三大調(diào)解緊密銜接聯(lián)調(diào)聯(lián)動化解矛盾

三大調(diào)解緊密銜接聯(lián)調(diào)聯(lián)動化解矛盾三大調(diào)解緊密銜接

聯(lián)調(diào)聯(lián)動化解矛盾

一、

調(diào)解方式的概念與現(xiàn)狀

(一)三種調(diào)解方式的概念

1.人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進行說服教育，奉勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性司法活動。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我效勞的自治行為。

2.行政調(diào)解是指具有調(diào)解糾紛職能的國家行政機關(guān)主持的，根據(jù)國家政策、法律，以自愿為原那么，在分清責(zé)任，明辨是非的根底上，通過說服教育，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，從而達成協(xié)議解決糾紛的活動。行政調(diào)解可單獨適用，也可以合并于行政裁決或行政仲裁中適用，在行政司法中具有不可無視的作用。

3.司法調(diào)解又稱法院調(diào)解、訴訟調(diào)解，是指法院在審理各類案件時，由法院主持，當(dāng)事人平等協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決糾紛所進行的活動。在民事訴訟中，司法調(diào)解是法院解決民事糾紛的一種重要方式，對民事案件的審理發(fā)揮著重要作用；在刑事訴訟和行政訴訟中，司法調(diào)解是有條件適用的，但適用范圍有望逐步擴大。

(二)三種調(diào)解方式的優(yōu)劣

1.人民調(diào)解的優(yōu)勢是人民調(diào)解具有主動性，有利于矛盾糾紛及時解決，防止矛盾糾紛的激化和升級；具有簡捷、及時和經(jīng)濟的特點，它著重在調(diào)解委員會的主持下，就近、及時地化解民間糾紛，以最短的時間完成對矛盾糾紛的處理，能降低糾紛解決的本錢，減輕人民群眾和國家財政的負(fù)擔(dān)；具有廣泛性，有利于方便廣闊人民群眾。就我國人民調(diào)解組織的設(shè)置情況來看，調(diào)解已建立縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村、組、十戶，五級信訪調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，只要是有城鎮(zhèn)社區(qū)的地方就有調(diào)解組織，能最大限度實現(xiàn)情與法的融合。缺乏之處一是調(diào)解方式隨意性大,缺乏嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)；二是資金嚴(yán)重短缺，缺乏相應(yīng)的獎勵制度和補貼方法，限制和影響了人民調(diào)解工作的開展；三是調(diào)解員文化程度參差不齊，多數(shù)調(diào)解人員文化程度偏低，法律政策和業(yè)務(wù)水平欠缺，影響調(diào)解質(zhì)量與效率；四是調(diào)解人員隊伍不穩(wěn)定，人員調(diào)整頻繁,專職專用的司法助理員少。

2.行政調(diào)解的優(yōu)劣

一是行政機關(guān)調(diào)處社會糾紛符合我國國情與傳統(tǒng)習(xí)慣。

在現(xiàn)實中，公民與公民、組織以及行政機關(guān)發(fā)生糾紛后，往往不通過司法機關(guān)解決而直接尋求行政機關(guān)解決。這一點，從目前大量的上訪案件就可以看得出來。二是行政調(diào)解具有專業(yè)性和綜合性。隨著社會的不斷開展，社會糾紛涉及的內(nèi)容也越來越復(fù)雜，糾紛的形式呈現(xiàn)出多樣性。與行政管理有關(guān)的具有行政、民事和技術(shù)等綜合特色的糾紛往往適合由行政機關(guān)來解決。

但是行政調(diào)解有缺乏之處，一是行政機關(guān)在調(diào)處社會糾紛時缺乏相對的獨立性和公正性，具體調(diào)處社會糾紛的往往是行政機關(guān)的所屬機構(gòu)或行政機關(guān)的上級機關(guān)，特別在調(diào)處與行政管理有關(guān)的糾紛時，其不獨立性和不公正性更為明顯；二是行政機關(guān)調(diào)處社會糾紛的程序，實踐中隨意性很大，從而使當(dāng)事人對行政機關(guān)調(diào)處社會糾紛的結(jié)果不滿，導(dǎo)致行政機關(guān)調(diào)處糾紛的作用沒有很好地發(fā)揮出來；三是行政調(diào)解結(jié)果沒有明確的法律效力。

