國(guó)在發(fā)展對(duì)華關(guān)系、積極吸引中國(guó)投資的同時(shí)，也不愿給美國(guó)造成有意疏遠(yuǎn)的印象。

3.大國(guó)“搶灘”拉美使中國(guó)面臨更大競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)層面看，美歐跨國(guó)企業(yè)進(jìn)入拉美市場(chǎng)較早并占據(jù)壟斷地位，拉美糧食行業(yè)的四大龍頭跨國(guó)企業(yè)ADM、邦吉、嘉吉和路易達(dá)孚均為歐美企業(yè)。這些企業(yè)通過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與當(dāng)?shù)乜蛻艉凸?yīng)商建立了緊密的依賴關(guān)系，中國(guó)企業(yè)進(jìn)軍拉美面臨較大競(jìng)爭(zhēng)壓力。戰(zhàn)略層面看，近年來(lái)歐盟利用傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，啟動(dòng)“拉美戰(zhàn)略”，加強(qiáng)與拉美在裝備制造、金融等領(lǐng)域的合作，并加速與南方共同市場(chǎng)國(guó)家的自貿(mào)談判；日本借技術(shù)援助、貿(mào)易協(xié)定和日裔影響力加緊拓展與拉美關(guān)系；俄羅斯利用軍事、能源技術(shù)優(yōu)勢(shì)，與委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等國(guó)大力合作。在大國(guó)爭(zhēng)相進(jìn)軍拉美的背景下，拉美部分國(guó)家如采取“平衡戰(zhàn)略”，“一帶一路”合作步伐很可能受到影響。

五推動(dòng)“一帶一路”合作的幾點(diǎn)政策建議

新形勢(shì)下，應(yīng)抓住機(jī)遇，大膽創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)，突出重點(diǎn)，使“一帶一路”成為中拉關(guān)系騰飛的新助力。

(一)從戰(zhàn)略高度出發(fā)，全面謀劃、落實(shí)拉美與“一帶一路”對(duì)接

借助“一帶一路”與拉美對(duì)接的動(dòng)力傳導(dǎo)，構(gòu)建新型政策溝通平臺(tái)，在更高水平上為擴(kuò)大雙方務(wù)實(shí)合作提供機(jī)制化保障，進(jìn)一步擴(kuò)大合作潛能，實(shí)現(xiàn)彼此經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與政策的聯(lián)通、兼容與共濟(jì)。加強(qiáng)溝通，增信釋疑，倡導(dǎo)“共商、共建、共贏”理念，扎實(shí)開(kāi)展“五通”合作，不斷提高經(jīng)濟(jì)融合度。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建議成立國(guó)內(nèi)“一帶一路”對(duì)接拉美的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)專門性文件。

(二)以“一帶一路”為抓手，帶動(dòng)中拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系“提質(zhì)升級(jí)”

探索建立“一帶一路”與拉美次區(qū)域一體化組織聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)與太平洋聯(lián)盟、南共市等組織合作，探討建立自貿(mào)區(qū)的可能性。升級(jí)雙邊自貿(mào)協(xié)定和貿(mào)易安排，將貿(mào)易合作從貨物拓展到金融、服務(wù)領(lǐng)域，與更多國(guó)家商簽自貿(mào)協(xié)定。吸收更多拉美國(guó)家加入亞投行和金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，提供更大金融支持。增加融資方式，除貸款這一傳統(tǒng)間接融資方式外，還可推廣熊貓債、專項(xiàng)債等直接融資方式。拓展金融合作渠道，加快布局銀行、保險(xiǎn)、基金等服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的金融網(wǎng)絡(luò)。加快人民幣在拉美國(guó)際化步伐，增加人民幣直接結(jié)算貿(mào)易，提升貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)“一帶一路”加強(qiáng)與中美洲、加勒比等未建交國(guó)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，推動(dòng)中拉合作“全覆蓋”。

(三)以互聯(lián)互通為重點(diǎn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施合作步伐

積極參與拉美基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)，增加投資機(jī)會(huì)。創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)合作從工程承包向項(xiàng)目建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)拓展，推廣PPP、BOT等新融資模式，推廣厄瓜多爾辛克雷水電站(EPC總承包加出口信貸)、巴西美麗山輸電線路一期(特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資)、牙買加南北高速公路(土地儲(chǔ)蓄替代功能)等中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作典型成功案例。以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”模式，加強(qiáng)港口、機(jī)場(chǎng)對(duì)接，開(kāi)辟更多直航線路，減少雙邊人員、物資流通障礙。探討建設(shè)跨太平洋海底光纜可行性，架設(shè)中國(guó)—拉美“無(wú)形之橋