3.司法調(diào)解的優(yōu)劣

調(diào)解人員的法律素質(zhì)高，主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和豐富的審判經(jīng)驗；調(diào)解程序標(biāo)準(zhǔn)，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運用到調(diào)解程序中去；調(diào)解的法律效力高,當(dāng)事人對司法調(diào)解的認(rèn)同度高。其缺乏一是調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官，法官為了提高辦案效率，躲避訴訟風(fēng)險，在審理案件時往往會無視調(diào)解的當(dāng)事人的意愿原那么，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決,從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；二是現(xiàn)行民訴法中規(guī)定司法調(diào)解要遵循查明事實，分清是非的原那么，混淆了判決與調(diào)解的界限。調(diào)解是當(dāng)事人行使處分權(quán)、根據(jù)雙方臺意達成的一種訴訟契約，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和第三人的合法利益，就應(yīng)當(dāng)允許并賦予其法律效力。但現(xiàn)行民訴法卻將調(diào)解與裁判一樣設(shè)置了同樣的前提條件，這為法官根據(jù)具體案情選擇不同的訴訟階段進行調(diào)解設(shè)路了障礙，不利于辦案效率的提高和訴訟本錢的減少。

二、怎樣實現(xiàn)三種調(diào)解方式有機銜接

三種調(diào)解方式已大力推行多年，但由于銜接不緊密，難以形成合力。如何從整合調(diào)解資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，對維護社會穩(wěn)定，促進社會的和諧是十分必要和有益的。

(一)三種調(diào)解方式的程序銜接

一是建立庭前調(diào)解機制。法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口。選擇具有較豐富法律知識和較強調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請調(diào)解員組成專門調(diào)解機構(gòu)，負(fù)責(zé)庭前調(diào)解。凡未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的家庭糾紛，事實清楚的債務(wù)糾紛以及事實清楚損害賠償糾紛、鄰里糾紛等一般民事案件糾紛，當(dāng)事人到法院法庭起訴的，立案庭應(yīng)主動宣傳人民調(diào)解工作的特點、優(yōu)勢，告知并建議當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解組織調(diào)解。當(dāng)事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的，立案庭將案件轉(zhuǎn)移至調(diào)解窗口，由調(diào)解窗口負(fù)責(zé)調(diào)解或轉(zhuǎn)移至糾紛所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的調(diào)委會或者司法所進行調(diào)解。對于不符合起訴條件，法院不子受理的民間糾紛，也應(yīng)當(dāng)及時將案件轉(zhuǎn)移至調(diào)解窗口或函告糾紛所在地的調(diào)委會或者司法所，由調(diào)解窗口和調(diào)委會或者司法所做好調(diào)解息訴工作。

二是建立訴訟內(nèi)委托調(diào)解制度，案件進入訴訟程序后，對于有可能通過調(diào)解解決的，法院可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。對于民事案件，法院在立案后庭審前?；?qū)徖戆讣校瑢⒕植坑锌赡芡ㄟ^人民調(diào)解委員者會調(diào)解的糾紛，或案件審理中，將有可能通過人民調(diào)解委員會調(diào)解的糾紛，在征得當(dāng)事人的同意后，可以將案件委托當(dāng)事人所在地(所地單位)或糾紛發(fā)生地人民調(diào)解委員會或者司法所進行調(diào)解。經(jīng)調(diào)解，雙方當(dāng)事人達成協(xié)議的，當(dāng)事人可以選擇由法院出具調(diào)解書，也可以撤訴，選擇由人民調(diào)解組織出具調(diào)解協(xié)議書。如雙方達不成協(xié)議，那么恢復(fù)訴訟。由人民法院依法審判。如雙方達不成協(xié)議，那么依照刑事訴訟程序依法處理，訴中委托人民調(diào)解主持調(diào)解達成協(xié)議，并制作了人民調(diào)解協(xié)議書，一方當(dāng)事人到期不履行具有給付內(nèi)容的義務(wù)，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

三是吸收人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解。對于一般的民事糾紛，人民法院可以選聘人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解。人民調(diào)解員要充分發(fā)揮扎根群眾、熟悉社情民意的優(yōu)勢，積極協(xié)助人民法院提高訴訟調(diào)解效率。人民法院在執(zhí)行工作中受阻，需要人民調(diào)解員協(xié)助的，人民調(diào)解員應(yīng)積極支持配合，加強縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村、組、十戶，五級信訪調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

四是加強司法所建設(shè)。司法局應(yīng)當(dāng)從招考選聘司法調(diào)解經(jīng)驗豐富工作人員加強司法所建設(shè)。司法所指導(dǎo)人民調(diào)解組織開展調(diào)解工作；對人民調(diào)解組織調(diào)解不成的案件就近進行再次調(diào)解；對村調(diào)委會調(diào)解未成功的民間糾紛案件，及時到位的排查調(diào)解。

六是當(dāng)糾紛無法通過行政調(diào)解解決時，行政部門工作人員應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人依照法律途徑，以理性的方式表達自己的利益訴求。

二是建立聘任參與制度。司法行政部門和法院可以挑選素質(zhì)較高的人民陪審員、司法助理員，安排他們參與審判工作和司法調(diào)解，幫助人民調(diào)解員進一步提高業(yè)務(wù)能力和調(diào)解水平。

三是建立疑難案件指導(dǎo)制度。即根據(jù)人民調(diào)解委員會的要求和工作的實際需要，對疑難糾紛司法所進行指導(dǎo)，幫助梳理法理關(guān)系，分析爭議焦點，有針對性地指導(dǎo)人民調(diào)解員開展調(diào)解工作。

四是建立定期培訓(xùn)制度。法院和司法行政機關(guān),應(yīng)當(dāng)制定培訓(xùn)方案,派出具有較豐富的法律知識和司法調(diào)解經(jīng)驗的審判人員、司法助理員定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)。針對人民調(diào)解過程中常出現(xiàn)的問題、法律法規(guī)的運用以及各類熱點、難點問題，通過授課、案例研討等多種形式，因地制宜地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員進一步提高調(diào)解藝術(shù)和調(diào)解工作水平。尤其是要加強人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，支持人民調(diào)解組織做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作。

五是建立調(diào)解協(xié)議書評閱制度。司法行政部門要指導(dǎo)和催促各級調(diào)委會建立臺帳制度，但凡經(jīng)過調(diào)解程序的案件均需要手續(xù)齊備，材料標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)案后及時裝卷、入檔，以備檢查。對于人民調(diào)解協(xié)議，法院和司法局要選派專人定期評閱，對缺乏之處及時指出，幫助人民調(diào)解組織不斷提高調(diào)解協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

六是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立矛盾糾紛化解綜合效勞窗口。以窗口為載體，通過三會(即聽證會、協(xié)調(diào)會、調(diào)解會)制度，實現(xiàn)行政調(diào)解與人民調(diào)解在形式、內(nèi)容、方法上的有效銜接。即:當(dāng)村(社區(qū))、村(居)民發(fā)生糾紛，尤其是群體性易激化糾紛時，窗口負(fù)責(zé)人主動召集當(dāng)事人和有關(guān)部門召開聽證會，充分聽取群眾意見，然后再召開轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)會，商討解決問題的措施，在聽證會和協(xié)調(diào)會的根底上，可以出具調(diào)解協(xié)議書的，糾紛移交至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會及時召開調(diào)解會，出具人民調(diào)解協(xié)議書。

八是局部輕傷害治安案件可引入人民調(diào)解機制。對于因民間糾紛引發(fā)的輕傷害治安案件，應(yīng)給予有關(guān)當(dāng)事人相應(yīng)處分，但受害方表示愿意放棄追究對方當(dāng)事人的治安處分責(zé)任，且雙方表示愿意接受人民調(diào)解委員會調(diào)解的，由公安派出所或者司法所出具輕傷害治安案件委托人民調(diào)解書委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。對于調(diào)解成功的案件，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會制作人民調(diào)解協(xié)議書，公安派出所或者司法所與人民調(diào)解委員會共同監(jiān)督人民調(diào)解協(xié)議的履行。履行完畢的人民調(diào)解協(xié)議書由公安派出所或者司法所與人民調(diào)解委員會各留檔一份。

九是在司法所建立人民調(diào)解工作室。在民間糾紛較多、群眾習(xí)慣于求助司法機關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)立人民調(diào)解工作室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解組織和司法所各派一名同志開展人民調(diào)解工作。司法所接受人民群眾求助后，人民調(diào)解工作室依照人民調(diào)解有關(guān)法律、法規(guī)主持調(diào)解，制作人民調(diào)解協(xié)議書，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會確認(rèn)蓋章后生效。

十是對于復(fù)雜，疑難社會矛盾糾紛實行公安派出所和人民調(diào)解組織聯(lián)合調(diào)解制度。發(fā)揮公安派出所執(zhí)行國家法律、法規(guī)的權(quán)威和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解組織深入群眾、熟悉民情的優(yōu)勢，共同調(diào)處復(fù)雜，疑難社會矛盾糾粉，切實使轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾糾紛早化解，防激化。

(三)三種調(diào)解方式的效力街接

一是經(jīng)庭前調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議以及訴訟內(nèi)委托調(diào)節(jié)由法院制作的調(diào)解書。經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后與法院判決書具有同等法律效車;對人民調(diào)解電服出具的調(diào)解協(xié)議。經(jīng)當(dāng)事人申請，法院在對人民調(diào)解協(xié)議進行合法性審直時，應(yīng)遵循法律不禁止即為合法的原那么，凡經(jīng)司法審直后法院出具的調(diào)解書，即予法院判決具有同等法律效率。

二.出事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議書向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。三是具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效率的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人所在地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。四是當(dāng)事人對輕微刑事案件達成的人民調(diào)解協(xié)議反悔提起訴訟的，經(jīng)審查，可依據(jù)民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書直接制作刑事附帶民事判決書。五是應(yīng)當(dāng)在立法或司法解釋中引入現(xiàn)代行政程序法的根本理念，給予行政調(diào)解有效